财政税收论文：财政风险及其定性、定量分析

 　长期以来人们对 经济 生活中的风险 问题 进行了广泛 研究 ，其目的是为了在自己的活动过程中尽量减少风险，增加确定性，以便节约活动成本并提高其价值。不过，应该看到，经济 科学 目前 所取得的成就，远不足以使人们认识全部风险，它只能对人们在经济活动中所采取的各种 方法 、所使用的各种手段进行有限的科学评价。

　　一、经济生活中的财政风险

　　目前， 理论 界对财政风险有不同定义：一种提法是，一般而言，所谓财政风险（1）是指政府不适当的财政活动或财政行为（作为事件）给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给 社会 经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种提法是，"财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合 影响 而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。"（2）比较两种说法，不难看出，前一种提法是假定特定行为主体（政府、公众等）的特定行动（财政活动）引发了财政风险，那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活动范围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理的，但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响，而不受行为主体控制。那么，减少或规避风险的主要途径就是改善环境因素以减轻其对人们行为的不利影响。

　　据此，人们通常可以把财政风险划分为两个大类：内生性财政风险和外生性财政风险。我认为，内生性财政风险具有理论意义上的风险属性，而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。更重要的是，财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因，然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。

　　外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、 政治 因素、 自然 因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调。（2）财政立法滞后且有关法规制定不尽合理。（3）财政管理制度与专项管理制度不健全。（4）缺乏必要的公共决策过程。（5）事前、事后财政监督不力。（6）政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述，相比之下，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。

　　在我国，人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险，这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：（1）源于收入方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足，主要收入来源不稳定，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重（国际比较）均偏低，预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控制，税基被侵蚀问题长期得不到解决，等等。（2）源于支出方面的财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出刚性增长，在民间投资尚未成功的启动情况下，财政投资也仍面临着继续扩张的压力，财政支出结构不甚合理，财政"越位"和"缺位"现象并存，等等。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题，尽管我国赤字率（3）与国际安全警戒线标准相比，仍存在一定的扩大空间，但赤字依存度（4）较高则相应增加了政府财政的脆弱性。（5）源于国债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看，我国远低于发达国家的水平，但这并不意味着我国债务量偏小，债务发行余地大。由于在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能 扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。（6）政府财政的公共风险。由于在我国的经济改革本质上属于政府主导型，这就决定了改革中方方面面的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来，都对财政提出了财力上的要求，因而我国财政所承担的风险是全方位的，且呈扩大趋势。（7）政府财政的制度风险。目前我国财政体制改革相对滞后，各级政府财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为，比较突出的制度风险主要表现在：财政体制建设不稳定，各级政府财政预算约束软化，政府财政决策机制不科学，财政法规建设滞后，等等。（8）政府财政的系统风险。财政政策系统风险主要是指源于政府原因导致的公众心理预期变化，进而自发地采取"理性"或"非理性"行为给政府财政活动带来的不利影响。（9）官员道德风险与职业能力风险。由于政府的权力实际上是通过政府官员行使的，如果政府官员不能正确地使用权力，就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力改变为官员们谋取私利或集团利益的工具。此外，即使人们相信政府官员的职业道德是可靠的，也没有足够的理由把处理重大社会经济事物的决策权力集中在少数人手中。因为政府官员与普通社会成员一样，不可能保证个人所做出的各种决策总是正确的，而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的"政府决策"，推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失。

　　上述风险提法不一定准确，但内生性财政风险主要涉及这些方面。对于我国来说，急需规避的风险是前五项，相应的避险工作可以通过 发展 财政技术手段予以支持；而长期的体制改革则有助于规避后四项风险，这项任务必须依靠科学的制度建设才能完成。

　　二、财政风险的基本特点与性质

　　第一，任何财政风险，只要发生，国民都要承担程度不等的福利损失。这意味着国民在消费政府提供的公共产品和公共劳务并获得正效用的同时，也要消费可能伴随而来的副产品--财政风险--所带来的负效用。作为一种规则，要求消费的公共产品与劳务越多，可能承担的因财政风险带来的负效用越多。

