财政税收论文：中国农村公共产品供求理论综述

 [摘要]　为农民提供基本而有保障的公共产品既有迫切性，又有现实性。我们对 农村 公共产品供求的当前 研究 进行了梳理，以期为进一步推进我国农村公共产品供求均衡，实现公共财政的阳光普照农村提供 参考 性建议。

　　[关键词]　公共产品；农村公共产品；供求

　　1.公共产品 理论 与农村公共产品

　　对公共产品的研究学者们（孙开，1996；马芝蓓，1996；黄志冲，2000，等）对公共产品的定义，几乎都是在萨缪尔森定义的三个特征（效用不可分性、消费非排他性与非竞争性）的基础上做出界定的，是区别于私人产品的。只有袁义才（2003）认为公共产品是后天的制度安排决定的，而不是由这三个典型特征先天决定的。其实，私人产品和公共产品的边界依然很模糊（刘兵，2004）。 目前 为止，世界各国都没有明确界定哪种物品是否属于纯公共产品。

　　在公共产品概念的基础上，叶兴庆，1997；黄志冲，2000；陶勇，2001；熊巍；吴士健；侯江红，2002；林万龙；李秉龙；徐小清，2003；岳军；叶文辉；刘鸿渊；汪前元，2004等，定义了农村公共产品：农村公共产品区别于城市公共产品，农业、农村或农民生产生活共同需要的，具有一定"典型特征"的产品或服务的总称。而且按照不同的标准进行了分类。按其性质（特征），可以分为农村纯公共产品和准公共产品（混合物品），农村准公产品还可据倾向程度进一步划分为共同资源和俱乐部物品；根据其 内容 可分为农村公共设施和公共服务；根据其区域范围可分为全国性的（跨省、跨流域、跨行业的）、地方政府的（省级、市、县、乡级）、社区（村）级和农户共有型四级农村公共产品；按照其来源可以分为人工的和 自然 的公共产品；根据其用途或服务对象，可以将之分为农业生产所需要的和生活所需要的公共产品。学术上一般都是从性质进行分类探讨的。

　　2.农村公共产品供给的理论依据与意义

　　2.1　为什么要为农村农民提供有保障的公共产品

　　学者们从不同角度、多个层面寻找理论依据。（1）农村公共产品的三个典型特征和其基础性、效益的外溢性特征，决定了政府在供给中仍然应发挥主导作用（龚放波，2004）；（2）从政府的基本职能看，弥补市场失灵的职能要求政府应当提供公共产品。政府职能的核心是提供公共产品（刘彩丽，2003）；（3）公共产品的供给是由"私人产品"来决定。农村私人产品对公共产品有较强的依赖性（蔡纯一，2003），客观要求农村公共产品实现最优产量；（4）公共产品的供给是由公共风险来决定的。化解和防范 社会 面临的各种公共风险是政府提供公共产品的目的（刘尚希，2002）；（5）是由公共财政决定的。政府及其财政不能侵犯市场，只能活动于市场失效领域---公共领域。因此，公共财政只能也必须涉足社会公共需要领域的事项；（6）是市场 经济 机会均等、公民权利平等有关市场经理论和法学理论的客观要求。同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策；农民跟市民一样有 发展 权和生存权，政府应该承担起最起码的公共品的供给，公共财政要把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。农村公共物品的供给由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇（马晓河，2004）；（7）为农民提供基本而有保障的公共产品，是我国农业以至整个国民经济进入新阶段的客观要求。改革和完善农村公共产品供给制度是新阶段支持农业的重要手段。因此，为农民提供基本而有保障的公共产品既有迫切性，又有现实性（马晓河，2004）。

