财政税收论文：论公共经济活动范围的合理界定

 摘　要：公共 经济 与民间经济活动范围的 科学 界定无论对财政、经济、 政治 体制 理论 研究 和改革实践都具有重要意义。 中国 目前 既不能按照所谓"小政府"论办事，也不能不顾经济承受能力按照某种事实上的"大政府"论办事，而应当既考虑需要又兼顾可能，按照市场经济条件下的分工 规律 ，将公共经济活动范围界定于八个方面，而且每一方面都要既明确质的规定性，把握好量的界限。

　　关键词：公共经济；民间经济；范围

　　公共经济与民间经济活动范围的科学界定，在直接意义上就是对政府职能作用的界定，决定着整个 社会 经济资源在政府配置与市场配置之间的划分，进而决定整个国家经济资源的配置效率，因而被西方经济学界称为整个公共经济学的核心 内容 之一。从公共经济体制研究角度来看，公共经济与民间经济活动范围的科学界定则是整个公共经济体制研究的逻辑起点，在构建中国新型公共经济体制的系统工程中处于基础性地位。对于这个 问题 ，虽经多年的讨论，人们既取得了许多共识，但仍存有不少歧见，尚需通过理论探讨和实践探索统一认识。由于公共经济与民间经济是国民经济这一矛盾统一体中既相互依存、相互促进又相互制约、相互对立的两个方面，对其活动范围，只要明确界定了其中任何一方，那么，另一方也就相应地被界定了。此文以公共经济活动范围的界定为主线来讨论这个问题。

　　一、界定公共经济活动范围可供借鉴的主要标准

　　（一） 现代 西方国家界定公共经济活动范围的主要标准

　　西方国家对公共经济活动（或者说政府职能）范围的划分标准，在自由资本主义 时代 和垄断资本主义、特别是国家垄断资本主义时代有着很大差异，即使在国家垄断资本主义时代的不同阶段也有所变化。处于自由资本主义时代的斯密，把国家职能限制在私有经济"守夜人"的狭小范围内。但即使在那时，英法等国也在邮政、烟草、铁路等部门相继建立了国有经济。其后，19世纪末20世纪初向垄断资本主义过渡时期，德、英、法等国相继制定了养老、工伤、医疗、失业一类最低标准的社会保障措施，以1890年美国《谢尔曼法》为代表的反垄断措施先后出台，一战时期有的国家（如德国）对国民经济实行了较严格的政府管制，同时国营经济范围有所扩大。再后，以20世纪30年代世界性经济大危机时期美国罗斯福新政为典型实践和"凯恩斯革命"为理论转折，国家垄断取代一般垄断，国家职能得到空前扩展，公共经济活动范围逐步扩大到提供公共物品（大到维护国家主权和 法律 秩序，小到路灯、航标和住户门牌）、克服经济垄断与 自然 垄断、解决经济外部性（包括保护生态环境）、调节收入分配、通过需求管理实现经济稳定增长与充分就业、拓展国际市场和保持国际收支平衡等十分广泛的领域；与此同时，国有经济规模多次大幅度扩展，其领域扩大到能源、航空、基础原材料乃至船舶、汽车制造等民间经济部门，其销售额和投资额在国有化程度最高的法国曾占全国总数的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要国家通过私有化较大幅度地收缩了国有经济范围。通观现代西方国家的理论与实践，他们界定公共经济活动范围的主要标准可以概括为五个：

　　其一、弥补市场缺陷，克服市场失灵。依此标准，把属于资源配置类的公共物品供给（包括促进 科技 教育 发展 ）、克服经济外部性（包括环境保护）、通过需求管理抑制经济波幅和增加就业、促进产业结构调整和地区协调发展等事务纳入公共经济范围。

　　其二、维护市场秩序，保证市场活力。依此标准，把保护广义产权、制定和执行公平竞争规则、克服经济垄断和自然垄断、防止商业欺诈、维护消费者权益等事务纳入公共经济范围。

　　其三、拓展国际市场，平衡国际收支。依此标准，积极开展推进经济全球化的外经、外交活动，运用关税和非关税措施保护国内产业、增强本国产品在国际市场的竞争力。

　　其四、保障公民权利，维护社会尊严。依此标准，实行家庭最低收入保障、住房补贴等济贫政策，建立养老、失业、工伤、生育、医疗等社会保障制度，以及免费义务教育制度和旨在使不同地区公共服务水平均等化的转移支付制度等。

