财政税收论文：财政风险：防范的路径与方法

 内容 提要：公共风险是财政风险的源头。防范财政风险，应至少从4个方面入手：一是通过制度创新来控制公共风险，从而有效地减少财政风险；二是减少政府干预公共风险中的各种失误，防范由此而引发新的财政风险；三是建立风险管理机制，打破"风险大锅饭"。抑制道德风险，减少风险的积聚和集中；四是增强政府抗风险能力。

　　关键词：公共风险 财政风险 路径

　　如果不是从财政部门，而是从整个政府的角度来观察，防范财政风险应该从公共风险①的控制入手。财政风险是公共风险转化的结果。在这个意义上，公共风险是财政风险的源头，只有控制了公共风险，才能有效地减少财政风险。同时我们也知道，有些财政风险是由于政府干预公共风险失当而导致的。因此，如何减少政府干预公共风险的各种失误，也是防范财政风险的一个重要方面。但无论是控制公共风险，还是减少干预公共风险的失误，都离不开相应的观念与制度的创新。

　　一、控制公共风险

　　在一定的 经济 社会 发展 阶段，在既定的体制框架下，公共风险的形成是相对稳定的。公共风险与一定的体制框架有内在关联性。面对既定体制框架下的公共风险，化解的主要手段是政府财政，即通过转化为财政风险来减少公共风险。通俗地说，这就是通过增加政府财政的债务和支出责任来减少社会公众面临的风险。但在这里，我们不是局限于在既定的体制框架下来 分析 如何化解与该体制有内在关联的公共风险，而是要讨论如何突破既定的体制框架，也就是如何通过深化改革和相应的制度创新来控制公共风险，从而减少财政风险。

　　（一）建立新的制度安排

　　自1978年以来，朝着市场化方向进行的各项改革，实质上就是为了建立一种新的制度安排，以防范和减少公共风险。尽管 目前 从 理论 上还不能证明市场经济制度在防范公共风险上的作用最大，但至少从 历史 实践来观察，我们可以说明，市场经济制度比计划经济制度具有更强的防范公共风险的能力。一个突出的表现是，市场经济制度具有转移、分散和对冲风险的功能，而计划经济制度却没有；不仅如此，后者还往往导致各种风险积聚和集中，形成隐性危机。因此，从总体思路来看，公共风险的控制有赖于市场经济制度的不断完善。

　　我国是一个正向市场经济转轨的国家，整个改革就是为了建立社会主义市场经济体制。应当说，改革的方向和目标是清晰的，但这并不等于达到目标的路径也是清楚的。我们长期以来都是采取"摸着石头过河"的改革方式，带有十分明显的"试错"性特征。而"试错"是有风险的，这个过程产生的风险往往形成公共风险。在转轨时期，公共风险会扩大，这是改革必须要面对的。对于由此而产生的公共风险，寄希望于制度创新本身是不可能的，只能靠政府财政兜底来解决。这就是说，在改革转轨时期，必须有一个强大的政府财政，这是及时化解改革过程中公共风险的基本保障。在制度安排的意义上，壮大财政实力本身就是为整个市场化改革顺利进行而建立的一项制度安排。

　　可以这样说，在经济转轨时期，控制公共风险的首要一项制度安排就是建立一个强大的国家财政。对于这一点，多数情况下被视为部门观点而得不到认可，即使得到认可也往往不是从制度安排的角度来解读的，因而大大降低了这一要求的深刻含义。这项着手于强化财政的制度安排，其实是着眼于市场化的改革，也就是着眼于通过市场经济制度的不断完善来防范、化解和减少公共风险。

　　（二）有效地与社会公众沟通

　　通过制度创新，弥补制度缺陷来控制公共风险，只是 问题 的一方面；而另一方面也是十分重要的，即如何做到有效地与社会公众沟通。这对控制公共风险具有不可替代的重大作用。

　　公共风险不具有完全的客观性，公共风险的大小与社会主流的价值观念、社会公众的认识以及社会心理等主观因素有一种内在的关联性。除了来自于 自然 界的公共风险不受人的主观活动 影响 以外，产生于社会、经济内部的各种公共风险都与人们的主观认识密不可分，有的甚至就是由人们不同的认识和价值观念所导致的。如对政府赤字和债务风险大小的判断，与其说有一个所谓客观的判断标准，倒不如说更多地与社会公众的看法有关。在相当长的一个时期，我们对债务有一种恐惧感，多数老百姓认为欠债是"不好的"。这种价值观直接影响到对政府的赤字和债务的判断。在这种看法的影响下，我国在改革开放以前是既无内债，又无外债，并以此作为社会主义制度的优越性来看待。当多数社会公众认为债务是"不好的"东西之时，政府出现赤字、债务就会面临很大的风险，哪怕政府赤字、债务规模并不大。因为社会公众基于自身的价值判断就会对政府财政状况丧失信心。而现在，这种观念发生了很大变化，社会公众已不认为债务是很可怕的东西，借钱消费也开始渐渐流行。随着这种价值观的变化，社会公众对政府赤字、债务的认可程度就大大提高了，即使是政府出现了较大的赤字和债务，社会公众依然会对政府财政状况保持信心，人心就会稳定。

