财政税收论文：清前期财政概述

  一、 财务行政机构和高度中央集权的财政体制 

（一）中央和地方的财务行政机构 

清朝前期仍沿设户部总司国家财政，管理全国疆土、田亩、户口、财赋收支及相关政令。主管官员为尚书及左、右侍郎，均满、汉各一人；间以亲王、大学士兼理部务，但自雍正以后皆为特简，不常置。户部内部机构仍按省分职，设江南、江西、浙江、湖广、福建、山东、山西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州十四个清吏司（较明代增江南一司）；又设八旗俸饷处、现审处、饭银处、捐纳房、内仓等机构，分理各项事务。户部直辖的机构有：掌管钱币铸造事务的钱法堂和宝泉局[1]，管理银钱、锻匹、颜料等物的银库、锻匹库和颜料库即所谓户部三库，掌漕粮积储和北运河运粮事务的仓场衙门，以及征收货物通过税的各地税关等。此外，清入关以后，盛京作为"留都"仍设户部，为盛京五部之一，掌管盛京财赋事务。 
在地方，顺天府和奉天府由府尹主持治下财务，各省由掌一省行政的布政使总管全省财政，"司钱谷之出纳，十年会户版，均税役，登民数、田数，以达于户部"[2]。布政使以下，守道职司钱谷，府、州、县各级行政机构的主官亦皆主管所属财务，州县并直接负责赋税（田赋、杂赋等）的征收，皆汇总于布政使司。 
漕运、盐务、关税三项特别财务除由户部统理外[3]，另设专门机构和专官管理：漕运设漕运总督总司山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕务，各省设督粮道监察漕粮收储及督押粮船。盐务设盐政为地方盐务最高长官，由总督或巡抚兼任；下设督转盐运使司或盐法道以及盐务分司、盐课司、批验所、巡检司各机构，具体办理盐务。关税征收于水陆要津设置税关（分别隶于户、工二部，其中多数为户关），以监督或海关道（津海关）管理。 
皇室财政由内务府管理，与户部掌管的国家财政分别收支。在内务府的内部机构中，广储司掌府藏及其出纳，犹如政府之户部； 会计 司管理内务府庄园的户口、地亩及赋税事务；掌仪司除职掌宫廷祭祀、礼仪事务外，同时管理皇室果园。 此外，内府所属的一些机构如三织造处、三旗庄头处、官三仓、恩丰仓等，所司也都与皇室财务有关。清朝前期，虽然宫廷的若干用费由户部支出，但总的说内府与外廷的界限是清楚的。内务府的收入主要来自皇庄地租、各地岁贡和内外官员报效，而不依赖于国库。 

