财政税收论文：公共财政框架理论简论

    内容 提要:我国封建 社会 对国家以行政手段直接参与或间接干预国民 经济 、安排百姓生活与生产的活动，通常以"食货"一词来概括，清后期从日本引进"财政"一词，辛亥革命以后逐渐采用西方的 现代 财政 理论 。新 中国 对旧中国的财政理论进行了革命性的改造，从而形成社会主义计划经济体制下的"国家分配论"的理论体系。在社会主义市场经济体制下，形成了以"国家分配论"为内涵，以公共财政为外延，将二者 科学 地揉为一体的与社会主义市场经济相适应的全新的财政理论，即"公共财政框架论"或"新公共财政论"。

　　关键词：食货；国家分配论；公共财政框架

　　近年来，公共财政框架的理论倍受财政理论界人士的瞩目。这一理论不同于西式的公共财政理论，也有别于旧中国的公共财政理论，这种理论是在新中国传统的国家分配论的基础上，借鉴了西方公共财政理论，结合我国社会主义市场经济深入 发展 的具体情况提出的财政理论，所以，可以说这一理论是我国在社会主义市场经济模式下财政理论的重大突破。

　　一、我国对资本主义财政理论的引进及沿革

　　在我国封建社会的漫长 历史 中，对国家以行政手段直接参与或间接干预国民经济、安排百姓生活与生产的活动，通常以"食货"一词来概括，历代史书中，都有"食货志"专篇记述或论述这些活动。"财政"一词是清朝末年从日本舶来的，后来成为概括上述活动的术语。据有关 文献 记载：日本在"明治维新"前后从法国引进了Finances这个单词，在翻译时，借用了汉字中的"财"和"政"二字，于是形成了"财政"这个概念。而FinanceS这个单词的 英文 为Financ.，起源于13一15世纪的拉丁语FiniS，汉语的意思是货币支付，后来又发展为Finars，汉语的意思是支付货款、裁定款项等，16世纪末法国 政治 家布丹在论及财政 问题 时，将Finars译成法文Finances，到了18世纪，亚当·斯密在《国富论》中论述财政问题时，将FinanceS写成Financ.，并多处使用Financ……[1]直到1892年巴斯塔布尔才用PubliC financ.表述财政这个概念（汉语的意思是公共财政）。这一表述虽然得到西方大多数学者的赞同，但也不乏反对者。例如1898年阿当斯就曾以Scienc 　of financ.一词来表述，1937年瞻森曾以govemlnent financ.一词来表述，1965年，约翰森则以public 　economics一词来表述。[2]

　　我国在鸦片战争以后，特别是在"戊戌变法"前后，越来越多的仁人志士，开眼看世界，希望从发达国家借鉴富国强兵的经验，"财政"一词就是那时从日本引进我国的。但见诸官方文件，大概在光绪年间。光绪10年，"户部统筹财政。[3]光绪24年（1898年），提出："改革财政，实行国家预算"。[4]光绪29年3月，"命奕劻、瞿鸿鸿机会户部整理财政。（9月）命那桐、与奕劻、瞿鸿机整理户部财政"[5]此后，经常以财政处的名义，上奏有关事宜，如建铸造银钱总厂、在京办银行等。光绪32年，实行新官制，改户部为度支部，"改户部设省，财政处入之。"中央在度支部下设"清理财政处"，各省设"清理财政正监理官、副监理官"等职官。[6]这里有两点应该加以说明：其一，当时对"财政"一词的理解偏重于货币，所以所设"财政处"的主要职责是负责铸币，包括铜钱、银币、纸币，以及制定各种钱币发行的制度规则等，直到民国（1912年）以后，才逐渐对"财政"一词有了较全面的理解；其二，这时的财政处不过是度支部下属的一个机构名称，并不是理论意义上的财政概念，但这已经证明，最高统治者在革新派人物的 影响 下开始接受这个新的概念，并运用于实践之中。在财政概念被广泛 应用 的前后，中国的财政制度也发生了很大的变化，例如在财政收入中出现了具有资本主义性质的国有 企业 收入，铁路、轮船航运、电讯、邮政、矿业收入等，虽然收入甚微，但已不同于封建制度下的官营企业收入，三次发行国内公债和股票，也是按资本主义方式发行的；在财政支出中也现了资本主义性质的支出项目，如创建新军、训练警察、独立的司法机构支出、教育 费、外交费等都属于此类支出；同时也出现了与资本主义性质的财政收支相配套的财政管理制度，如预算制度就是比较典型的具有资本主义性质的财政管理形式，其实，光绪29年设立清理财政处的目的之一，亦是清理地方财政，测算中央和地方的财政收支，为实行西方模式的预算作准备，经过4年的准备，于宣统二年试办宣统三年的预算。这个预算尽管比较粗浅，而且没来得及实施，清朝就被推翻了，但这个没会诸实施的预算，不能说不具有资本主义性质；宣统二年，制定了统一国库章程，这一章程也不同于封建性的国库制度，而是初步具有资本主义性质的国库制度。

