财政税收论文：近代农民负担与国家财政条块分割体制

 摘要：近代农民负担呈现日益加重的趋势，而这与近代国家中央、省、县、区、乡、村的财政条块分割体制关系很大。从清代的起运、存留和耗羡归公制度到近代的亩捐、杂税以及摊派制度，无不体现了近代 中国 中央和地方财政制度的演变。近代中国国家始终实行损下益上的条块分割财政制度，一方面，尽量把地方财政处分权收归中央；另一方面，又尽量把行政、教育 、保卫事务推给地方自筹。但是，这种财政制度产生了悲剧性的后果。由于原有的地方财政收入像割韭菜一样一茬茬被中央政府割取，以致中央政府就无论从法理上还是在实际上无法禁止地方政府另辟财源。诛求无度，造成了地方财政的失控。国家有限的财力无法支撑庞大的国家行政组织，最终国家的崩溃成为必然。

关键词：近代  农民负担  国家财政  条块分割  体制

近代农民负担日益沉重是不争的 历史 事实，但以往的 研究 多着眼于农民负担加重的现象，而对其原因、 内容 、形式和过程都研究不够，以此难以揭示农民负担加重的制度原因。国家对农民的征派无非来自两个方面，即中央和地方政府。因此，农民负担必然折射中央和地方的财政关系。本文拟对此进行一番梳理，以探讨农民负担加重与国家财政制度演变的关系。

一、近代农民负担的定义和构成

对于农民负担，以往的论著界定都比较宽泛，有的将地租、高利债息、工农业产品不等价交换都包括在内。笔者认为，这样做混淆了 经济 行为和非经济行为的界限。农民负担是一种超经济强制，因此，不应把经济行为形成的地租、高利债息和工农业产品差价包括在内（尽管地租中可能存在超经济强制，而高利债息经常和暴力与黑 社会 相联系，但它们主要是经济行为）。而对县以下的行政单位，如区、乡、村一级加给农民的负担，以往研究较少，甚至不将其纳入农民负担之列。而正是这些行政层级对农民的压榨，构成了农民负担的重要成分。

由于对农民负担的定义和构成存在着众多的歧义，因此，需要厘清农民负担的概念。首先，农民负担是国家对农民征派的形式。农民负担征收的主体是国家，因而那些由社会组织如赛会、香会收取的捐助不在其列。但是诸如村费，因其为国家所承认，甚至控制，应归入农民负担之中。其次，农民负担征收的方式是强制性的。有些农民负担，如捐税，是依据国家 法律 、法规和政府规定强加给农民的。有些农民负担，如浮收和摊派，虽然并无法律依据，甚至是不合法的。但是，大多为国家所默认，而且为国家行政组织所征收，因而也是一种国家行为，属于国家的超经济强制。第三，国家对农民的征派是无偿的。尽管农民在无偿地提供了某些必要费用和劳务之后，可能因浚河、修堤等活动受益，但受益与否是无保证的，并非一种市场交换。

综上所述，我们可以得出农民负担的概念。农民负担是国家依据法律、法规和政策对农民强制性的无偿征派。

依据以上概念，近代农民负担主要由田赋、田赋附加税、差徭、杂税、杂捐和村费构成。

（一）田赋

乾隆初年以来，田赋便出现了增长的趋势。乾隆三年（1738），"定制永禁额外私征，每两加耗银一钱四分，除存留支给外，其余随地丁银起解"。这次统一规定使耗羡从正赋的10%增至14%，况且此后各地并不完全遵行。直隶省蓟县"咸丰四年（1854），火耗加至正赋百分之三十"[1]。山东省长清县"每地丁银一两征银一两三钱零八厘"[2]，甚至超过30%。然而，近代，国家加强对农民征派的 方法 主要还是通过银钱折价进行浮收。江西省在这方面较为典型。咸丰十一年（1861），江西各县"地丁每两征银一两七八钱，征钱三千数百文；漕米每石折收钱七八千或七八两不等。盖以州县办公之费无出，捐摊之案过多，不得不藉资于民力"[3]。按照江西省的钱粮旧例，地丁征银一两随征耗银一钱，漕米征银一两随征耗银三钱。显然，至此，地丁已加赋36%，漕米已加赋46%。但此后，清政府仍然利用银钱折价的方法进行浮收，其具体作法是银贵则征银，钱贵则征钱。同治十二年（1873）九月户部覆奏时称："民间乃增于银价之大，州县仍取于额定之中"[4]。这就是说，在银贱钱贵的时候，州县官可以通过高抬银钱折价的作法浮收。而在银贵钱贱时，却可以按额征银，坐享银贵钱贱之利。光绪三十二年（1879），钱价大涨，江西丁漕改征银为征钱。

