财政税收论文：关于政府职能转变与观念转变的理论思考

 一、 社会 经济 中一个最有争议的 问题

　　英国经济学家约翰。斯图加特。穆勒在其1848年出版的《 政治 经济学原理》一书中写道："在此特定时期于政治 科学 与实践国务活动中最有争议的问题之一，就是关于如何对政府职能与作用范围加以适当限制。"然而，时至今日，即使在市场经济 发展水平较高的发达国家，穆勒提出来的上述问题，即在社会经济范围里如何明确划分公共部门与私人部门的作用、责任和活动边界问题，尚未得到圆满解决。对于包括我国在内的转轨国家来说，相同问题--在市场经济环境中如何规定政府职能（限定政府权力）问题，抑或在经济体制转轨过程中如何实现政府经济职能转变问题--则仍在积极探索中。

　　经济生活中之所以难以明确划分政府活动与私人活动的界限，对此国际货币基金组织的经济学家Manuel Guitian曾撰文指出：一国经济生活里在政府活动与私人活动紧密交织情况下，二者活动范围的划分具有复杂性、动态性并难以把握。复杂性源于社会经济活动的效率是政府活动与私人活动相互 影响 决定的，具体性质反映为二者相互作用的效率，而非二者可分离作用的效率；动态性源于政府活动范围原则上由公众选择决定，而这种选择既受公众偏好变化的影响，也受公众支付能力变化的影响。因此，明确二者经济活动的界限并协调好二者的经济关系，就是非常困难的。不难理解，在市场经济条件下人们既不能回避这个问题，也不能指望一蹴而就地解决这个问题。正确的态度应该是，按照市场经济运行的内在 规律 与社会经济发展的客观要求，循序渐进地协调政府活动与私人活动的关系。而于此过程中，关键在于合理规定政府职能（权力）及其履行特定职能的方式、路径。

　　人们长期实践经验表明，不恰当的政府职能（权力）安排往往直接地、间接地导致社会经济运行质量的下降，甚至导致社会经济无法正常运行。例如，政府规模膨胀，政府官员权力不断扩大情况下，体现权钱交易的寻租活动必然盛行于世。

　　可见，在市场经济环境基本形成，私人经济活动基本纳入有秩状态后，人们能否恰当规定政府职能作用范围与作用方式，就成为社会经济健康发展与否的关键因素。20世纪80年代以来，我国进行社会主义市场经济体制改革，虽然改革在社会经济各主要领域中均取得了重大突破和积极成果，但是为适应新经济形势发展变化而必须进行的涉及政府职能转变的各项工作，作为体制改革的一个重要组成部分，在活动进程上显然遇到许多阻碍，在推进速度上则显得相对迟缓。在 中国 加入WTO并更深地卷入经济全球化大潮中的当代，政府职能转变工作变得尤为紧迫。

　　当然，要求我国政府职能转变工作于短期内取得实质性突破确有难度，除会遇到上述Manuel Guitian曾指出的那些困难外，更主要的还在于政府官员必须就建立"强而有力的政府"有一正确认识，即改变现有的在"强势政府"认识上的误区。端正对"强而有力的政府"的认识，不仅是一个经验问题，而且首先是一个观念问题。可以说，政府观念的转变是推动政府职能转变的前提条件。

　　二、政府干预经济与政府职能的 理论 沿革

　　从古到今，特别是英国 工业 革命以来，人们对政府经济职能的认识，对政府如何履行其职能的认识，对政府能否有效履行其职能的认识，以及适度限制政府权力的认识，表现为一个不断深化的过程。

　　自古希腊-罗马时期始，至少欧洲国家政府相继在 交通 通讯、货币发行以及食物供给三个方面实行了不同程度的商业政策，这是国家干预社会经济的最初表现。当时政府的经济干预活动，其主要目的在于保障本国基本经济秩序的稳定，以便利本国的军事行动与外交努力。这一时期的政府对社会经济的干预是有限的，流行的观念是政府经济职能应该仅限于上述方面，不应该扩展到那些非政府组织有能力足以做好特定工作的任何经济活动领域。就当时的经济发展基本状况和发展水平看，可以判定这一时期的国家干预对人们自发的经济活动没有产生明显的阻碍作用，甚至可以认为在某种程度上推动了民间经济的发展。

