财政税收论文：欧美财政政策比较及经济影响

   内容 提要: 目前 ，美国采取了以增加军费和减税为主的急剧扩张性财政政策，欧盟则在《稳定与增长公约》框架内坚持限制赤字扩大的政策。从本质上看，欧美政策的不同取向与各自的增长模式以及内部 政治 结构有着直接关系。欧美政策的不对称性从一个侧面反映了世界 经济 体系中的矛盾性及其显现的或潜在的风险。未来，美国的火车头作用不稳定，欧盟对世界经济增长的促进作用有限，国际 金融 和国际贸易体系将因此更加脆弱。

　　[关键词]财政政策　欧美经济关系　世界经济

　　当前，世界经济中的一个主要现象是欧美经济关系发生了深刻的结构性变化。与美国在政治和军事领域居于绝对优势不同的是，大西洋两岸的经济实力趋向对等。随着美国持续十年高增长期的结束，美欧在政策与制度上的不协调性甚或矛盾性愈加凸显，它将对世界经济产生重大 影响 。本文试图从财政政策的角度对此加以 分析 。

　　一、欧美不同的政策取向

　　在宏观经济政策方面，多数欧洲国家在20世纪60年代和70年代曾与美国同步奉行凯恩斯主义，80年代后又转向货币主义、供应学派。就财政的分配方式和国家用其干预经济的程度而言，不仅美欧之间有较大差别，而且欧洲国家相互间也存在差异。所以说，欧盟在制定《稳定与增长公约》之前还没有形成财政趋同框架，因此谈不上欧盟的财政政策路线。90年代中期以后，欧盟成员国开始在《马约》的框架下实行稳定趋同的财政政策，此时美国正处于经济高增长期，克林顿政府采取了平衡预算的做法，欧美财政政策在形式上相对吻合。

　　从2000年底开始，美国和欧盟继日本之后出现了增长下滑和通缩危险。面对这一形势，美、欧的中央银行分别采取了方向一致的放松银根的货币政策。美联储的主导利率在短时间内由6.5%降到了1%，欧洲央行也随之审慎地将主导利率下调到2%的水平。如果去除通货膨胀因素，美欧的实际利率已几乎为零。但是，空前扩张的货币政策对扭转经济萧条和消除通缩压力并没有明显作用。这应验了美国经济学家西林的论点：在通货膨胀的情况下，抽紧银根如同拉紧绳子，作用显著；而在通缩情况下，放松银根如同推绳子，不显作用力。在这种形势下，财政政策对内部经济 发展 的意义变得尤为举足轻重，而美欧在这方面的政策取向明显不同，美国的目标是刺激经济增长，欧盟则着眼于经济和 社会 的稳定。

　　2001年初，刚上任两个月的布什政府便将反周期的扩张性刺激作为核心政策目标，声称因经济衰退和反恐需要，政府将转向实施扩张性财政政策。而且，与以往交替使用减税或增加支出的做法不同，此次的扩张是"双管齐下"，军费支出与大规模减税并举。布什政府的预算方案实施后，美国的财政平衡出现了急剧变化。2001财政年度，美国国家财政得益于克林顿政府留下的"家业"，赢余1270亿美元；2002年赢余便转为亏空，赤字达1570亿美元。据最新统计，2003年美国赤字预计将增加到4550亿美元，占GDP比重的4.5-4.8%，这是自20世纪80年代以来的最高比重。与美国的政策相反的是，欧盟国家（英国除外）总体上依旧坚持着"告别凯恩斯主义"的宏观经济政策方向，坚持《马约》规定的财政赤字占GDP比重不得超过3%、国债不得超过GDP的60%的标准。其政策构想的核心是不靠短期刺激、而是靠结构改革和巩固财政创造一个长期稳定的增长环境。由于经济不振、国家收入减少、支出增加以及其间进行了税收改革，欧盟的两个大国--德国与法国出现违规现象，2002年、2003年连续两年赤字比重超过3%，欧盟总体赤字水平也从2001年起开始回升。但欧盟赤字上升没有明显的刺激景气的成分，与美国的财政扩张有质的区别。在美国政府推行财政扩张计划时，欧盟委员会却反对通过提高国家新债务包括增加军备支出扩大投资的要求。欧盟委员会在2003年对赤字比重超标的德国（3.6%）和法国（3.7%）提出特别警告，如果这些国家不能在期限内实行有效限制，欧盟将动用罚款制裁机制。由于欧盟严格坚持稳定政策，预计2003年赤字比重限制在2.4%，2004年似可少许回落，总水平明显低于美国。