　　从清末舶来资本主义的财政概念以来，到国民党政府的崩溃，在这不到40年的时间里，财政概念得到当时的统治者和经济学人士的普遍认同，并在各类财政文件和财政著述中予以广泛采用，20世纪30一40年代已有多部《财政学》之类的论著问世，国民党政府还第一次编印了《财政年鉴》。然而就其实质而言，与资本主义的财政概念，无论是内涵，抑或外延，都有很大差距，当然，由于真正的资本主义生产方式并没有在中国建立起来，所以也不可能在中国建立起真正的资本主义性质的财政概念，这期间虽然使用的是资本主义的财政名词，但仍然难以掩盖其封建制度遗留的专制性和半殖民地时产生的买办性，以及连年不断地战争所造成的军事性。

　　二、新中国对资本主义财政理论的革命性改造

　　从1949年中华人民共和国建立，到1984年中共十二届三中全会，新中国已经建立起了以公有制为基础的相当完善的社会主义计划经济体制下的财政制度，例如统收统支的财政预算管理制度、国有企业财务制度和利润上缴制度、促进国营经济发展的税收制度、促进农业发展的农业税制度等等。这个时期的财政概念虽然仍以"财政"二字加以概括，但对其内容进行了革命性的改造。首先，新中国的财政理论是以马列主义的国家学说和剩余价值论为理论基础的，从而摈弃了资本主义的社会契约论和边际效益论（Financ.或PubliC financ.的理论基础是资本主义的社会契约论和边际效益论）。马列主义的国家学说认为，国家是阶级不可调合的产物，是阶级压迫的工具[7]，赋税（财政中的重要组成部分）是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西[8]；其次，新中国财政的实践基础是计划经济体制，而资本主义实行的是市场经济体制。在这样的理论基础与实践基础上，从1951年以来经过许多财政专家、学者的深入探讨，到1982年，基本确立了具有中国特色的社会主义计划经济体制下的财政概念，即"财政是指国家为了实现其职能的需要而对一部分社会产品进行分配或再分配"，这就是所谓的"国家分配论"。这个概念的内涵是：以国家为主体的无偿的具有强制性地分配活动及所体现的分配关系；这个概念的外延是：财政分配是一部分社会总产品，其中包括一部分国民收入，一部分剩余产品或剩余价值（M），一部分是V或C.对财政概念的这种表述，比较科学地概括了计划经济时期的财政活动，因而得到了新中国大多数学者的赞同。与此同时，从财政的本质、职能、范围、作用，到财政政策、制度等方面，建立了一整套相对完整的理论体系，当然，这期间关于财政概念还有其他一些不同的表述，如公共需要论、价值分配论等。

　　"国家分配论"不仅对我国社会主义财政理论建设有着重要作用，而且对我国社会主义计划经济时期的财政工作实践有着重要的指导意义。我国能够胜利渡过三年困难时期，并实现国民经济的恢复和发展；能够在极度困难的条件下，冲破"文化大革命"时期的重重阻力，巩固了政权，稳定了经济；能够在"拨乱反正"以后的一段时间里，使国家财政从危机的边缘走向恢复和发展；无不与正确的财政方针、政策有着直接或间接的关系，而这一时期国家财政方针、政策的制定都是以"国家分配论"为依据的。

　　但由于"国家分配论"是在特定的经济体制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：虽然这一理论对国家财政内涵-国家财政本质的论述具有普遍真理性，但对国家财政外延的论述却不具有普遍真理性，例如对国家财政的职能、范围的论述，如果说在社会主义计划经济体制下是完全正确的，但在社会主义市场经济体制下，就需要加以修正了；特别是对不同国家财政在不同的政治制度、经济体制下的财政模式或类型未能进行科学地区分，所以当我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，这一理论就遇到了来自实践的严峻挑战。面对这一尴尬局面，"国家分配论"必须突破过去对国家财政这一概念的外延的认识，打造一种新的财政理论，以适应社会主义市场经济体制，指导不断向纵深发展的财政改革实践。在这种情况下，公共财政框架论应运而生了。