　　进入中世纪后，教会的政治影响不断扩大。教会甚至比政府更清楚处理好经济问题是保持世界秩序稳定的基础，于是，教会与政府都从各自利益出发要对世俗经济活动进行控制。基督教神学理论的广泛传播，其伦理道德原则逐步在中世纪的意识形态领域占据了统治地位，并成为对人们经济行为的全面的支配力量。基督教教义不仅一般地要求限制世俗活动，而且要求按照自己的伦理道德标准规定人们可以或不可以从事的经济活动。由于在政治上取得绝对权力的神职人员不认为勤奋劳作、蓄有私产、经商盈利、放贷取息以及客观上有助于公益的社会活动符合上帝的意愿，并加以种种限制，最终使社会的经济权力屈从于政治权力--按照神学假设确定人们的伦理道德标准，再以后者约束人们的经济行为或界定个人经济活动的范围。教会（实际上取代政府）对世俗经济生活的广泛干预，严重地压抑了人们从事经济活动的积极性、创造性，进而破坏社会经济发展的基础。所以，中世纪不仅是人类政治上最黑暗的时期，而且也是经济进步最缓慢的时期。

　　15世纪到16世纪的宗教改革运动极大地削弱了教会对世俗社会的统治，使得各欧洲国家经济得到了恢复与发展。但是，（中世纪遗留下来的）"经济服从于政治"的国家干预 哲学 却成为重新获得政治权利的各国世俗政府推行各自经济政策的理论依据，据此开始推行重商主义经济政策。当时各国政府推行的经济政策大多带有国家利益至上的色彩，为此不惜牺牲国民个人的经济福利。在重商主义时期，政府判断国民经济活动合理性与否的惟一标准就是看其所从事的各项活动能否增加"国王口袋里的黄金"，即政府唯一地依据这一标准来鼓励或限制国民的经济行为。尽管与中世纪教会的经济政策相比，重商主义经济政策在一定程度上减轻了对国民自发的经济活动的压抑，但是这种政策毕竟隐含这样的一种理念--国家有权利以任何方式干预社会经济中任何部门的任何经济活动。

　　少数得益于重商主义国家干预政策而率先发展起来的国家，如英国，其国内工商业组织的经济活动能力不断提高，日益成为足以与国家政治力量相抗衡的经济力量。后来，在主要代表 现代 工商业经营者利益的古典经济学理论影响下，这支力量最终迫使政府不得不改变原先的经济干预政策。在古典经济学里，亚当。斯密主张政府应该推行"自由放任"的经济政策，并通过"看不见的手"的经济理论论证了限制政府权力，减少政府干预的社会经济意义。可以说，在英国工业革命前后，以斯密经济思想为核心的古典经济学理论在推动政府职能转变和限制政府职能作用两个方面均做出了积极贡献。

　　新古典经济学在国家干预问题上进一步坚持了古典经济学的主张，认为经济社会之所以要求政府发挥职能作用，是因为经济生活中客观上存在着市场失灵问题。即使在自由竞争条件下，市场运行机制本身也会产生一种无效率的结果，表现为公共物品短缺，社会收入分配有失公平，以及自发地产生商业垄断力量。由于这种市场无效率状况不符合公众利益，政府就要对市场经济进行必要的干预。至于何种原因引发市场失灵问题，新古典经济学没有进行过深入探讨，认为这是市场本身特点决定的。随着经济学理论的发展和 研究 方法 的改进，人们发现市场失灵问题的产生既是市场本身特点所决定的，也有更深刻的道德、伦理原因。从工业革命到20世纪初，西欧、北美国家市场经济得到长足发展，与这些国家的政府职能转变有直接关系。在政府职能转变过程里，由于古典经济学、新古典经济学理论的广泛传播，极大地削弱了（中世纪遗留下来的）"经济服从于政治"的国家干预哲学对政府经济政策的影响。

