财政税收论文：当前我国农业财政补贴存在的问题及对策

 　 内容 摘要：财政补贴农业是 农村 经济发展 的有效途径，但如何把好的政策用好却是一个难题。我国当前的财政农业补贴就存在这样那样的 问题 ，如补贴总量小、稳定增长机制尚未形成、补贴标准混乱等。要解决这些问题需要遵循一定的原则，在遵循这些原则的基础上，确定合适的目标，进而采取相应的改进措施。

　　关键词：财政补贴，农业补贴，黄箱补贴，绿箱补贴

　　一、我国财政补贴支农政策的演变

　　财政对农业给予有效补贴，是当今世界许多国家，尤其是发达国家和地区普遍采取的旨在保护和发展农业的一项重要政策。所谓财政补贴支农，就是指政府利用财政补贴方式支持"三农"发展。我国财政对农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的"机耕定额亏损补贴"形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。财政补贴支农政策的制定实施受 社会 经济发展阶段、 政治 经济制度、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务 影响 ，改革开放以来我国的财政补贴支农政策大体分为3个阶段。第一阶段（1978年～1994年）是现行财政补贴支农政策的形成时期。第二阶段（1994年～2002年），财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加，加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段（2003年至今）是财政补贴支农政策的创新时期。除了已有的政策继续执行并加大力度外，提出并开始实施公共财政覆盖农村政策，新增 教育 、卫生、文化补贴支出主要用于农村，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入；改变财政支农方式，对农民实行直接补贴；改革农业税制。

　　从2004年起，国家财政调整粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴，并不断加大对部分地区种粮农民的良种和购置农机补贴力度。财政部统计显示，2006年全国粮食直补资金达到142亿元，比2005年增加约10亿元，其中13个粮食主产省（区）126.8亿元，均占本省（区）粮食风险基金的50%以上。良种补贴资金40.7亿元、农机具购置补贴资金6亿元，分别比2005增加2亿元和3亿元。

　　我国还将继续加大农业生产资料综合补贴力度。这一补贴制度是财政部去年以柴油配套调价为契机，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，针对种粮农民农业生产资料增支而新增的综合直补。2006年，中央财政共安排125亿元对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直补，使7.28亿种粮农民直接受益。这是财政支持新农村建设的又一重要举措，对减轻因柴油、化肥等农资价格变动对农民种粮收益的影响，稳定农民种粮收益，促进粮食生产，确保我国粮食安全，意义重大。

　　二、当前我国财政补贴支农存在的问题

　　我国财政补贴支农政策经过多年的演变、调整和发展，财政支持"三农"政策框架体系已经显现。但是与其他国家和地区相比，当前我国财政补贴支农政策还存在以下问题：

　　1.财政补贴支农总量偏小，稳定增长机制尚未形成。与发达国家比， 目前 我国财政补贴支农水平不高，补贴总量根本达不到WTO《农业协定》中"黄箱补贴"允许的8.5%的水平，并且近几年，财政用于"三农"的财政补贴数量虽不断增加，但年度间不均衡，特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面：黄箱补贴，即对农产品价格提供直接支持的，必须承担削减义务的补贴。根据WTO黄箱政策规定，我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币，而现有补贴大约平均每年仅276亿元人民币，离480亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的"绿箱补贴"，即对农产品价格不直接提供支持的，不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币，主要对农业提供的"一般服务"补贴，达785.6亿人民币（95亿美元），占"绿箱政策"补贴的52%；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元（46.4亿美元），占25%； 自然 灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。

　　2.各地方补贴标准和办法混乱。我国的补贴数额随意性很大，省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。例如，江苏省补贴水平较高，水稻亩均补贴20元；山西省补贴水平较低，玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大，四川省享受直补的农民人均补贴8元，辽宁省人均25.66元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定，按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况：（1）不与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补贴；（2）与当期实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。