民国初期，田赋改征银元，公然把浮收列入正税。直隶省改征银元细则规定，凡各县地丁钱粮每正银一两折征银元二元三角，租课每正银一两折征银元二元。改折银元，无形中地丁每两多征六钱余，租课多征四钱余（按银元一元合银七钱二分计，二元三角，合银一两六钱五分六，二元合银一两四钱四）。南方各省，折价更高。福建省"重订粮价一两纳银二元六角，米一石，纳银八元"[5]。

国民政府时期，浮收依然屡禁不止。河北赵县，"到交纳时，必将银数合作钱数，再合银元。现在银一元，市价合大钱四千文，彼则至多合作一千五百文"[6]。河南省银钱浮收也很普遍。河南民权县征收处"里折外扣，每元暗吃六百文，每两暗吃二角"[7]。

（二）田赋附加

清代，虽然有田赋附加之实，却没有田赋附加之名。至道光二十四年（1844），清廷将鸦片战争赔款摊入广东各县正粮内每年两季带征[8]，是为田赋附加之始。光绪中叶，筹措赔款，举办新政，款无所出，以田赋为人民所习惯，反抗少而征收易，于是各省纷纷正式设立田赋附加税。为不违"永不加赋"的祖制，故多采用征收差徭、加收耗羡和附加亩捐的形式。光绪末年，宪政编查馆奏准城镇乡地方自治章程，明白规定，各地方在不超过原征捐税十分之一的范围内，得设立公益附捐，附加之名，始正式见之于法令。在此期间，田赋附加税名目不少，征收方式各异，有随粮带征的，有按亩摊派的，但从数量上看，为数尚微。清末，新附加增长有限的原因在于，地方政府除新附加之外，还有旧附加及陋规等收入，可以用来作为地方上的财政开支。

1912年以后，直隶、山东、河南三省都将清末的杂款附加及地方官吏的各种陋规一律并入正赋征收，人民的负担虽然实际加重，但在征收税目中已无附加税之名。然而旧日的杂款、附加、陋规是地方开支的唯一财源，今既并入正赋征解，地方经费势不能不另行筹措。1912年10月，参议院制定了国家税与地方税法，规定地方政府有征收田赋附加税之权，但不得超过正税的30%。1913年，财政部订立的国家税与地方税法草案，重申了这一规定。

1914年，濮阳黄河决口，山东、直隶两省呈请中央，随田赋正税征收10%的田赋附加税，作为河工的费用，得到批准，这是北洋政府正式设立田赋附加税之始。1915年，北洋政府因财政收支出现赤字，电令各省仿照山东和直隶先例，一律增征田赋附加税。当时因为地方政府尚有厘金收入，所以田赋附加尚未急剧增加。直到直皖战争、直奉战争和北伐战争期间，为支应战费，田赋附加税开始激增。

30年代初期，因裁撤厘金，各省顿失重要收入，同时，因扩张行政机关，推进建设事业，各省县难为无米之炊，纷纷开征或增收田赋附加税。1928年，国民政府财政部规定，田赋附加税总额不得超过原有正税；1930年再次规定，自本年起，不得以任何急需，任何名义再加田赋附加。但这两项规定均未能实行，滥加田赋附加税的趋势未能扭转。这种情况一直延续至1934年，国民政府召开第二次全国财政会议，决定减轻田赋附加，废除苛捐杂税才有所改变。此后，田赋附加税虽受到一定的限制，但因地方财政 问题 没有从根本上解决，随着行政机构的扩张，军费支出的增加，田赋附加税又演化成摊派的形式。