　　2.2　农村公共产品的作用

　　公共产品的使用价值是有目共睹的。迟福林（2004）认为，"三农" 问题 主要是农民没有享受最基本的公共产品。张曙光（2004）认为，农村问题的根源是个人产品和公共产品关系混淆。对公共产品的作用，学者们也是各抒己见：（1）认为农村公共产品，是农村生产力的重要组成部分。某种意义上说，农村公共产品是私人农户有效投入的先行条件。20世纪80年代中期农业生产的非增长格局一个主要因素就在于农业公共产品的恶化大大降低了农业的生产力（张军，1998）。农村公共产品投资具有较高的乘数效应（赵丙奇；成世荣，2002）。（2）是减轻农民负担，增加农民收入的客观要求。增加农村公共产品的供给是提高农民收入的有效手段（刘兵，2004）。现阶段，农民收入增长缓慢甚至停滞不前，其重要原因之一在于农村公共产品供给的非均衡（胡兴禹，2004）；农村公共产品供给与农民收入增长具有制度关联性。公共产品的消费（看作是一种中间投入品）对私人产品的消费量的替代性，就是减少生产成本（岳军，2004），还有运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的私人活动总成本（王富强，2004），从而提高他们的收益水平。 中国 学者（朱晶，2003）通过对我国粮食生产中的投入替代与私人成本下降的实证研究，证明公共投入可以有效地增加农民收入。相反，农村公共产品供给不足制约农民收入增加（史金善，2002；王国华；苏晓艳，2004等）。孙开（1996）、赵丙奇、成世荣（2002）、王磊、蒋满霖、龚放波（2004）等认为公共产品供给是减轻农民负担的需要。农民负担过重的根本原因在于没有建立适应的农村公共产品供给机制（蔡纯一，2003）。现行紊乱的农村公共产品供给机制是农民负担过重的制度性根源。（3）是拉动农村消费的需要。公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。市场本身就是公共产品。启动市场扩大内需离不开9.3亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市场消费，拉动整个经济的增长（林毅夫，2003）。陈翔（2003）实证 分析 得出我国政府支出和民间消费从整体上看是互补的关系。当前，农民消费能力不足，农村公共基础设施供给严重不足是一个重要原因。（4）是缩小地区差距、扶贫的需要。地区财政规模的不平衡造成了各地公共服务程度悬殊和公共产品的数量、质量的差别。公共产品提供的不均衡性是拉大地区差距的一个主要因素。公共投资是政府消除地区差距的一重要政策工具（WorldBank，1994；樊胜根，2004）。Wu（1996）和世界发展报告（2000）指出：公共产品提供的体制和政策是消除贫困所必不可少的，因为它们能增强贫困人口的能力，增加发展、保护自己的机会。公共产品在贫困地区具有显著的效率和公平涵义。（5）是巩固税费改革成果，深化税费改革的需要。在农村税费改革后，一些地方农民负担出现了反弹，原因是多方面的，其中，农村社会公共产品和社会公益事业资金短缺是一个很现实的原因（徐增阳，2003；邹江涛；于凤荣；刘鸿渊，2004）。税费改革只是治标之策，关键是要厘清各级政府之间，政府与市场之间的公共产品供给责任。另外，学者们还从促进城乡协调发展、开发农村人力资源，提高农业国际竞争力和农村农业可持续发展等角度进行了探讨。

　　3.农村公共产品的需求分析

　　为农民提供有保障的、城乡统一的公共产品已经是不容置疑的共识了。要达到公共产品的最优供给，就必须充分考虑消费者对公共产品的需求，要弄清楚农民对公共产品的需求特点、支付能力和需求状况。离开了对公共产品需求的考察，则无法确定公共产品的供求均衡点。无视农民需求，既浪费了国家财政，又满足不了农民生产生活对公共产品的需求，甚至破坏环境，损害农民利益， 影响 国家长治久安和经济快速、持续发展。所以，我们有必要研究农村公共产品需求问题。但是恰恰对公共产品需求的研究是少之又少。主要观点归纳如下：

　　（1）我国农民对公共产品的需求较集体化时期已经发生了一系列深刻的变化。我们认为可以 总结 为：更加注重公共产品的实用性和多样性，不过需求仍然表现为缺乏弹性；对公共产品的成本分摊极为敏感；农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求逐渐增强，但是仍然是被动性消费；农民对农村公共产品需求具有差异性。农村公共产品本身的地域性特征（生产的地域性），公共产品的消费地域性和管理的地域性是同时存在的。农民对农村公共产品需求的叠加性（符合马斯格雷夫和萨缪尔森认为意愿需求曲线具有垂直可加的性质）。

　　（2）公共产品需求的本质是具有支付能力的需要。一个地区、一个社会需要什么公共产品，需要多少公共产品，是受该地区生产力和经济发展的水平决定的。从农民的需要出发，既要考虑当地生产力水平和和经济发展的水平，还要考虑农民的实际承受力。当前大部分的相关研究一般都是强调我国农村公共产品需求是巨大的：一是由于"二元分割"导致的 历史 欠帐太多；二是农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化。