　　其五、缓解社会矛盾，维持制度存续。依此标准，实行累进所得税、负所得税、遗产税、财产税和支出方面的收入调节政策，建立劳资关系调节制度和工人参与管理制度，也包括实行反经济周期的财政 金融 政策等。

　　上述标准在西方经济学中体现为公共物品国家观、宏观经济稳定国家观、社会权利国家观、市场重构国家观等关于国家作用理论依次递进的发展过程，而且时至今日在国家作用问题上西方经济学界仍存在自由主义与扩张主义两种理论倾向的激烈争论。[2]在实践上，西方国家对于上述标准运用程度是有较大差别的，例如欧洲、特别是北欧国家在早期福利经济学的 影响 下对旨在保障公民社会权利的国家干预程度就远高于美国。而美国的公共经济活动范围（或政府职能），按照其著名经济学家萨缪尔森的概括则包括四个方面，即：建立一个公正而有效率的法律体制；运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业，以及通货膨胀；调节 工业 以克服市场失灵；把收入再分配到最应当的人手中。将其归结为一点，即"A·林肯的检验标准：政府合法的目标是，'为人民做他们所需要的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做得那样好的。'"[3]（P1174，1197）其量化标准则是，公共经济的边际效率与私人经济的边际效率相等。[4]（P312）

　　（二）东亚新兴工业国发展实践中形成的公共经济活动范围

　　二战后随着旧殖民主义的解体，在冷战背景下，东亚地区迅速成长起来一批新兴工业国家，特别是韩国、新加坡和中国 台湾 、香港地区以其较为持续迅速的经济社会发展成就被称为"亚洲四小龙"，其成就被称为"东亚奇迹"。根据国内外不少学者的研究，"东亚奇迹"的产生与这些国家和地区实行政府主导型的市场经济体制密切相关。尽管20世纪90年代以来日本经济持续走低、"四小龙"1997年后不同程度地受到起源于泰国的金融风暴的冲击，有些人对东亚经济模式的有效性产生了歧议，但是，东亚诸国毕竟在战后较长时期内通过政府干预与市场经济的结合实现了国民经济的持续高速发展，成功地取得了"后发性利益"，并且从80年代初就根据新形势的要求对政府主导型经济体制进行了及时调整和改革，从而在经受金融风暴短暂冲击之后便较快地恢复了经济增长。因此，它们的经验对处于工业化过程和经济转型期的中国而言更具有很高的研究借鉴价值。坦迪克·姆坎达威尔在比较了发展中国家经济历程后指出："很明显，东南亚经济的国家干预作用非常重要，然而对于一个成功的干预，本质上在于自我调节方式如何，在于特定国家的市场功效的特定的结合。"[4]（P390）

　　1.二战后至20世纪70年代实行政府主导型经济条件下的公共经济范围。二战后东亚国家（包括日本）经济较长时期持续快速增长的原因，除了美国出于冷战的需要对这些国家在资金、技术、出口等多方面给与特殊支持以外，最重要的是这些国家大多实行了政府主导型市场经济体制。在这种体制下，公共经济活动范围是比较宽的（香港除外）。其主要表现：一是这些国家和地区在许多领域发展国有经济，使其在国民经济中发挥带动作用；二是政府实行相对集权的宏观经济管理（日本和韩国还实行了中长期计划调节），保证人力、物力、财力向进口替代部门和重点产业、大 企业 相对集中；三是对进口替代部门实行保护主义政策。但是，这些国家在实行的政府干预也有许多失误和副作用，政府过度保护助长了企业盲目扩大规模、忽视自主技术开发，引致官商勾结、银行超贷，损害了市场功能的正常发挥；对金融和"泡沫经济"监管不力等。