　　凯恩斯革命以来，人们开始强调宏观经济中有效需求管理的重要性，为此要求政府在稳定商业周期方面发挥其职能、作用。虽然在凯恩斯经济学说影响下，为确保充分就业所必须有的中央统制，经济社会已把"自由放任"时期的政府职能扩充了许多，但这并不表明"经济服从于政治"的国家干预哲学的复苏，而是更多地强调政府力量与私人力量的有机结合对市场经济健康发展的重要性。当然，为了保证政府经济职能的履行，各国政府不再强调传统的预算平衡原则，于是预算不平衡和财政赤字就成为经济生活中的常态。

　　直到20世纪80年代，长期推行非平衡预算财政政策给某些发达国家社会经济所带来的消极影响，以及这些国家政府为纠正财政预算不平衡问题时所遇到的种种困难，为人们重新思考、重新检验政府职能与作用问题提出了警示。人们对政府干预经济的认识，对政府职能、作用的认识开始出现了新的变化：（1）强调政府应该对基本社会经济目标--充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡等--负主要责任的观点是偏颇的，惟一地依靠政府政策行为来实现这些目标也是不可靠的，因为这些目标的具体实现反映为政府行为与私人行为相互作用的复杂结果。（2）过分强调政府经济责任，不仅忽视了在政府、市场与私人经济部门之间确定长期平衡关系的重要意义，而且也对政府财政开支与财政赤字的长期增长所给经济社会带来的问题之严重性估计不足。（3）政府制定的经济政策可能有助于防止社会经济偏离有效运行的轨道，但它不能保证永远发挥这种作用。换言之，"好"的经济政策充其量在最好的情况下也仅仅可以作为社会经济正常运行的必要条件，而非充分条件。

　　上述对政府干预经济以及政府职能、作用认识的改变，不仅要求政府注意其职能转变问题，而且对政府职能转变赋予了新的含义。人们最终意识到，经济过程中发挥政府作用不在于给它更多的经济权力，而应该更加注意合理地对政府行为加以限制。20世纪80年代后，英国、美国等发达国家政府率先推行了私有化政策，放松管制政策，而后引起许多发展中国家相继效仿，这一方面是出于各国巨额财政赤字的压力，另一方面则表现为政府本身在其干预经济、职能界定等问题上发生了观念转变。

　　三、明智、强而有力的政府之基本特征

　　现代经济社会一直存在着两个特别棘手的经济，也是社会问题：一是市场经济本身的运行与调节机制不能保证提供充分就业，二是市场经济本身决定的社会收入与财富的分配有欠公平合理。除此之外，今天的人类经济社会还面临着一些新问题，诸如人口爆炸，飞速发展的科学技术给经济生活带来的各种难以预测的复杂影响，国家间、国内各利益集团间在争夺市场与稀缺资源方面的残酷竞争，工业化对世界生态环境造成的广泛污染，以及核威胁等等。因此，在人类社会经济生活发展到今天的复杂程度情况下，各国都需要一个强而有力的政府（而非弱势政府）来担负管理国家、管理社会、管理人性的任务。

　　何谓强而有力的政府？就是能够提供并保护那些有助于本国社会经济增长与发展的基本条件免于受到无谓破坏的政府。这种政府在性质上应该是稳定的政府，民主的政府，按照公众知道的规则运作的政府。

　　明智的、强而有力的政府似乎应该在如下几个方面做基本调整。第一，政府应该在其具有比较优势的地方集中它的活动，其余活动应该主要地通过市场力量和市场过程来激励私人部门承担。按照比较优势概念，最适合政府从事的活动是向经济社会提供公共物品与劳务，通过建立市场经济的游戏规则来管理国家、管理社会和管理人性。为此，政府必须尽可能明确划分公共部门与私人部门的界限，最大限度地允许市场充分发挥它对私人部门经济活动的各种影响与各种约束。原则上讲，政府不适合参与它本身不具有比较优势的活动，如从事生产性投资活动，管理、经营直接提供私人产品的 企业 等。如果政府非要勉强从事这些活动，会使原本就不太容易划分清楚的公共部门与私人部门的界限进一步被模糊。而在公共部门与私人部门的活动在许多领域被广泛融合的情况下，政府活动和私人活动就难以充分发挥各自的比较优势，轻则妨碍市场自发地对私人部门活动发生广泛的、系统的作用，重则导致政府与国民之间的严重冲突。其结果，社会经济活动无论在私人层面上，抑或在公共层面上，均难以产生经济学意义上的效率。