（二）中央集权的财政体制 

清前期的财务管理实行高度中央集权，不但各省的财政收支悉受中央户部节制，而且即使作为全国最高财政主管机关的户部，也只是依照定例管理具体的财务行政，且须依例向皇帝奏报。有关财政兴革的事宜、重要的财政政策和措施，户部无权自行决定，只能向皇帝建议，由皇帝作出裁决，而这种建议权并及于其他部院乃至翰詹科道，并非户部所独有。所以，清前期的财政实行的是由皇帝亲自裁决大政方针，通过户部及各省各级行政机构加以贯彻的高度集权体制。 
清王朝的财政收支不分中央与地方，而实行"统收统支"，即由各省按照中央政令总征各项赋税，然后在户部统一筹划和监督下开支国家各项经费。这种"统收统支"的财政管理通过对各省所征赋税及其动支实行存留起运、冬估报拨以及钱粮奏销等一系列制度，来加以实现。 
存留和起运。 清制，各省州县所征各项赋税（地丁、杂赋等）除例应由本府州县坐支的小部分外，其余都尽数解交藩库即布政使司库（粮米解交漕运单位或粮道），布政使司汇总全省钱粮，除去本省留支，剩余部分听候户部调拨，或运解邻省，或上解中央。上述程序，各处预留钱粮称"存留"，解出钱粮称"起运"。起运的钱粮，解送户部库供京师 应用 者称"京饷"，解运邻省或中央指定的其他地点称"协饷"或"协拨"。清王朝就是通过这种存留、起运制度，通过京饷和协饷，来统一分配全国的赋税收入，一方面保证中央的开支，另一方面在收支有余的省份和收支不敷的省份之间"酌盈剂虚"。 
冬估和报拨。 各省开支本省经费及向中央或他省解款，须履行例定的户部审核拨款程序（少部分本省按例自支的除外），这就是冬估和报拨。所谓"冬估"，是各省于每年冬季预估下年本省官兵俸饷及其他应支款项的数额，造册（"冬估册"）报送户部。"报拨"是在次年春、秋二季，各省再各造送一次库存银两实数册，听候部拨，因又称"春秋二拨"。户部根据各省报册，经过审核，除依例按上年冬估册所开各项经费准其存留支用外，将剩余部分分别指拨京、协各饷。各省奉拨，按所拨款项、数目、期限，一一分别解送。 
钱粮奏销。 这也是中央对各省的财务收支实行监督和控制的重要制度之一。清制，各省各项钱粮款项的征、支、拨、储都例须定期向中央册报请销，由户部审核，有定额的按照定额，无定额的依循旧案，相符者覆奏准销，不符者据原册指驳，令其更正，此谓之"钱粮奏销"。奏销依款项之不同各有一定限期，如地丁奏销，定制直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃在次年四月，奉天、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南在次年五月，福建、广东、广西、四川、云南、贵州在次年六月。各省在规定的限期之前，布政使司即应根据各属所造草册汇造本省总册，按旧管、新收、开除、实在的四柱格式，并分别款项的起运、存留、支给、拨协各数，一一详细开列，由督抚复核加印后在限期内送部，同时向皇帝题报。非经常性的款项，如军需、赈灾等项开销，专案奏销。 
上述之外，清前期还建立了严格的仓、库制度。"仓"指粮仓，有官仓、民仓之别，官仓如京师及其附近的"京通十三仓"、户部"内仓"、内务府"恩封仓"，运河沿线的"水次七仓"，各省省会及府、州、县治的"常平仓"，以及东北、各沿边和内地驻军处所的"营仓"等；民仓为各地乡村、市镇设置的社、义等仓，一般由地方绅董经理，但须报官备案，并受官府监督。"库"为存储征解备支的银、物的处所，如京师的"户部三库"、"内务府六库"、盛京的"盛京户部银库"、直省自布政司以下的各衙署库以及各地的将军、副都统、城守尉库等。仓、库有严格的出纳、稽核制度，除委派专员管理外，各该管衙门正印官须亲核收支、每岁盘查并将出纳、存储各数造册送中央户部等各该管部察核（直省赃罚银报刑部，兵饷、河饷兼报兵、工二部）；正印官离任，须将库储钱粮交代清楚，接任官造具接收册结，上司官加结送司，详情督抚咨部。 
清初，各省每年所征钱粮除留支外须尽数解出。雍正五年（1727年）以后，实行"司库封储"制度，按各省距京远近及剩余多寡，令于布政司库各酌留银数十万两，由督抚公同封储，名之曰"封储银"，用备不时之需。封储银各省不能擅动，遇有急需，须经题奏核准才能动用，擅动者论斩。雍正八年，又定直省各府、州、县属库酌留分储银制度，动用时亦须事先报告，事后要筹补足额。后来道、厅以及总兵、副将、都统、副都统等武职衙门属库也都各有分储。 
以上各项制度互相关联，形成为一个高度中央集权的财务管理体系。清王朝前期的财政运作，就是通过这一体系来进行的。 


二、 财政收入 

清前期国家的财政收入主要来自各种税收，有田赋、盐课、关税、杂赋几项。其中田赋称"正赋"，是国家最重要的税收；其他在广义上均称"杂赋"，与正赋相对。不过因盐课和关税数量较大，分别另设专官征管，一般不将其包括在狭义的"杂赋"即"杂项税课"概念之内。税收之外，"捐输"即卖官鬻爵也是清前期的重要财政收入之一。 