　　市场经济，在另一种意义上讲，是"信心经济"，经济的正常运转是靠社会公众的信心来支撑着的。虽然社会公众的信心受环境、经济状况的影响，但有相当大的独立性，不能简单地套用"社会存在决定社会意识"的公式。信心并非都来自理性预期，很大程度上与非理性有关，而且，信息不对称的状况总是存在，信心会与所谓的"真实"状况有很大的距离。当社会公众的信心丧失时，经济、社会就会动摇，公共风险就会放大，即使是"真实"状况相当不错；相反，当社会公众的信心依然存在时，经济、社会就会保持稳定，公共风险就会缩小，哪怕是"真实"的状况并不怎么样。在某种意义上，公共风险的大小取决于人们的看法。在市场经济条件下，社会公众的看法是一个至关重要的影响因素，而且是一个有很大独立性的因素。但社会公众的看法是可以"调控"的，政府通过某种适当的方式，可以在短期或长期意义上引导、影响、甚至改变社会公众的看法，从而达到"化险为夷"的目的。在 现代 社会，有效地与社会公众进行多方面的沟通是控制公共风险的重要途径。从2003年的"非典"危机中即可明显地看出这一点。当"非典"疫情在广东流行时，若是及时地与社会公众沟通，如发布疫情状况，公布"非典"的有关症状及其传染性强弱，告诉公众应注意的有关事项，让公众了解政府正在采取的相关措施，等等，提高透明度，加强与社会公众的沟通，也许就不会有后来的全国性大恐慌，由此导致的公共风险和公共危机就可以大大缩小。我们应该从中得到不少启发。

　　二、减少政府对公共风险的失当干预

　　政府干预公共风险过程中的各种失误，是财政风险的重要来源。如果减少了政府在干预公共风险过程中的各种失误，那么，也就意味着减少了财政风险。

　　政府对公共风险的干预，是一个广义的概念，不仅包括经济学意义上的政府干预，而且还包括社会学意义上的政府干预。这超出了我们平常所说的政府干预经济的界定。政府既是国民经济管理者，也是社会活动的管理者。因此，政府既干预经济，也于预社会；既化解经济领域的公共风险，也化解社会领域的公共风险。无论是干预经济，还是干预社会，政府都会出现各种各样的失误。而这些失误多数是体制性的原因而导致的，如前面提到的"风险大锅饭"制度。可见，要减少政府干预公共风险的失误，还是离不开深化改革和制度创新。不过与控制公共风险的制度安排相比，在这里主要是讨论公共部门内部的制度安排，并以此来减少政府干预公共风险过程中带来的财政风险。

　　（一）控制政府的预算外活动

　　这里不是指预算外资金和预算外收费的问题，而是指脱离国家预算约束的政府活动和政府行为。从一般意义上说，政府所有的活动都应建立在预算的基础之上，即无论是政府哪一方面的活动和行为，都不应该脱离立法机关审议通过的预算。如果政府某些活动可以脱离预算约束而行事，则说明政府行为超出了立法机关的监督视野，在性质上属于不合法，在效果上可能导致财政风险。在我国现实生活中，政府的预算外活动十分广泛，其主要有两大类型：

　　1.基金型的预算外活动。政府的预算外活动是通过预算外的基金来实现。如政府的某一个部门为了加快其事业发展，运用预算外收费手段筹集资金，建立一个用于某一特定项目的基金，其收入和支出都是在预算外运行的，并不向立法机关报告。有些部门有大量的收费，但并不建立特定用途的基金，而是由部门自主决定支出范围。这实际上也是一种预算外基金，只是一种非专用型基金罢了。通过预算外基金来实现的政府活动，在一定时期发挥了某种程度的积极作用。如通过收取电话初装费，筹集了大量资金，促进了我国电信业的飞速发展，缓解了基础设施瓶颈给当时国民经济发展带来的严重制约。应当说，通过政府的干预行为减少了公共风险。但从总体看，普遍的预算外政府活动带来了大量预算外收支，加大了财政风险。这种基金型的政府预算外活动实际上是一种"拆东墙补西墙"的行为，部门利益从中得以实现，而整个政府财政风险却由此扩大。通过几年来的预算外改革，这类政府活动大大减少了，但另一类的政府预算外活动却增加了。

