财政税收论文：西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启示

 「摘要」　新公共管理（NewPublicManagement）是西方公共管理领域的一种新思潮。自其形成以来，对公共管理观念和实践产生了巨大 影响 。政府财政管理是受到这个思潮影响的重要领域。在新公共管理思想的影响下，许多国家的财政管理发生了重大变革，一系列新的管理手段和 方法 得到 应用 ，财政资金的使用效率和效果得到明显提高。这一进程对于我国正在进行了财政管理改革无疑具有一定的借鉴意义。

　　「关键词」　新公共管理　公共部门　财政体制　改革

　　自80年代末期以来， 经济 合作与 发展 组织（OECD）的成员国开始了审视和改革公共管理的进程。这一审视进程孕育了所谓"新公共管理（NewPublicManagement）"思想的产生，并对公共预算管理产生了积极的影响，促进了OECD成员国的公共预算管理体制的改革。 分析 和了解在这一思想指导下OECD成员国公共管理改革的主要 内容 和效果，对于正在深化财政管理体制改革的我国无疑有着重要的借鉴意义。

　　一、公共管理改革的 历史 背景

　　80年代末期以来，世界经济正在发生重大的变化。信息技术的快速发展和经济 政治 的全球化是20世纪末叶的主流趋势。在这种趋势的演进过程中，政府部门发挥了重要的作用。尽管政府的作用仍是致力于提出并实施实现经济的稳定高速增长和就业以及经济 社会 的幸福的政策，但在世界经济强劲增长、日益开放和竞争加剧的环境下，政府的这些努力显然有着不同的内容，并且这些努力的效率和效果对整个经济的效率和效果有着更重要的影响。人们认为有效的政府公共管理成为整个社会合理地应对信息技术和全球化挑战的关键。因此，西方国家开始对传统的政府公共管理政策和架构的审视和评价（Hood，1995）。

　　改革前的西方公共管理是以崇信制度化和公共服务职业化为核心的改进公共管理（ProgressionPublicAdministration）为主导思想的。这种思想注重程序和公共管理与政治控制相分离，认为严密的程序可以限制腐败、浪费以及不作为行为，公共管理和政治控制的分离可以避免公共服务偏护某一特定团体，保护社会公正。在公共管理的架构方面则表现为严格的等级机制（Hierarchist），复杂的程序性规则（ProceduralRules），以及与私营部门的明确界限（OECD，1996）。然而，当今日趋复杂的政策环境对这样的公共管理体制提出了挑战，主要表现在：

　　---经济绩效的最大化和保证社会的和谐要求政府具有迅速调整的能力以适应不断变化的环境，创造和探索新的机会，并相应地更迅速、更灵活地分配和再分配资源；

　　---高度集权的体制、规则限制和僵化的组织机构更强调过程而不是结果，使政府机构难以对不断变化的环境作出及时恰当的反应，因此妨碍了良好的绩效；

　　---由于经济衰退而不断恶化的政府负债和财政不平衡，以及它们对利率、投资和就业机会的不利影响要求政府在配置和管理公共资源时追求更大的成本-效益比。特别是降低政府财政赤字和公共债务的要求对政府公共管理改革施加了较大的压力；

　　---公共部门的效率和表现是一个国家经济是否具有国际竞争力的重要因素。而影响成本结构进而影响私营部门生产能力的无处不在的僵化的政府规则，限制了竞争不断加剧的国际市场所必须的灵活性，降低了国家经济的国际竞争力；

　　---人口的变化、经济和社会的发展对政府的服务提出了更多的要求。政府服务的消费者要求对政府的行为以及行为方式拥有更多的说话权利。他们希望更好的服务和更多的选择。由于 教育水平的提高和民主意识的不断增强，这些要求以一种更具批评性和组织性的形式出现，因而具有更大的，令公共管理部门不能小视的能量。