（一）赋役制度的改革和田赋征派 

清前期田赋的主要 内容 是"地丁"，或称"地丁钱粮"。此外，在部分省份另征"漕粮"，每年经由运河解送京通各仓，供京师王公百官俸米及八旗兵丁口粮等项之需，是一项特殊的田赋。 
"地丁"在清初原分为田赋、丁银两项，分别征于土地和人丁，但到雍正时期实行"摊丁入地"以后，便废除了对人丁的征派，丁银并入田赋，从此田赋即土地税成为唯一的"正赋"收入；因有并入的丁银在内，在习惯上仍合称"地丁"。"摊丁入地"是 中国 历史 上一次重大的赋役制度变革，其意义在于"数千年来力役之征一旦改除"[4]，丁、地并征的二元化税制转变为单一的土地税制。这一变革是唐"两税法"、明"一条鞭法"改革的继续和 发展 。 

1．清初的丁银和摊丁入地改革 
清初的丁银或称丁赋是明后期一条鞭法改革赋役合并不彻底的遗留，在内容上兼有人头税和代役银的性质；因其包含了徭役折银在内，故又称"丁徭银"、"徭里银"。丁银以"丁"即年十六至六十岁的成年男子为征收对象[5]，有民丁银、屯丁银、灶丁银、匠班银等不同种类，向各类人丁分别派征。不同类别人丁的丁银征收科则不同，同一类人丁的丁银科则轻重也因省份、地区不同而各异，差别很大。"其科则最轻者每丁科一分五厘，重者至一两三四钱不等，而山西有至四两余者，巩昌有至八九两者"[6]。征收 方法 亦各地异制：北方地区因丁银较重，通常按人丁贫富分等则（一般分为三等九则）征收；南方丁银较轻，以不分等则一条鞭征者居多。此外，虽然多数地方的丁银系按丁派征，但也有一些地方或沿明代旧制，或在清初改制，实行"丁随地派"。 
清初的丁银征收极其混乱。主要 问题 是吏胥和地主豪绅操纵编审，转嫁负担，致使丁银征派贫富倒置，"素封之家多绝户，穷檐之内有赔丁"[7]。穷苦之丁不堪编审派费和富者的负担转嫁，大量逃亡漏籍，而政府为保证征收额数，便以现丁包赔逃亡，从而引起了更大混乱。这种情况既激化了 社会 阶级矛盾，也十分不利于国家的财政收入，因而在康熙五十一年（1712年）规定以五十年丁册的人丁数为额，"滋生人丁永不加赋"[8]。丁额的固定使丁银征数也稳定下来，为摊丁入地创造了条件。随着征丁矛盾的进一步发展，康熙五十五年广东经清政府批准首先实行了全省摊丁。雍正前期，改革进一步在全国展开，从元年到七年（1723－1729年），大多数省份相继改行新制。剩下来的个别省份和地区，除山西外，于乾隆时期实施。山西摊丁于乾隆时起步，到光绪五年（1879年）完成。摊丁入地以后，五年一次的人丁编审失去意义，于乾隆三十七年（1773年）谕令废止。此后，只对有运漕任务的卫所军丁四年编审一次。 
摊丁入地总计向地亩田赋摊派了300余万两丁银，约占当时田赋征数（2600万两上下）的12%左右。摊派的办法，有以省为单位统一摊派的（即总计一省丁银，平均摊入一省地亩田赋之内），也有省内州县各自分别摊派的。计摊标准有按田赋银一两、粮米一石、田地一亩计摊若干丁银的，也有按田赋银若干两、粮米若干石、田地若干亩计摊一丁的。不同种类的丁银（民、屯、灶等）有合并摊征的，也有分别摊入各该类地亩的。种种不同办法，均由各地的丁、粮情况及历史传统等因素决定。要之，摊丁入地的实施只要求内容上的统一，至于具体办法，则因地制宜，不强求一律。 
清初除征收丁银外，还存在差徭，有的且为力役，如治河、修城、修仓等等。对于各种名目的差徭征调，清初各朝也进行了整理、改革，总的精神是裁革冗差、改力役为雇役、改差役折银向户丁或丁、粮派征为一律向地亩田赋派征，即实行赋役合并。摊丁入地并废除编审以后，徭役制度从法令上废止了，但各地仍存在着一些地方性、临时性的差役征发，属于徭役制度的残余形态。 

