财政税收论文： 中国财政分权体制的问题和原因探析

 [摘　要]1994年实行分税改革的财政分权化体制，自实施以来，遇到了财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列 问题 ，其原因既有财政体制本身的局限，也有整体环境的不足等等。

　　[关键词]分税制；财政分权；增值税

　　我国改革开放的过程也就伴随着财政权利的下放，分权让利，分灶吃饭，财政包干，直到1994年实行分税制改革的财政分权化过程。分税制改革进行制度设计时较多地 参考 和借鉴了国际上关于财政分权的 研究 和经验，是我国朝着公共财政体制的第一次努力，构建了基本的分权体制。分税制以后，地方财政收入占全国财政收入比例自改革以后一直保持在45%～50%之间，我国财政体制呈现明显的财政分权特征。分税制下， 中国 的财政体制存在一系列的问题，其原因是多方面的，既有财政体制本身的缺陷，也有更深层次上的整体制度环境的不足，主要包括以下几个方面。

　　一、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向

　　1994年进行分税制改革以后，中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有 企业 的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、 教育 、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费， 支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。实际上，分税制以前，地方政府已经承担了这些财政支出；改革以后，中央政府正式结束了向地方政府提供资金的责任，地方政府的职能从提供公共服务向提供公共服务并为服务融资转变。这是支出责任的下放，并写进了《预算法》，明确地将为有关支出融资的责任转移给地方政府。

　　按税种划分中央财政与地方财政收入。地方固定收入主要包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税、契税、国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%，地方分享25%）、证券交易税（中央和地方各分享50%）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。通过分税制改革，虽然没有实现最初预计的60%的目标，但是中央政府财政收入占全国财政收入的比重还是迅速提高，由1993年的22%到1994年的55.7%，以后略有波动，但一直高于52%.同时，1993年地方财政支出占全国财政支出比重为71.1%，1994年为69.7%，以后一直保持在70%左右。这与财政收入的变化形成强烈反差。适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求，有利于提高中央政府的宏观 经济 调控能力，协调区域 发展 。但是，财权上收的同时并没有相应的上调事权，给地方政府造成了沉重的财政压力。由地方政府负责 社会 保障、医疗卫生、教育等具有明显的外溢性的公共服务，这从全世界来看几乎是少有的。

　　不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与 法律 制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。分税制以前，中央和各省分别谈判，事后修改与省级政府达成的协议，调整收支基数与上缴份额。分税制以后这种机会主义行为也是屡见不鲜。例如，对证券交易征收的印花税，由地方税改为中央地方共享税，其中88%归中央政府，22%归地方。原本属于地方税的企业所得税2002年改为共享税。

　　相对而言，省级政府与中央之间的财政关系是比较明确而固定的，省级以下政府则根本就没有明确的改革方案，原本期望在改革中动态解决，但随后的改革进展极为缓慢，所积累的问题已经沉疴难起。省级以下政府之间的财政关系极不透明，不仅省际之间存在巨大的差异，即使是在同一省份内部，地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。省级政府对市政府同时采取几套不同的财政体制不足为怪，更改与下级政府间的财政关系极为频繁，而且不受限制，市对县、县对乡也是如此。这就形成了两个特点，一是政府层级越往上，收入权力越大，财源越充足，财政资金越雄厚，也就是财权的层层上收；二是政府层级越往下，支出任务越繁重，财政压力越大，到乡镇一级已经难以为继了，即事权的级级下放。财权和事权的不对称划分以及关系混乱，造成各级政府之间缺乏信任感，特别是下级政府缺乏对上级政府的信任感，也使下级政府失去了征收预算内收入的积极性，缺少对公共服务的责任感，在整个政府内部形成极强的机会主义倾向，使财政体制缺乏内在的稳定性。

　　二、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足

　　 目前 ，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。全国乡镇财政负担保守估计也在2000亿到2200亿左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。在这样的财政状况下，地方财政已经成为了事实上的吃饭财政。

　　县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的 交通 、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。2003年在非典型肺炎危机中，公共医疗卫生体系所暴露出来的种种漏洞就是对现有的财政体制的一个严重警告。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。

　　在财政分权体制下，县乡政府没有开征税费的权力，也缺少在预算上与上级政府讨价还价的能力，又明确规定不允许发行地方公债融资，县乡财政在面临困难时除了寄希望于中央与上级政府的转移支付之外，没有别的出路。但是，目前的转移支付根本无法满足地方财政缺口的需要。因此，希望地方政府尤其是县乡政府提供充分的公共服务和不断改善基础设施无异于痴人说梦。由于财政困难，县乡政府在提供公共服务和建设基础设施问题上，只有两种选择：要么干脆不提供法规和政策规定的公共服务；要么将支出负担转嫁给辖区内的居民。更糟糕的事，这两种后果往往同时出现。由于不能从正式渠道筹集充足的资金来满足财政需要，同时又拥有较大的行政自主权，乱收费、乱集资、乱罚款等中央三令五申明令禁止的行为在地方上屡禁不止也就在所难免了。县乡财政困难已经引起社会经济、 政治 等许多方面的问题，受到各方面的高度关注。

　　三、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高

　　2002年广东财政收入为1201.6亿，上海708.9亿；湖南231.1亿，陕西150.2亿，差距悬殊。这就需要中央根据战略安排，加大对中西部地区的支持，转移支付作为再分配的重要手段对平衡地区差距可以起到巨大的作用。中国现行的政府间转移支付包括税收返还、原体制定额补助、过渡期转移支付、专款补助、年终结算补助、 自然 灾害临时补助（包括农业税因灾减免补助）六种形式，此外还有市场经济国家所没有或罕见的自下而上转移支付形式---原体制上解。1994年分税制改革的一个重要特点是，分税制本应作为财政包干的完全替代品，但是改革并不彻底，改革后仍然保留了财政包干下的绝大部分转移支付项目，增加了两项新 内容 ---税收返还和过渡期均等化支付。按照1994年方案的设计思路，中央从财力增量中拿大头之后，可以并应当逐步加大自上而下转移支付的力度，将财力支持的重心向各个欠发达省区倾斜，达到缓解他们的财力并合理调节区域差异的目的。从实际情况来看，并没有实现最初的设想。

　　改革开放以后，沿海地区充分利用政策优势和地域优势先发展起来，经济实力迅速壮大，在财政包干体制下，财政实力也明显增强，拥有更强的与中央政府讨价还价的能力与资本。事实上，1994年分税制改革由于损害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是经济发达地区的抵制。根据中央和地方谈判的结果，分税制以后，实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。以1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%.这样的方案更多的体现了经济发达地区的意志，经济相对落后的省份受到更多的损害。由于税收返还按照收入来源地原则，这就不可避免地产生与生俱来的不均衡效应，而不是 理论 上的转移支付所应带来的均衡效应。