　　从美欧财政收支结构上的差别可进一步识别其不同的政策取向。在支出方面，美国预算中原已较高的军费开支比重徒然上升，出现了"军备凯恩斯主义"苗头。据估计，2002年美国的国防开支已经相当于GDP的3.5%.而欧盟15国的整个防务开支不到GDP的2%，从数额上看，每年约1300亿美元，不及美国的40%，且多年来呈轻微下降趋势。2003年，美国为打伊追加特殊军费，公布2004年的国防预算将达4005亿美元，欧美在军费支出上的差距进一步拉大。在收入方面，2003年1月布什政府提出了约高达6740亿美元的减税方案。虽然在国内450多位经济学家的批评压力下，美国国会最终只通过了约3500亿美元、为期十年的减税方案，但减税主要集中在2003年（600亿美元）和2004年（1500亿美元）执行，整个减税数额约占居美国1／3的结构性赤字。欧盟没有采取"美国式"的减税措施是由其经济模式所决定的。欧盟国家历来重视社会平等 问题 ，国家支出中的社会福利等开支占GDP的比重（17%强）长期明显高于美国（12%），社会性开支，包括养老金、医疗保险等具有相当程度的"刚"性，并成为其财政结构性赤字的主要原因之一。欧盟一些成员国，如法国和德国等也试图通过减税来提高经济竞争力，但减税措施不可能脱离莱茵模式的"社会任务"。

　　此外，应该引起重视的是欧美财政政策在形成机制上的差别也是其不同政策取向的一个方面。美国没有欧盟那样的 法律 规定对国债和财政赤字实行明文限制，因而财政政策更易受到短期景气因素和政治因素的影响，尤其是政党政治 哲学 和路线的影响，财政路线因政党更迭存在着不稳定性和不确定性。而欧盟已将国家财政纳入政策趋同的法律框架，虽然财政政策主权名义上仍由各主权国家掌握，但成员国政府的行动实际已受到"软约束"。因此，欧盟整体中长期财政路线具有一定的稳定性和透明度，受政治与景气波动影响的幅度相对较小。

　　二、政策差异的根源分析

　　美欧财政政策的不同取向在表象上反映了二者景气政策的差别，而从根源上分析，它透视出美国与欧盟在政策理念、制度模式等方面存在明显差异。

　　战后美国历届政府的主要增长目标是减少失业和消除通胀。由于共和党和民主党的经济哲学具有差异，美国的经济政策因政党更迭存在一定变数。布什政府的经济哲学与里根经济学有许多相似之处，不仅重视以增长和就业为目标的"短期刺激干预"，同时也更强调为大 企业 创造投资环境，以此促进投资，推动增长。

　　美国在20世纪整个90年代保持了无通胀的持续增长，这给上台伊始就面对萧条和通缩危险的布什政府"设置"了巨大的内部增长压力。西方国家包括美国都意识到此次经济危机可能是20世纪70年中期以来最严重的危机。在战后美国历任总统中，布什上台时的经济增长率为最低水平，这种经济形势直接威胁到布什政府经济政策的信誉。由于 工业 国家普遍出现生产能力过剩、通缩压力增大，日本近十年刺激总需求徒劳无果且财政政策和货币政策的调节余地已近"枯竭"，美国扩张性货币政策迟迟不见效用，这些因素促使美国倾向采取"预防性"措施刺激经济，这成为政府的紧迫任务。布什政府在2003年1月7日公布抑制高失业、低增长的《就业与增长计划》和巨额减税措施，反映出布什总统为避免重蹈其父在1992年因忽略经济而大选败北之覆辙的内政压力日益增大。

　　从美国所处的国际环境分析，美国竞争地位的变化加大了其维持经济增长、保持世界"火车头"作用的外部压力。美国的增长领先地位与美国的全球高 科技 和市场地位有密不可分的关系。冷战时期，美国对欧洲和日本采取了支持它们经济发展的"绝对获益"政策，美国对世界经济的领导作用也确立了其在世界市场和国际经济秩序中的主导地位。随着欧、日经济的恢复和发展，美国占世界产值的比重从1950年的50%左右下降到80年代中期约25%.特别是当80年代中期日本在全球汽车工业、机器制造业和半导体等工业异军突起，而另一个工业大国--德国的出口总量甚至超过美国时，美国警醒地意识到将面临失去世界经济的领先地位和国际重要市场的危险。为此，美国采纳了"积极的经济民族主义"的主张，由包括五角大楼在内的国家机构牵头推动高科技发展，以"重新夺回美国在世界技术和工业的领先权"。此间，财政部仅用于战略防御计划的为期十年、耗资300亿美元的项目拨款就开发出2000多项新技术，这种国家投资对挽回美国在经济与技术上的地位损失起到关键作用。自1992年起，美国高科技推动的经济增长率重新超过日本和欧盟，成为世界经济火车头。美国工业不仅在世界商品市场重新获得优势，而且还在服务业领域扩大了领先地位。随着美国跨国公司在各地扩大经营，美国也推动了在国外的生产并扩大了进口（1993年跨国公司生产已达到美国进口的43%）。美国经济的火车头作用使其在增长率和世界市场份额上重新排在最具竞争力的国家前列，其GDP占世界产值比重又回升到1／3强，在人均产值、劳动生产率、信息技术普及等领域重新超过并拉开与欧、日的距离。