2. 田赋征收 
田赋是按土地田亩征收的土地税，征于民田，即民间私人所有，可以自由买卖、继承、转让之土地。除民田外，清代另有"旗地"、"屯田"、"官田"三种土地，法令上属于"官有"，一般不负担国家的赋税和差徭。 
民田也有许多种，如民赋田、更名田[9]、归并卫所地[10]、退圈地[11]、农桑地、芦课地、河淤地、山荡地、草地、田塘、灶地、官折田地[12]等等，均属国家征派赋役的民田。对于民田，各州县有丈量册（鱼鳞册）登录其情况，册内详绘州县都图（里甲）各户田地的方圆形状，写明丈尺亩数、四至疆界及高低、旱涝、肥瘠，次以字号，系以主名，作为征收赋税的地籍依据。对于政府册籍所载土地情况不清、不实以及随时变动诸情形，规定有司予以清丈勘实；清丈须在农隙时进行，禁止滋扰及徇私。民间开垦荒田，随时报官领照，按规定年限升科。升科年限，清初通例为六年[13]。雍正元年（1723年）规定：水田六年、旱田十年起科。乾隆五年（1740年）为鼓励开荒，规定垦种山头地角零星地土永免升科。后来，一些较多数量的开垦，以土地贫瘠，也有特免升科的。 
田赋有正税，有加征。正税为地丁，加征为随地丁征收的耗羡。加收耗羡的理由是民间以散碎银两纳税，需经官将其熔铸成统一规格的元宝才能解运交库，不无损耗（"火耗"），而且解运亦需费用，故而加征。加征耗羡在清初原不合法，但朝廷予以默认，各地官府更往往在实际耗费之外多取盈余，以之充地方办公经费及饱官吏私囊。雍正时实行"耗羡归公"，各省规定加征分数，所征银两提解司库，用给各官养廉及充地方公费，且纳入奏销，于是耗羡便成了地丁正税之外的法定加征。耗羡的征率，一般为正税额的十分之一左右。 
田赋征额以《赋役全书》为依据。清初入关，豁除明季三饷等项加派，以明万历旧额为准，于顺治年间编成《赋役全书》，总载地亩、人丁、赋税定额及荒、亡、开垦、招徕之数，颁示全国，以为征敛之大纲。其后，康熙二十四年（1685年）、雍正十二年（1734年）两次修订，并自雍正重修后定制十年一修。乾隆三十年（1765年），以全书所载多不经名目，而奏销册前列山地田荡、版荒新垦，次列三门九则、额征、本折、地丁、起解、存留，极为明晰，令嗣后全书依照奏销条款，只将十年中新坍、旧垦者添注，其不经名目一概删除，于是全书与奏销册合而为一。 