　　（3）关于农民对公共产品的需求迅速增加的原因的探讨。主要观点有：一是农村公共产品的需求增加有收入效应，农民收入的提高对公共产品提出了更高需求。收入水平的提高还可以改变公共产品的属性；二是我国农村战略性经济结构调整，对农村公共产品供给的数量和质量提出了新需求。农业的增长和非农产业的发展也改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构。农业高 科技 的推广和农业产业化的繁荣所带来的农村经营方式的重大转变，都必然对农村公共产品提出更高的要求；三是加入WTO使得农户对农村公共产品有了新的需求。我国农村公共产品供给水平与国外发达国家之间差距甚大。农业支持方式的改变要求较大幅度地增加农村公共产品供给；四是由于经济人行政官僚的主宰把持，通过公共产品需求的扩大化来实现公共产品供给预算的最大化，利用其供给中的垄断地位来掠夺村民剩余。公共产品需求呈扩大化倾向，甚至导致供求的"错位增长"。因此，公共产品需求的动态性和递增性是我们不能忽视的，而对公共产品需求增长中的消费阻力没有人去注意和研究。

　　（4）农民需要我们提供什么公共产品呢？要回答这一问题，我们就不能回避对农民公共产品需求特点的研究。农村公共产品的需求特征进行研究的几乎没有。韩玉龙（2003）对公共服务进行了调查，广大农民对社会化服务的要求更为迫切，其内容也更具广泛性和多层次性。有学者研究京郊农村公共产品需求得出：与农业生产有关的农村公共品有所降低；有关社会化生活服务的需求上升，折射了经济发达地区农村公共产品需求的变化。我们（2004）通过扶贫资金投向的课题调查，得出了贫困地区农民对公共产品的需求程度，也许是一个比较全面而满意的回答了。因此，除了要研究公共产品需求总量的适度增长，更要研究公共产品需求结构的合理化和优化升级。

　　（5）只有少部分研究对需求进行了简单的分类。主要将需求分为纯公共产品和准公共产品需求，或者用具体的公共产品需求罗列代替分类。我们建议可以按照其它分类标准进一步细分，例如分为生产性公共产品需求和生活性公共产品需求，"硬"的公共产品需求和"软"的公共产品需求，等等。这样有利于进一步拓展研究空间，增强农村公共产品供给的针对性和瞄准度。

　　（6）很多研究提到建立"需求表达机制"，认为农民在现有的决策机制下是没有需求表达机会、权利和能力的。但对该机制建立的设想和论证比较模糊，只是涉及到基层民主制度、组织化程度和供给谈判制度。但对农民知识培训和意识树立也是很关键的。对需求识别、瞄准和需求实现等研究几乎没有。

　　4.农村公共产品的供给分析

　　4.1　农村公共产品的供给现状

　　总体而言，我国农村的公共产品供给不能完全适应农民的实际需求，存在着量少、质低以及地区性、结构性失衡等方面的问题，对需求的动态适应性不强，供给过剩和部分短缺现象并存，阻碍了农村全面建设小康社会的进程。对供给现状的研究有以下共识：

　　（1）农村公共产品的投入是不足的。多年来政府对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理的体制十分落后。李燕凌2004）利用对数模型，得出收入对 交通 运输及通信、文化 教育 娱乐、医疗卫生保健三项公共品的消费的收入弹性系数却远大于，反映出当前农村公共产品供给严重不足的现实。学者们都用农业支出占国家财政支出的比重和农业投入比重下降来说明问题。主要表现为：农业基础设施投入不足；义务教育投入不足；农村社会保障制度不健全；农民就业缺乏培训；城乡税制差别；现有的科技水平对农业支持不够；乡镇机关服务意识不高，效率低下，等等（王磊；胡兴禹，2004）。