　　欧元启动给美国增加了一个新的增长压力--保障资本流人。当前美国整个经济的投资有20%需要资本输入弥补，这成为美国经济的一个要害问题。20世纪80年代中期美国从世界最大的债权国变为最大的债务国后，美元的特殊地位还未被根本动摇，但欧元的启动使这种地位受到挑战。2001年当美国经济出现衰退迹象时，国际投资者开始理智审视美国金融市场，美国股市和证券市场出现资本大量流出的现象，这对美国是一个严重警示。没有资本输人，美国财政赤字和贸易赤字的缺口就不能弥补，美国火车头就失去动力。为保证资本流人，美国必须赢得一定的增长率和资本收益效果。而为赢得增长，布什政府不得不采取超常的财政刺激手段。

　　自2001年起，工业国家的通缩趋势一直是妨碍美国经济复苏的重要障碍。美联储主席格林斯潘曾一再提醒，"通缩危险在美国没有消除，在可预见的时期是央行最大的担心"。关于世界性通缩的原因，美国著名战略投资家A.加利。西林提出了两个观点：一是战后长期通胀过程中出现了投资与需求膨胀，部分行业中的过度投资埋下了通缩诱因。冷战结束改变了全球供求结构、工业国家投资过剩和经济泡沫造成生产能力过剩，而新技术开发没有开拓出新的世界性的经济增长点。当供应增长造成需求饱和，就会形成通货紧缩的压力。二是冷战结束后全球军费开支逐渐下降，资金流向民用消费和投资，加快了供应，造成通缩压力。从 历史 上看，世界近代的一些战争，特别是两次世界大战证实了战争与需求变化之间的某种关系。然而在经济全球化的今天，政府面对通缩可以选择不同的对策：一是针对生产过剩进行市场结构调整，优化国际分工，抑制泡沫经济出现，对产生通缩的根源进行"釜底抽薪"的治理；二是沿袭旧的理念，通过扩大国家支出，包括军备开支人为创造需求，缓解通缩压力。布什政府显然采取的是后一种政策。工业国家普遍出现的通缩压力对美国的"军备凯恩斯主义"财政决策有重要的催化作用。从布什在2001年6月30日提交的美国2002财政年度国防预算修正案看，实际布什政府在"9.11"以前，即经济下滑后就出现扩大军备支出的倾向。"9.11事件"使原本不可行的巨额军备开支变得更加"名正言顺"，而实际有些以此名义扩大的军备与反恐没有多大关系。美国财政支出的强力扩张的作用是明显的，随着军费上升，军火工业股票指数在停滞多年后大幅上涨，一定程度带动了股市。在收入方面，美国的减税措施除了具有辅助扩大军备开支的财政刺激作用外，还可一定程度改善投资环境，提高企业的竞争力。这一政策充分反映了布什政府的经济思想。

　　欧盟从20世纪80年代末开始追求中长期低通胀、低赤字和限制国债的稳定增长目标，逐渐放弃了反周期的经济政策。1989年《德洛尔报告》提出建立经济货币联盟，1993年《马约》将宏观经济发展列入统一发展框架，1997年《阿姆斯特丹条约》制定《稳定与增长公约》，这些战略决策都贯穿着一条经济政策主线：形成成员国共同稳定、同步发展的财政政策，以此缓冲内外经济冲击，避免经济过热或衰退对宏观经济长期稳定造成干扰。欧盟确立这样的经济思想是由内外因素决定的。首先，经过战后历次经济衰退，欧盟认识到财政赤字和国债居高会抬高资本市场利率，影响私人投资，损害长期增长的基础。欧盟国家过去在经济上分为德国、荷兰、比利时和卢森堡等"硬通货"国家以及意大利、葡萄牙和西班牙等"软货币"国家，其宏观政策各自为政。由于财政扩张加重了赤字和国债负担，促使通货膨胀率和利率上升，不仅抑制了经济增长，也屡次造成欧洲国家间的汇率危机，加重了美元危机对欧洲金融的冲击。1992年欧洲金融危机中意大利和英国不得不退出欧洲货币体系就是一个典型的例证。因此，欧洲需要建立有法律约束力的经济与货币联盟，实行统一稳定政策。其次，在国际对比中，欧洲的国家支出占GDP比重大于美国，总投资占GDP比重低于美国，经济活力不足。尽管按照《马约》规定，许多国家国债的利息支出占GDP比重从2001年开始下降，但目前仍在3%以上。利息支出占财政支出比重过高限制了财政政策的调控余地，为此，欧盟不得不长期坚持《稳定与增长公约》，以创建良性的宏观调控总体环境。