　　3.管理体制运行不畅，补贴成本高。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的"跑、冒、滴、漏"现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。另外，因 中国 农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高。如粮食补贴中，山东省每亩补贴的工作成本为1元。河北省在今年粮食直补工作中，县、乡、村三级共抽调2万多人，每人用了近60个工作日。一般一个乡镇的直接支出费用为2万～3万元（不含人工），直补工作成本约占直补资金的10%.一些省粮食风险基金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照当年实际播种面积进行补贴，在核实面积时需要三次张榜公布核实，工作量很大。另外，有些地方实施良种补贴政策时，多数农户已备足种子，给良种推广带来一定难度。

　　4.补贴方式及结构不尽合理。主要表现在：（1）对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象，影响了补贴效果的发挥。财政直接用于农业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策的配套措施。但是，中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的，财政的直接补贴政策也随之发生变化。（2）补贴重点欠明确，某些方面补贴力度不够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头 企业 同样面临 金融 支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1%，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势；检验服务因补贴资金缺口大，比较落后，难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。（3）忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下，农业危害程度不断加重，农村经济的发展受到影响，也给国家财政造成较大的压力，不得不动用财政资金用于灾后重建。（4）农业出口贸易补贴不足，以粮食为主的农产品过剩问题开始显现，使财政、信贷和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食等主要农产品补贴中占用大量的资金，难以有充足资金用于补贴农产品的出口，使我国粮食等主要农产品的出口成本高，在国际市场上竞争力不强，出口量一直得不到有效放大。

　　三、完善我国财政农业补贴应遵循的原则

　　农业补贴制度在我国起步时间不长，经验不多，效果虽显著但不可自满，还需加以完善。完善中应把握好以下几条原则：

　　1.目标清晰。要解决三农问题，需要大量的资金支持，大家感到需"补"、需"贴"的地方很多，因此在执行目前出台的少数农业补贴政策中，有意无意加入了过多的附着功能，使得补贴的目标混杂起来。同时实行直补办法后，农民拿到钱之后，也不清楚或者并不在意政府补贴的具体政策意向，从而使补贴的政策威力打了"折扣"。所以，为了使补贴政策充分发挥出效力，从政策制定者这方面讲，应注意使各项补贴政策的目标指向更加清晰，从政策推行者这方面讲，应注意加大对农民群众的宣传力度，使补贴政策信号能够迅速准确地传到千家万户。

　　2.受益直接。从事农业生产的农民应当是农业补贴的直接受益者，政府部门和其他中间环节在实施农业补贴过程中只能间接受益。但农民处在被支配的地位，基层实施国家补贴政策的"代理人"、"经营人"，总会有个别人自觉不自觉地"讨"农民的"便宜"，他们在事实上是"反"补贴的力量，因为他们的行为在实质上损害着农业补贴。所以，完善农业补贴制度要加大监督机制的建设，使"跑、冒、滴、漏"降低到最低限度。

　　3.整合统一。世界上并不存在功能齐备的农业补贴，必须设计出各类不同功效的补贴制度，对农业农民实施全面完整的保护。在实施补贴中，应注意区分各类补贴各自不同的功能和效用，让各类补贴配合使用，起到综合效用，也起到放大各单项补贴功效的作用。现在各项补贴分散在不同的部门掌管，容易出现各唱各的调的现象。努力整合各类补贴使之产生"共振"，当是我们完善农业补贴制度的应有之义。

　　4.操作简便。多年实践证明，最可行的办法不一定是"好"政策，而是简便易行的政策。因为有些"好"政策实施成本过高，缺乏可操作性；有些"好"政策偏于复杂，不易为基层准确把握，基层往往会简单化操作，使那些复杂的"好"政策产生出了"坏结果"。当然，很多简便易行的政策，缺点肯定不少、漏洞在所难免，但我们应当注意到，简便易行的好处是在执行中不容易走样，容易取得政策效应最大化的效果。完善农业补贴政策，也必须朝"操作简便"的方向努力。