　　第二，财政风险具有公共福利再分配效应。对政府官员来说，财政风险，即使发生也不会给他们带来真正的福利损失，至多不过对他们形成进一步活动的外部约束。更严重的情况是，在某些条件下，政府不适当的财政活动导致的财政风险，不仅把本应由大多数国民享有的公共福利转移给包括政府官员在内的少数利益集团，而且还把财政风险造成的福利损失转移给大多数国民承担。

　　第三，财政风险在经济生活中属于客观存在，但并非不可克服。与私人在其各自的经济活动中常常面临的各种风险一样，政府与国民面临的财政风险本质上也是客观存在，这主要源于经济生活里大量不确定因素的作用。不过，财政风险属于可能性范畴，这类风险不是必然要发生的；相反，理论上讲，如果事先采取了有效措施，所有风险都可以防范，或者予以规避。如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风险于不顾，那么财政风险就会真地发生并给政府、国民和社会带来灾难。

　　内生性财政风险主要源于政府方面，按照公共选择理论的观点，所有财政风险产生的原因至少与三个方面中的一种或多种有关：（1）与发挥各自职能的特定财政工具的基本性质有关。（2）与政府官员驾御这些财政工具的能力，包括协调财政政策目标的能力以及优化财政政策与其他宏观经济政策关系的能力有关。（3）可能最重要的是，与国家预算程序、预算体制、预算管理原则等制度因素有关。该理论认为， 现代 社会面临的挑战不是来自于市场制度方面，而是来自于政治制度方面。就内生性财政风险的诱发原因看，人们会很自然地归纳出财政风险的本质，即财政风险本质上是社会、政治、经济诸矛盾在政府财政上的集中反映。

　　三、财政风险的定性 分析

　　最简单的对经济活动风险进行定性分析方法，就是所谓的专家制度。比较典型的专家制度较早地产生于商业银行对潜在借款人进行信用风险的评估活动。根据专家所做的风险评估，商业银行主管最后决定贷款对象、贷款规模以及贷款条件等。就商业银行活动来说，信贷风险与用款单位的管理水平（包括管理者的道德品位）、经济效率和基本避险手段（最低数量的担保品）呈负相关关系。据此，人们设计了能够体现上述基本关系的商业银行专家制度的评估指标。这种评估指标可以有多种类型，较常使用的有"5C"，即品性（Character）、资力（Capacity）、资本（Capital）、担保（Collateral）以及条件（Condition）。

　　这一评估指标虽然简单，但内涵丰富。它在诸多影响商业银行贷款潜在风险的因素中，挑选关键的代表性变量，再根据这些变量的性质，来大体反映每笔贷款的风险程度。上述评估指标还体现了专家制度对风险管理的一般原则：控制好关键因素（或敏感因素）是有效控制系统风险的基础，而在所有关键因素（或敏感因素）中，从事有关经济活动的直接当事人的人品与能力又是最重要的因素。

　　鉴于用于信贷风险评估的专家制度所具有的科学性、实用性，以及简单易行等特点，在财政风险分析、评估活动中引进这一方法是可行的，也是必要的，但是考虑到这种量度风险方法用于财政风险评估时可能产生的局限性，建立和运用专家制度还须注意以下问题。第一，进行财政风险分析、量度时，专家制度强调 历史 经验的意义是必要的，但过分强调以往经验则会误导风险评估者把一般性经验当作一般性经济关系、经济联系看待，使以后连续的财政活动可能产生的风险或被高估或被低估，而与实际风险程度发生更大的误差。

　　第二，虽然政府官员在其财政活动中，特别是在制定重大财政政策时注重历史的经验和教训，但是，作为一种政治 哲学 ，在治国方面，"超越常识、打破常规"的决策有时可以获得意想不到的成功（尽管有些成功是暂时的）。由此导致评估者难以在政府财政活动与财政效果之间建立一种比较明确的联系。同样道理，评估者也难于在政府财政活动与财政风险之间建立比较稳定的关系。

　　第三，一般情况下，政府主持的财政活动或推行的财政政策能否取得预期效果，在很大程度上取决于国民对这些活动、政策的反应。鉴于特定财政活动、政政策不可能给不同社会阶层的国民带来相等的福利效应，各阶层国民对此可能做出的反应，以及随后对各自经济预期所做的调整，实际上有很大差异。因此，无论建立怎样的量度财政风险程度的指标体系，这个问题必须予以考虑并加以妥善处理。否则，财政风险程度评估结果的客观性就要大打折扣。