财政税收论文：借鉴国际经验防范和化解我国地方财政风险

 [摘　要]在现行分税制财政体制下，地方财政担负着地方政府的公共支出，而财政收支规模相对薄弱，地方财政风险成为困扰各级地方政府和 经济 发展 的一道难题。如果不及时 研究 解决，不但 影响 财政正常运转，更重要的是危及改革与发展。本文借鉴成熟市场经济国家在防范和化解地方政府财政风险方面积累的先进经验，给出了相应的政策建议。

　　[关键词]地方财政；地方财政风险；国际经验

　　地方财政风险的加剧是地方财政运行状况不佳的集中表现，在我国已初步构建了分级分税财政体制的条件下，以地方财政风险的角度从 理论 和实践上来研究地方财政 问题 ，研究如何通过防范与化解地方财政风险确保地方财政的良性运行具有较大的理论价值与现实意义。为了更好地防范、控制地方财政风险，我们必须借鉴国际经验，结合地方财政自身的实际情况，防范和化解我国的地方财政风险。

　　一、国际上防范和化解地方财政风险的基本经验

　　在国外，无论是发达国家还是发展 中国 家，地方财政风险的问题都是客观存在的，而且在某些情况下还表现得较为突出。例如在巴西，近几十年来，也先后发生了3起较严重的地方政府债务危机。这些都曾一度使当地政府陷入了难以正常运转的困境，并给中央政府造成了较大的损失，有些还直接引发了全国性的经济动荡。如巴西米纳斯吉拉斯州在1999年1月6日宣布该州暂停90天偿还欠联邦政府的154亿美元债务，从而动摇了投资者的信心，结果使大量资本外逃，最终导致了全国 金融 危机。在国际上通常有五种控制和防范财政风险的措施，这些都值得我们借鉴。

　　（一）加强地方财政监控

　　加强监控是防范地方财政风险的前提。西方各国普遍通过议会立法来加强对政府的监督，通过 法律 体系实施对高风险地方政府行为进行监控。从各国来看，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为"地方财政监控计划"的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。首先它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从"预警名单"中移至"危机名单"。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个"财政计划与监督委员会"的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官（也是该委员会的成员）必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。

　　（二）是将政府债务管理纳入预算，制定滚动预算

　　各发达国家为了防范财政风险，普遍采取将政府债务纳入预算管理的做法。政府各部门的举债收入和偿债支出一般都要列入部门综合预算，并按照滚动预算的要求对未来的债务收支情况进行 分析 预测。对于政府担保的债务，各国通常在财政报告附注中单独进行说明，并分析政府承担担保责任的可能性，以便在预算中安排足够的准备金履行担保责任。世界上许多国家对通过预算管理的手段来更有效地控制财政风险都给予了较广泛的重视。尽管这一手段更多的是在各国中央政府被强调，但是其中所包含的防范财政风险的思路也同样适用于地方政府。为将财政风险纳入预算管理，首要的步骤就是将可能存在的各种类型的风险项目进行清查编目，以使其透明化。在这一方面，各国有不同的做法，如南非就使用Polackova矩阵来界定政府可能承担的风险项目，分为显性直接风险、显性潜在风险、隐性直接风险和隐性或有风险四类，其中显性直接风险包括贷款担保计划、主权借款、补救计划、国民养老金，显性潜在风险包括对私人投资进行担保、国家保险计划，隐性直接风险包括 社会 经济风险、公共投资的经常性支出风险（也适应于国有 企业 ），隐性或有风险包括下级政府的违约风险、体制风险、私有化和商业化政策中的负债和风险、不可避免的风险（如救灾）、货币外汇风险。

　　（三）建立风险预警指标体系

　　西方各国都建立了地方财政风险预警体系，其中指标如地方政府的财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收入的比例等指标都可纳入监测范围。建立财政风险预警机制的目标是对地方财政风险状况进行风险监控预警，反映本国地方财政风险程度及其变化发展趋势，实现财政风险规范化、系统化和 科学 化管理。在实际 应用 过程中，不但要对这些指标的真实水平进行考核，而且还要对这些指标在中长期的表现进行预测，以对财政风险进行分析，这样一来，如果指标体系显示地方财政出现了危机，地方政府就可以及时地注意和进行防范，把风险扼杀在摇篮之中。

　　（四）明确政府间的财权和事权关系，特别是要明确中央政府向地方政府提供紧急援助和贷款的标准和程序

　　虽然政府间的财政关系并不是单纯为了防范财政风险而做出的安排，但是科学严密、合理有序的关系界定却是地方财政风险的体制性"防火墙"。各国在处理政府间的财政关系时尽管存在着一定的差异，但也有许多共同或相似的地方。从美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、挪威六国来看，这些发达市场经济国家以下四个方面的共同特征值得重视：

　　第一，政府级次较少。除法国四级外，其他都只有三级。这从财政方面来讲，至少有两个方面的可取之处：一是有利于更明确清晰地划分各级政府间的事权财权；二是有利于简化政府间转移支付制度的设计和减少转移支付的环节，增加财政政策的时效性。

　　第二，各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律做出了明确的规定。如在澳大利亚、加拿大的宪法中就有此方面的规定。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。

　　第三，各国地方政府至少控制了一个税种的税率。如新西兰地方税的税率是在征求选民意见的基础上，由地方政府决定。美国各州、地方都分别有各自独立的税收体系和主体税种，各州一般以销售税为主体税种，地方一般以财产税为主体税种。

　　第四，地方支出中有很大一部分是由上级政府转移支付解决，并且这些拨款都是根据客观、透明的公式 计算 出来的。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13%来自联邦政府转移支付，20%来自州政府。除此之外，还有很多县的可支配收入来源于上级政府转移支付的部分都达到了30%左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85%是按公式法来确定的。

　　（五）建立完善的地方政府融资体系

　　在日本、美国、德国、意大利等发达国家，都建立了比较健全的地方政府融资体系，这对化解地方财政风险也有很大的帮助作用，其中的突出特点有：

　　第一，财政在地方政府融资管理中居主体地位，建立起了政府公债相应的预、决算编制制度和有效的监督管理系统。中央对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制，结构调整。第二，实行法制化管理，从融资来源、资金管理、投放范围和债务偿还都有明确的法律规定。大多数国家均规定地方债主要用于城市基础设施建设，特别是市政设施建设。第三，根据一级政府一级财权的原则，允许各级地方政府都可以成为发债主体，但不同经济发展水平、筹资能力、发债信誉的地方，在发债时享有不同的待遇，如申请方式上的差别、发债规模上的差别、发行方式上的差别、债券种类上的差别等，对信誉好的地方可以公募发行，并允许在二级市场上流通，否则只能私募，并不得进入二级市场。在保证中央政府国债优先的情况下，给予地方债发行的优惠政策。如允许地方债的利率略高于国债、地方债收益免征或减征所得税等。第四，对一定时期内债务还本付息的比例有明确的规定。如日本要求三年平均地方债还本付息额不得高于普通收入的20%，意大利要求三年平均地方债还本付息额不得高于一般收入的25%，巴西要求地方偿债成本不得超过经常性净收入的13%，否则，将对地方发债有更多更严格的限制条件。