与《赋役全书》相辅而行的，有黄册和丈量册。黄册为户口册，登载户口人丁之数，以田亩系于户下，丁税据之以定。黄册最初每年一造，康熙七年（1668年）命停造，以五年编审册代之。摊丁入地以后，黄册失去作用。丈量册如上文所说，是登载土地田亩情况，据以征收田赋的地籍册。此外，州县征收赋税有上计册籍供有司查核。上计册籍清初有赤历册（登载钱粮收数，由纳户自填）、会计册（载解部之款）和奏销册，后前两种停造（均在康熙初），遂专以奏销册上计。 
征收田赋按一条鞭之法，将一州县全年夏税秋粮起运、存留之额及均徭、里甲、土贡、雇募加银之数通为一条，总征而均支之；运输给募，官为支拨，人民不与。征收分上、下两期，上期自二月至五月，称为"上忙"；下期自八月至十一月，称为"下忙"，每期各完全年征额一半。嘉庆时，将上忙延至七月底，下忙延至年底。个别省依气候条件及农时，另有征收期限。每年开征之前出榜晓谕，使纳户周知其数。收税按滚单法催交：一里之中每五或十户发给一单（"滚单"），其上登载各户姓名及应纳税数额，分为十限，按限挨户滚动完纳。完税之后，有串票（亦称"截票"、"联票"等）给纳户作为凭据，初为二联，康熙中增为三联，雍正时一度改为四联，不久又复三联。三联之中，除一联付纳户为收据外，另两联一留县，一附簿为存根。交税则用亲输之法：于官衙前置放木柜，纳税粮户将税银自封投柜，规定以部定权衡称其轻重，畸零细数许以钱纳。以上分期（上下忙）收税、滚单轮催、完税给票和自封投柜的征收办法是在清初几朝为革除田赋征收中的种种弊端而先后推广使用并不断改进的，到雍正时趋于完善，成为清代征收田赋的基本方法[14]，这就是所谓"田赋催科四法"。 
田赋系按亩派征，又根据土地类别（民赋田、更名田、归并卫所田及田、地、山、荡等）和肥瘠等次高下分别规定不同科则，但各地的科则规定各不相同，并无统一标准。在全国范围内，最低科则每亩征银仅以丝、忽计，征粮以抄、撮计；高的科则每亩征银达数钱，征粮达数斗。 
清前期田赋以征银为主，也征收一定的米、麦、豆、草等实物。田赋收数，顺治十八年（1661年）为银2157万余两、粮648万石；康熙二十四年（1685年）为银2445万两、粮433万石；雍正二年（1724年）为银2636万余两、粮473万石；乾隆、嘉庆、道光时期，因丁银并入田赋，征额合计地丁增至3000万两上下，粮数连漕粮在内共800余万石[15]。作为田赋附加随地丁征收的耗羡，乾隆时为300余万两，嘉庆时达到400余万两。 
民田赋之外，还有由州县征收，隶于各省布政司下的屯田赋。此项征数，据《清朝 文献 通考》记载，雍正二年为银43万余两、粮106万余石，乾隆十八年为银50万余两、粮373石，三十一年为银78万余两、粮109万余石。 