　　我们特别要分析农村公共产品供给不足的原因主要有：

　　①主要是财政的非农偏好和财力有限（周立新，2002）。农村经济基础条件差、经济发展缓慢、投资收益率低，近年乡镇 企业 效益低下也造成农村公共产品供给普遍不足；张军和何寒熙（1996）认为是原有的公共财政制度崩溃，地方财政收入的萎缩，农户投入激励不足而造成的地方公共产品供给水平下降的困境；②大部分学者（林万龙，2003，胡兴禹；嘉蓉梅；肖德均，2004）认为原因在于优先发展重 工业 的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排。农民由于"身份"的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品（马晓河；迟福林，2004）。从根本上讲，主要是"市场失灵"和"政府失灵"双重作用的结果（岳军，2004）。造成农村公共产品供给问题的根本原因是农村公共管理体制的不健全、不合理（黄志冲，2000）；③对公共产品消费权益重视和保护不够。出现私人与公共两类物品之间的跛脚发展模式，导致公共物品或服务的严重短缺；④公共产品本身所具有的特性是其供给不足的一个重要原因；⑤农民本身存在的文化特质也是农村公共产品供给效率低下的一个原因（朱迎春，2004）；⑥独立、分散的众多农民对公共产品的需求也呈现出多样性和供给渠道单一的矛盾；⑦郭熙保（1995）将公共产品供给不足定义为家庭联产责任制的内在弊端。在不同的原因分析后，学者们各自就增加公共产品供给提出自己的对策。

　　（2）公共产品供给结构不合理。公共产品供给的结构性失衡主要表现在：硬件多，"软件"少；准公共产品多，纯公共产品少（黄志冲，2000；汪前元，2004）；重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产；重"数量"轻"质量"；重视新建，对于维护、维修已有的公共产品成效不明显，供给意愿不强烈；农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的或者需求较少的公共产品却大量过剩（刘保平，2003；郭泽保，2004）；生产所需的要多，而生活所需的要少。公共产品供应中的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾（陈杰，2003）。这是由农村公共产品供给的"供给主导型"，而不是"需求主导型"决定的。

　　（3）县乡"吃饭财政"没有能力提供公共产品。分税制使得财权中央化、事权地方化，从而造成县乡财政困难，无力为农民提供足够的公共产品。农村税费改革进一步恶化了县乡财政，农村公共产品应有的财政支出规模让位于吃饭财政，加之地方政府行政体制改革滞后，制约着农村公共品的供给。"一事一议"的农村公共产品机制存在着不合理和操作上困难（刘鸿渊，2004）。

　　（4）公共产品供给的不公平性。表现为城乡不平衡和地区不平衡。农村公共产品供给，与我国城市公共产品供给制度有很大的差别（岳军，2004）。成本基本上是由农民自己负担，成本分担中存在着严重的非累进机制（叶兴庆，1997），导致低收入者往往承担了更多的成本（农民不仅要分摊乡村两级所提供的公共产品成本，还要分摊全国性、地区性的公共产品成本）；比较利益越高的产业实际负担率越低；集体经济薄弱地区，实际负担率要高于经济发达地区，完全与市场经济的公共财政理论相背离。还有，由于各农村地区公共管理主体的能力存在差异，提供公共产品在量与质方面存在很大差异，这种差异即使在相邻的乡镇或村之间也比较明显。

　　（5）政府提供农村公共产品的方式不符合WTO规则的要求。财政支农支出其实质是政府为农村提供公共产品，即财政支农的方式不符合WTO规则的要求。

　　另外，公共产品供给还具有收敛性（"俱乐部收敛"和条件收敛）特征、供给效应的结构性、供给的时滞性特点和供给制度变迁的阶段性。根据这些特点，能为寻求农村公共产品供求均衡的对策研究提供一个思路。

　　4.2　农村公共产品的供给机制分析

　　剖析农村公共产品的供给机制的不足和障碍的研究，是当前研究的主流。普遍认为我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方面也有失公平，显然已经不能适应新变化。对农村供给制度进行改革和创新，构建一个符合我国国情的农村公共产品供给模式，具有必要性和紧迫性。已有研究主要从三个方面剖析：

　　（1）供给主体和供给责任划分不明确。中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应由上级政府承担的支出，并将一部分负担转嫁给农民。在职能和能力不对称的情况下，就会出现低效性。我们认为按照产品覆盖范围不同、性质不同，所对应的政府层次应该不同；支出范围不同，不同层次的政府应该承担不同范围的公共产品。根据农村发展实际，从供给主体的供给责任和权利角度出发，探索农村公共产品的分类供给和分层供给的具体机制和模式（农村公共产品供给的范围和提供方式）。另外，政府和各类社会团体对各类农村公共产品和准公共产品的供给责任范围也应该有明确的划分，以利于政府对不同类型的产品供给采取不同的扶助和管理措施。我们不仅要研究政府供给的问题，而且还要研究市场供给的问题。政府和市场的力量起多大作用以及如何起作用，都应该根据产品性质和时空具体决定。这个也是目前转移支付不规范的根源。