　　2.政策型预算外活动。即指"给政策，而不给钱"的那类政府活动。如为特定项目提供担保、通过 金融 机构提供支持、在土地转让等方面提供优惠、给予特许经营权，等等。表面看，这不需要花钱，在预算中无须列一笔开支，只要发个文件，给一个政策，政府干预的意图即可实现。在我国，这种政策型的政府预算外活动十分普遍，在地方尤其明显。如当国有 企业 陷人困境需要政府救助，而政府又拿不出钱之时，政府首先想到的就是通过银行来实现政府一些政策目标。从20世纪80年代延续到90年代中期的大量"安定团结贷款"和各种指定性贷款，就典型地反映出政府的这类预算外活动。尽管试图通过成立国家开发银行等政策性银行来限制和规范这类预算外活动，但并没达到预期的目标。在地方，这类活动仍是有增无减，在地方政府财力（包括预算内和预算外）较为紧张的情况下，政府更偏好使用各种预算外的支持方式。对于一些明确需要政府出面来救助的事项，如 农村 合作基金会呆账损失的承担，政府也往往是采用预算外方式解决，如转嫁给农村信用社。从短期来看，这既摆脱了财力不足的困境，又促进了经济增长，化解了公共风险，一举两得。但从长期来观察，这类预算外活动将会给政府带来大量负债，增大政府未来的支出压力，扩大财政风险。

　　上述两类政府预算外活动实质上都是一种财政机会主义，有的是出于干预公共风险的需要，如促进经济增长，保持社会稳定；有的则是出于政府政绩的考虑。无论动机如何，从防范财政风险的角度来分析，对政府预算外活动进行控制是非常必要的。在法制还不健全、预算约束软化的条件下，要一下子完全杜绝上述活动是不可能的，但我们至少要认识到，长此以往，这将会导致政府财政不可持续，而且由此产生的这种财政风险具有很大的隐蔽性，累积到一定程度会危及到 政治 稳定。

　　（二）对政府政策和改革措施进行风险评估

　　政府对经济、社会的干预都是以某种政策形式体现出来。1998年我国政府实施了积极的财政政策，以扩大内需，缓解通货紧缩。这项政策的实施应该说成效是明显的，但其中蕴含的风险也正一点点变成现实，如不少国债项目报废，成为不良资产；银行与之配套的贷款也随之变成不良资产；银行对大量非盈利项目的配套贷款实际上已成为政府的账外债务；中央对地方转贷资金的回收，其希望日渐渺茫；已建成的国债项目的维护成本随着完工项目的增加而不断扩大，等等。对实施该项政策可能出现的各种问题，一开始是考虑不多，更谈不上如何避免，往往是等到风险变为现实，问题已显性化之时，才采取一些措施，但为时已晚。在此，我们并不想对积极财政政策的功过是非进行全面的评价，而只是以此为例来说明对政府政策进行风险评估的必要性和重要性。

　　政府的各项政策或改革措施，应是公共选择的一种结果，其中蕴含的利益和风险，也应由参与公共选择的人们来承当。但现实生活中，各项政策和改革措施的出台是由政治家们根据各方面的情况及自身的偏好来决定的。在流行的决策思维中，存在一种普遍的倾向：重视某项政策可能带来的好处，轻视甚至忽视该项政策实施引致的风险，尤其是财政风险。从我们的历史经验来看，这种决策思维倾向通常导致了财政成本的增加，加大了后一个时期的财政压力。当风险超出政府任期的情况下，在没有外部压力时，其政策或改革措施中的财政风险常常被掩盖。政府官员对其决定的一些政策和改革措施实施风险评估的意愿不强，缺乏避险动机，这时需要引入一种强制力来强化这种动机。如设定一种制度性程序，对各级政府的各项政策或改革措施，进行强制性财政风险评估。

　　或者说，在决策程序中加入财政风险评估环节，以显现各项政策或改革措施在各个不同时期的财政成本和财政压力，并对财政风险评估情况进行汇总，纳入政府的中长期预算之中。这既可防范因盲目性而带来的财政风险，也为各项政策或改革措施的持续实施提供一个清晰的预算保障，有利于政府政策或改革措施保持连续性，不至于因财政方面的原因而导致某一项政策或改革不可持续。

　　对政府政策或改革措施进行财政风险评估，其实质是以财政风险为约束条件，强化政府政策或改革措施的 科学 性、可行性和连续性，减少决策失误。这将有利于增强政府决策能力和社会公众对政府的信任。