　　2.20世纪80年代起经济转型以后的公共经济范围。鉴于形势的变化，东南亚国家从80年代初开始进行经济管理体制改革。其主要措施：一是通过国营企业民营化，放宽市场准入规则，削弱大型私人企业的垄断地位，扶植私人中小企业发展，以促进企业间的公平竞争；二是通过对国外直接投资的开放程度，以活跃国内资本市场和企业创建活动；三是逐步推进贸易自由化和金融自由化。到目前为止，这些国家和地区已基本做到：凡是市场能够发挥作用的领域，就让市场自行运转；只有市场不能或不易发挥作用的领域，政府才出面承担调节职能。在这种体制下，公共经济活动范围包括：（1）建立健全旨在维护正常市场秩序的法律制度体系，积极培育公平竞争的市场体系；（2）提供属于资源配置领域的公共物品，如邮电通信、自来水、电力、煤气、 交通 运输、港口、机场、桥梁、灌溉工程等基础设施，功能完备的信息情报系统，教育培训和高投入、高风险的科技研发，以及环境保护、医疗保健；（3）运用财政金融政策和法律手段对市场运行实施宏观调控，以实现经济稳定，促进经济结构优化升级；（4）及时纠正政府自身的失误干预。这种情况表明，东亚经济成功国家的体制再不是原来一般认为的那种纯政府主导型的了，目前已经转变为以自由企业制度为基础、政府有效宏观管理下的市场经济体制。1995年，美国传统基金会对142个国家和地区的10项政策要素进行评估后发表的一份关于经济自由度的研究报告认为，中国香港、新加坡、中国台湾、韩国、泰国、马来西亚的经济自由度分别居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾长期在亚洲任职、现为波士顿第一公司首席经济学家的吉姆·罗维尔，在 分析 东亚经济成功的因素时所强调的是以下三点：首先是实行了开放政策，特别是在贸易、投资和技术转让方面；其次是不提供过度的保护，为竞争和改革敞开大门；第三是当局发挥的作用小（通常人们用以衡量政府规模的财政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方国家一般占30%～50%）。[5]

　　二、国内关于界定公共经济范围各种观点的分析

　　国内对公共经济范围界定标准的观点也是多种多样的。这里重点分析几种有代表性的观点。

　　（一）与传统计划经济体制相适应的公共经济范围观

　　翻开改革开放前中国社会主义经济理论著作和教科书，到处可见关于公共经济活动（那时称为国家职能或经济计划对象）范围的观点无一例外都是以整个经济社会再生产无所不包为其特征的：社会政治领域的公共事务自然要列入，工业、农业、商业、饮食服务、交通邮电等各行各业无论国有还是集体的经济活动也统统被列入公共经济范围。在实践上，则表现为各级人代会审议批准的国民经济和社会发展计划指标无所不包，财政预算支出同样也是无所不包（经济性支出中不仅包括对各行各业的基本建设、更新改造支出，而且包括补充企业流动资金支出；科技文化卫生等各项社会事业更是全部官办国营财政包揽供给；相应地，财政收入不仅包括税收、规费、罚没，而且包括国有企业基本折旧和全部上缴的利润）。

　　确立这种公共经济范围观，并不是完全没有理论依据的。其理论依据就是马克思、恩格斯关于未来社会主义社会的设想，特别是马克思、恩格斯的两段话。恩格斯与此有关的话是：一旦进入社会主义社会，"社会的无政府状态就让位于按照全社会和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节"，"国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，……那时，对人的统治将由对物的管理和生产过程的领导所代替。"[6]（P437～438）马克思在《哥达纲领批判》一书批判拉萨尔关于社会主义社会中劳动者应当得到"不折不扣"的"劳动所得"的观点时指出，社会总产品在进行个人分配之前，必须先作6项扣除：一是用来补偿消费掉的生产资料的部分；二是用来扩大再生产的追加部分；三是用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；四是和生产没有直接关系的一般管理费用；五是用来满足共同需要部分，如学校、保健设施等；六是为丧失劳动能力的人等等设立的基金。[6]（P9～10）萨缪尔森在他的《经济学》一书中也曾指出："在理想的共产主义的模式中，每个人都按照他的或她的需要领取其所得，这表明所有的物品都是通过集体加以分配的。"[3]（P1196）所以，如果确实具备了马克思、恩格斯所设想的社会主义社会应有的生产力条件以及相应的公共管理能力，将全社会所有事务都纳入公共选择的宏观计划管理以及财政统支轨道即公共经济活动范围，也许同样能够实现社会资源配置的帕累托最优效率。