财政税收论文：公共产品学说与分级财政理论

 在市场对资源配置起基础性作用的 经济 体制条件下，公共产品学说是财政基础 理论 中的一个值得充分注意的 问题 。不仅如此，公共产品学说中的某些深层次的 内容 ，还在一定程度上与财政管理体制的运行机理有着密切的联系，并且也对各级政府间的财政关系的协调和 发展 产生着不可忽视的 影响 。

　　一

　　与一般产品相对应的公共产品，如国防、环境保护、公共秩序维护、公共基础设施等，虽然与人们的日常生计密切相关，但在理论 研究 中和现实生活里却往往被许多人所忽视或轻视了。其原因在很大程度上是由于，人们能够比较轻易地获得消费它的权利（如果这种产品存在的话），并且，公共产品在内涵和特征上也要比一般产品抽象得多。

　　公共产品是为整体意义上的 社会 成员而提供的。对于纯公共产品来讲，一俟被生产出来，所有社会成员均能够从消费这一产品中受益。如果把某一个人排除在享用公共产品的行列之外的话，那么，这种排除的成本和代价是相当高昂的。正是从这个意义上讲，保罗。A .萨缪尔森（Paul.A.Samuelson）认为，公共产品的重要特征是每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人对该产品的消费。于是，我们可以进一步地把公共产品的总体特征归结为两点：（1）非排他性；（2）非竞争性，亦称作消费上的非对抗性。当然，在现实生活中，同时集这两个特征于一身的公共产品并不十分多见，而且即使具备这两个特征的话，也可能有着特征上的强弱之分。正是从这样的意义上讲，可以把完全具备非排他性和非竞争性特征的产品称为纯公共产品，而不完全具备这两种特征者称之为准公共产品。

　　 企业 似乎注定是为生产和提供一般产品而存在的。从理论上讲，由于部分社会成员经过权衡之后无须做出任何缴纳就可以享用企业提供的公共产品，于是便产生了所谓"免费搭车"的问题，提供公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。从这个意义上讲，对于追求盈利最大化的企业来说，它也许可以提供公共产品，但这必须以相当大的效率牺牲为代价。这时，如果任凭市场机制调节的话，就很容易使企业投资游离于公共产品之外，以至于会产生公共产品的短缺，无法满足日益增长的公共需求。

　　当我们 分析 部分社会成员试图避免交费却又试图坐享其成的心理和行为，并进一步分析追求利润最大化的企业提供公共产品的不可行性时，实际上已经隐含了认识和结论上的倾向，即政府是提供公共产品的责任主体。政府之所以适合于提供公共产品，关键在于它能够凭借其 政治 权力，通过强制性的征税来解决非排他性和非竞争性问题。不过，如果进而把政府提供公共产品的行为看成是无懈可击的话，那么，这种认识未免会显得有些天真。实际上，指出应该由政府提供公共产品，并不意味着政府的经济行为本身是完美无缺的，也不意味着一旦实行政府干预，市场失灵和缺陷马上就会得到修正和弥补。古罗马皇帝曾经做过这样的事情：当他出席两位乐手之间的比赛会时，仅仅听到第一位乐手演奏得不够美妙动听，便毫不犹豫地把优胜奖颁发给了尚未开始演奏的第二位乐手。今天，我们当然不应该重演类似于古罗马皇帝的做法。对公共产品供求方式的分析至少已经表明，政府可以比追求利润最大化的企业更有效地生产和提供公共产品。

　　二

　　对于公共产品理论，我们可以在不否定其质的规定性的前提下，根据其进一步的特征继续加以分析。公共产品的层次性，便是按照全国性公共产品和地方性公共产品受益范围的不同而大致划分的。拿公共安全系统这一典型的公共产品来分析，城市A 的公共安全系统显然能够使当地所有的居民受益，但它对附近B城居民所带来的利益就小得多了， 而对远在千里之外的C城居民来说，则几乎无受益可言（C城居民去A 城出差或 旅游 时的情况另当别论）。这一实例表明，受益范围仅仅局限于地方政府辖区之内的公共产品，应为地方性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围，直至能够为国内居民所共同享用（如公共安全的中央控制系统），那么，它就具备了全国性公共产品的特征。在现实生活中，具备全国性公共产品特征的还包括人们所时常提到的国防、外交等。而对于地方性公共产品，也可以举出排水系统、路灯等许多实例。当然，在地方性公共产品中，也有受益范围大小之分，从而使地方性公共产品内部也存在着较为明晰的层次性。一个需要澄清的问题是，纯公共产品也并非毫无争议地就是地方性的。以路灯为例，它具备非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但其受益范围却很小，甚至仅仅局限在某个街区之内。从这个意义上讲，即使对于纯公共产品而言，也有全国性和地方性之分。

　　尽管我们在上面的分析中强调了各种公共产品受益界限的差异，但是这并不等于忽视或否认了公共产品受益范围上的交叉性。理论意义上的全国性公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，外部性较小。然而，地方性公共产品的受益区域却并不严格地与行政区划相一致，总有一些公共产品会产生外部性，将正面或负面影响溢给了相邻的地区，而这些公共产品的成本却往往又是由公共产品的提供者承担的。这种外部性的存在，无疑会使划分公共产品层次性的难度有所增加。

　　不难理解，许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的。由此决定着，不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共产品，就必须考虑各个地区的需要，从而很可能选择一个尽可能照顾到各地综合利益的"量"。但囿于各地居民偏好程度的较大差异，这个能够照顾到各地综合利益的"量"往往是很难选择和确定的，即使中央政府取各地需求量的平均数来提供，对于相当多的地区来说也并不是合理的。相比较之下，地方政府更能够了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此，在各级地方政府当中，中央政府理所当然地应该承担起提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次公共产品的提供。否则，便容易产生效率低下的问题。