财政税收论文：地方政府财政危机国际经验综述

 摘要：文章在 研究 大量 文献 的基础上发现。地方政府财政危机的主要来源显示为税收体系结构和政府财政收支与 经济 周期的反向运行；中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当；地方政府运行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政危机的防范等相关经验进行了 总结 。 
　　关键词：地方政府财政；财政危机：财政预警体系 
　　　　 
　　与其在公共管理领域的地位一致，地方政府财政危机一直是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相关 英文 文献后，我们发现， 目前 对于地方政府财政危机的研究大量集中于对美国州以下地方政府的研究，关于其他国家的研究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、尼日利亚和肯尼亚等几个国家。 
　　地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大，因为地方政府作为公共物品的提供者，在其权限内向辖区居民提供的公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。贫乏的服务导致基础设施压力加大、 社会 分化加剧、犯罪、贫穷以及高素质人群的迁移。而上述这些 影响 又使得地方政府财政状况进一部恶化，进而陷入恶性循环。 
　　这一 问题 在全世界范围内的普遍性，使得对这一问题的研究更有意义。但因为各国存在的诸多差异，现有的部分研究主要从所关注的国家地方政府问题出发，建立了各种各样的研究框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的 理论 框架。 
　　本文试图按照危机研究的一般路径，从成因、对策和预防几个方面来研究地方政府财政危机问题，并对各国地方政府财政危机研究进行总结，以期对我国地方政府财政问题的研究提供有价值的 参考 。 
　　 
　　一、导致地方财政危机的主要成因 
　　 
　　虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异，但对于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点： 
　　 
　　(一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行地方政府的财政收入同经济周期密切相关，经济景气，政府收人增加，经济凋敝，政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变，其中一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此，财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在地方政府的财力上形成一个缺口，而地方政府的税收体系结构则决定着这个缺口的规模。 
　　一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性，反之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要来源于3种税：销售税、个人所得税、财产税，合计起来构成了美国西部各州和地方政府88％的税收来源。在这3种税中，个人所得税是最不稳定的，当失业率增加时，个人所得税税源减少，反之亦然。同时，股票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入，减少个人所得税税源。而财产税，特别是商业财产，具有较强的稳定性，因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课税 方法 所产生的风险就是，如果主要的产业下滑，税收收入也会下降。这使得政府可能遭受双重打击：私人部门的优势产业下滑的同时，公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重要的问题就是财政支出，比如失业保险，是反经济周期的。公共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。平衡财政需求，与不稳定的税收结构相结合，对地方财政提出了挑战。 
　　 
　　(二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背景下，各级政府间对财力和职责的分配成为一个至关重要的问题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权，并在实践中探索出了一套适合于自己的模式。因此，目前因为政府间财力和职责分配而产生的财政问题主要集中在 发展 中国 家及转轨中的国家。 
　　转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段；纵向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当大的程度上解决纵向不均衡问题，但 政治 可信性和经济效率均要求州政府和地方政府拥有决定一些收入来源的权力(如根据其需求增加或减少某些税、费)。然而，俄罗斯联邦以下各级政府在征集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权，在这种背景下，地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加，财政风险不断积累。 
　　 
　　(三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定 科学 合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。 
　　日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个"咨询体系"以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。 
　　 
　　二、地方财政危机的应对措施 
　　 
　　(一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。 
　　一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。 
　　与 企业 和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算 政府资产的 内容 。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。 
　　 
　　(二)财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的 法律 条款。 
　　美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。 
　　与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。