财政税收论文：美国防治地方财政危机的实践对我国的启示

     防治地方财政危机的实践--费城个案 分析

    费城是宾夕法尼亚州最大的城市（美国第五大城市）和工商业中心。１９９１年，费城首次爆发了财政危机，当年政府预算收支缺口为１．５４亿美元。同年６月５日，宾夕法尼亚州共同机构依法成立了宾夕法尼亚政府间合作机构ＰＩＣＡ（Ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ Ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）。

    ＰＩＣＡ作为州政府的派出机构常驻费城市，它由５位有投票资格和２位没有投票资格的成员组成管理委员会来管理。州长、上议院临时主席、上议院少数党派领导人、众议院发言人和众议院少数党派领导人各任命一名人员担任委员会投票人员，每人任期两年。其他两名没有投票资格成员由宾夕法尼亚州共同预算秘书和费城市财政局长组成，他们代表所在的部门来旁听会议。

    ＰＩＣＡ在协调州政府和地方政府方面发挥着重要作用，它的职能是向财政陷入危机的地方提供 经济 援助和进行协调监督，以帮助其克服财政危机。就经济援助功能而言，ＰＩＣＡ有权发行债券向地方提供补助或贷款。虽然ＰＩＣＡ发行长期债券的权力被废止，但仍保留发行短期债券为地方筹集资金的权力。到 目前 为止，ＰＩＣＡ已为费城市资助了１０亿多美元。

    ＰＩＣＡ还有非常强的协调和监督功能，它可协调地方及其债权人达成最终谈判协议，它可行使某些建议权力，审核地方财政事务方面的报告，其中包括对市政府每年的预算报告和中长期财政计划的审核。

    据称，未来ＰＩＣＡ的作用将主要体现在监督上，即主要是维持财政平衡，进一步把管理改革制度化，并根据地方战略计划的要求调整其运行。至于ＰＩＣＡ是否涉及学区的财政事务需由法院裁定。

    从实际效果来看，ＰＩＣＡ   帮助费城缓解了财政困难，提高了地方财政管理效率。

    在未来的几年里，像许多大城市一样，费城市仍面临着过去的财政风险，如养老金债务的增加，预算削减增加了或有债务，新的劳动合同增加了政府运行成本。不过，从费城市政府、市议会和ＰＩＣＡ的有关报告来看，费城市在２００４－２００８财政年度仍有希望每年保持财政盈余（指加上ＰＩＣＡ融资收入后的赢余，２００４财政年度来自ＰＩＣＡ的收入２．２６亿美元，占当年一般基金预算全部收入的７．２％），尽管到２００８年累计预计赤字达到８．３４亿美元。

    与美国其他老 工业 城市一样，费城财政危机是长期以来城市"空壳化"  的必然结果：随着 企业 和富人"外逃"而来的是城市税源大量流失，而城市公共服务水平刚性化又要求政府税收不能减少，结果纳税人的负担越来越重，企业和富人"外逃"越来越多，并且形成恶性循环。可见，实现公共财政健康化将是当地政府的一项长期任务。也正因为这样，迫使费城市政当局在增收节支、寻求ＰＩＣＡ支持的同时，更多地从结构性、制度性改革的深层次上寻求摆脱危机的出路。费城市于２００３年专门成立地方税制改革委员会，正是希望通过全面的地方税收制度改革来促进产业结构调整、解决城市"空壳化" 问题 ，最终实现地方财政的良性 发展 。

    美国防治地方财政危机的特点

    从上述宾夕法尼亚州防治地方政府财政危机的实践情况可以看出，尽管美国实行相对独立的分级财政体制，地方政府在财政管理上拥有很大的自主权，但地方政府财政一旦"出事"，上级政府并非甩手不管。事实上，任何政府财政出现危机，都不可能仅仅是"自己的事情"，必然要 影响 到上下级政府之间的财政联系，影响到更大范围、甚至是全国的 社会 政治 经济稳定。当然，对地方政府财政危机的救助也不是简单的给钱，而是有相应的制约和严格的监督。总体看，美国对地方政府财政危机的处理具有如下特点：

    一是依法处理，照章行事。从联邦到各州都有严格、完整的 法律 制度来防范和治理政府财政危机，这就保障了处理地方政府财政危机时的程序化、制度化和规范化，使相关各方任务清晰，职责分明。特别是在相关法规中明确制定危机认定标准，不仅使危机处理有章可循，实际上还起到了防范政府财政风险扩大的作用，使得地方政府对财政风险心中有数，防患于未然。与其等地方政府财政出现危机的时候再来救助，不如通过法律制度严格规定和明确地方政府在防范财政危机方面的职责。

    二是经济援助与监督相结合。州政府在给予发生财政危机的地方以财政援助的同时，要对受援地方政府的行为进行必要的约束，对其财政收支管理进行严格的监管，包括派驻专门机构监督地方政府。而且财政援助也不是无偿拨款，一般是提供有偿借贷，或通过必要的政策和法律帮助地方政府融资。

    三是原则性与灵活性相结合。州政府派出的专门机构（特派协调员）在处理地方财政危机方面拥有相当大的权力，可以按法律规定采取各项严格措施和紧急处置办法，同时，又能根据地方实际情况提出切实可行的反危机建议，特别是注重运用其特殊权力协调各方关系，包括积极与相关债权人、雇员等谈判协调，力求使各方损失最小化。

    四是州政府与被救助地方政府之间在本质上体现了一种合作关系。州政府对发生财政危机的地方进行救助不是简单的行政措施，也不是单方面的强制和施舍，而是建立在政府间财政合作的基础上。无论从地方财政危机状况的申请和确认来看，还是从实施财政救助地方式 方法 来看，都充分体现出一种合作原则。