3、漕粮和漕运 
漕粮也是清代田赋的一部分，征于山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省，岁额400万石。其中，330万石输京仓，为"正兑"；70万石输通仓，为"改兑"。漕粮原额以粮米计，实际征收有部分折收银两，称"折征"；还有将原定本色改收他种实物的，称"改征"。折征有临时折征和常例折征的区别：临时折征系因一时特殊情况如遇灾或运道梗阻而改折，其后仍复旧制，不为定例；常例折征为固定改折，主要有永折米和灰石米折两种名目。永折米除江西、浙江外其余六省各有定额，总共36万余石，按每石折银5－8钱不等征收，价银归地丁报解户部。灰石米折原为江苏、浙江两省漕粮中给军办运灰石之米，顺治时改为征银解部，由工部按年支取，备办灰石。此项无多，每年仅数万石，折银平年5.7万余两，闰年6.2万余两。另外，还有"减征"和"民折官办"名目，也是折征，但均仍解本色[16]。由于折、改等原因，清前期每年实征漕粮米仅300万石上下，如乾隆十八年实征正兑米275万余石、改兑米50万石有奇，嘉庆十七年实征正兑米256万余石、改兑米42万石。 
普通漕粮之外，在江苏苏州、松江、常州、太仓四府州及浙江嘉兴、湖州二府另征有"白粮"（糯米），随漕解运京、通，供内府奉祭、藩属廪饩及王公百官食用。白粮原额21.7万余石，乾隆后实征10万石左右，其余征收折色、民折官办或改征漕米。 
漕粮也有随征耗费，谓之"漕项"，用补漕运、仓储折耗并充各项经费之用。漕项的名目很多，如"随正耗米"、"轻赉银"、"易米折银"、"席木竹板"、"运军行月钱粮"、"赠贴"等，都是漕项。这些正式的漕粮附加税之外，随漕加征的费用还有给运军作漕运帮船开销的各种"帮费"和地方刁徒勒索的各种"漕规"，名堂繁多，征数往往过于漕项。例征的漕项以及不断加增的种种额外漕费和陋规使国家每征正漕一石，税户往往要出数石才能完纳，成为农民的一种苛重负担。嘉、道之后，这个问题尤其严重。 
白粮的加征，其正耗，江苏每正米一石征3斗，浙江征4.5斗，均以5升或3升随正米起交，余随船作耗。正耗外，江苏每船给束包和人夫工食银14两，每运米百石给漕截银34两、食米7石、盘耗米20石；浙江每运米百石给漕截银34两、食米34石。运军的行、月粮和运弁行粮，白粮与漕粮同。乾隆时，实征白粮约10万石，征耗米3万余石、经费银23万余两、米5.7万余石。 
漕粮的征收，清初仍沿明制，由粮户直接向运军交兑，运军依恃官府，每额外勒索。顺治九年（1652年）后改行"官收官兑"，即由州县置仓收粮，然后官向运军交兑（不在水次州县运至水次交兑）。兑运则初行轮兑制，各帮船在若干派运水次间轮流兑运。顺治十二年后改为固定水次兑运，各帮船均派定水次，以就近兑运为原则。但此法易生运丁与州县漕书因熟悉而互相勾串为奸之弊，故至雍正时又改为轮兑，定制各帮船在兑运水次间三年轮换一次，惟仍以就近兑运本府州县之粮为原则，远不过百里，近三十里。其他兑运日期、州县与运军之间的兑收手续、漕船运行、各省粮道等官员押运（尾帮船由漕运总督亲自督押）以及沿途州县"趱运"等等，都有一套制度和规定，以保证漕粮能够按期、如数运到京师。 
漕船运粮以通州为终点，正兑粮在石坝卸载，改兑粮在土坝卸载。此后水陆输运京、通各仓由政府雇募的经纪和车户承担（改兑粮水陆皆由车户承运），但运丁须向经纪和车户津贴"个儿钱"，又须向坐粮厅诸仓交纳"茶果银"作为交粮手续费。 
清代漕运有所谓"截漕"和"拨运"制度。"截漕"即截留漕粮，或在本省，或在漕运中途，都是临时性的，奉旨进行；截留之粮或充实仓储，或作兵饷，或赈灾平粜。"拨运"指河南、山东两省部分漕粮不运至京、通，而拨运存贮于直隶蓟州、易州等地，充陵寝与近畿各地驻防官兵俸饷之用。还有所谓"抵兑"制度，如因运输关系，将南方一些地方所需南米于当地漕粮内就近拨给，而将别处所征南米抵充漕粮北运（"漕南抵兑"），以及江南某些官员工匠的俸米口粮与漕粮抵兑等。此外，湖北每年征收的粮米有一部分运至荆州作官俸，名曰"南漕"，乾隆四年（1739年）命与运通的北漕合收，分别解运。 
漕运是一项耗费巨大的工程，不但要长年维持一支庞大的专业运输队伍即卫所运军、供养一大批经理漕运的漕务官员和整治疏浚河道的河务官员，而且要经常修造保养相应的工具、设备，特别是多达数千余只的漕船[17]。这些花费作为清政府的沉重财政负担，最终都转嫁到人民身上，其数额远远超过每年征数仅几百万石的漕粮的价值。嘉、道以后，漕务日坏，每年漕粮的征收和运输对民间的滋扰更甚。同时这一时期黄河淤积日渐严重，导致运道梗阻，漕运不畅，遂使漕运改革趋于迫切。不过，直到太平天国起义以前，除曾在道光六年和二十八年（1826年、1848年）海运过部分江南漕粮外，整个漕运制度变化不大。