　　本世纪末期的这些对政府公共管理的挑战是制度性的，要求重新审视政府干预的合理性，重新检查公共机构、项目和管制行为（RegulatoryActivities）的成本、效益。人们认为，需要重新设计或以更好的制度和实践方式取代过时的制度和实践方式，以适应市场经济的实际和需要。政府应该以更少的资源提供更好的服务。

　　二、公共管理改革的主要内容

　　对上述挑战作出适当的回应要求公共管理行为的结构和程序产生根本性的变化。OECD的成员国大多认识到这一点，并先后开始各自的公共管理改革。尽管各国对这种挑战反应和认识不同，改革的具体内容不同，一些国家将侧重点放在缩小公共部门的规模，一些国家强调强有力的公共部门对经济和社会发展的关键作用。但共同点均放在改进各个层次政府部门的效率和成本-效益，提高公共服务的质量方面，以使公共部门能够对外部变化作出灵活的更有战略性的对应，扶持和推进国民经济的绩效。

　　OECD的公共管理部门（PUMA）认为，成员国的这些改革是在生产国际化和 金融 资本在国际间自由流动的推动下，从世界上不同的国内经济分割向全球化经济的转变所引发的（OECD，1996）。

　　从OECD成员国的改革来看，传统的公共管理改革的主要方向是如何改进集权的体制，提高行政效率，制定新的规则或调整等级结构等等。这些改革的方向和内容是依据自上而下的决策程序决定的。由于体制惯性原因，这些改革常常回归于传统的体制框架，因而并不会真正提高公共管理的效率。所以，OCED成员国的改革从指导思想上就作出了重大变革。改革的核心和重点也与以往有了较大的不同。

　　OECD成员国新的公共管理改革的指导思想主要有两个方面：

　　一是改进公共部门的绩效，二是重新定义公共部门在经济中的作用。与此相对应，公共管理的改革有两个核心内容：一是建立更为关心效率、效果和公共服务质量的绩效目标，特别注重投入和程序的产出和效果。此项改革涉及到建立分类的目标框架，为达到目标而对责任的明确分配，具体目标的确定，拟采取的相应激励措施，绩效的计量和报告以及必要的后续行动等内容。建立公共服务的绩效目标，一方面是为了提高公共服务的质量，同时也是为了提高政府部门使用公共资源，如税收、公共地产以及其他有形资产的使用效率。

　　二是以权利下放的管理模式取代高度集中的集权等级结构。下放管理权力是提高公共部门绩效改革的基石。此项改革涉及到组织和管理者再授权，给予管理者以更大的灵活性和激励以达到具体目标要求，放松传统的对资源使用的集中控制，给予政府的商业职能部门以更大的自主权等等。与此相对应的措施是更严密的绩效报告责任，包括明确总的目标，项目目标，监督、报告和评价绩效的指标，这一战略被描述为"让管理者管理"和"使管理者管理"的平衡。权力下放意味着基层管理者有权力针对公共服务的对象的具体要求和自己掌握的公共资源确定所提供服务的类型和质量。与权力下放相配套的改革措施包括增强管理者的报告责任，以及公众对公共管理的参与。

　　除此之外，还有提高探索改进公共服务供给和管制方法的灵活性；竞争环境的刺激；强化中央政府的战略决策能力以指导政府的改革，使之能够以最低成本对外部变化和多元化的利益自动灵活地作出反应等等。

　　三、公共管理改革财政预算管理的影响

　　财政是公共管理的经济基础。公共管理改革一方面会带动财政管理体制的改革，另一方面也要求财政管理体制的改革与之相适应，为公共管理改革提供有力的保障。预算是国家对其经济和社会目标施加影响的主要工具。作为国家经济和社会政策的主要工具，预算必然地受到经济条件的影响并对其产生反影响。同样，预算实践也会受到决策环境的影响，并用来影响决策环境。在预算体系中内含规定、程序、以及激励因素的本质决定了检查和管理公共部门活动的方式。OCED成员国的改革也深刻地表明了这一点。伴随着"新公共管理"并作为其起点的是一系列财政管理的改革。