财政税收论文：乡镇财政理论、问题及对策

     内容 提要：本文在 分析 乡镇财政的收支定位和监管的基本 理论 的基础上，分析了乡镇财政收支失衡的状态及其成因，并提出了旨在从根本上解决乡镇财政负债的系列改革建议。 

    关键词：财政职能 负债 民主监督 
    一、乡镇财政现状及 影响 
    二、乡镇财政理论问题 
    建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政的职能，只有这样才能确定乡镇财政的筹资渠道。　严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉、等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供的公共品或服务，如卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其它一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。政府特别是地方政府的一些基本职能要从公平的角度考虑。乡镇政府的职能应分为两类：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制，但财政体制安排的最主要目标之一是要保证乡镇政府所有基本职能的履行。 
    一是主体税收。税收收入主要满足一些基本公共品和服务的需要，如部分基础教育和医疗卫生等，以及收益对象难以确定的服务，如一般行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入的基本原则和前提是，乡镇范围内的主体税收应首先满足于本乡镇政府职能的履行。目前需要做的是应优化地方税税种结构，确立地方税主体税种。　 
    三是收费，也称使用者费。使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。收费必须考虑到 中国 的实际情况。由于我国农民收入水平千差万别，总体来说，收入水平低，当地的公共产品完全由收费来供给尚有一定的困难。另外一方面，使用者费征收不当可能导致乱收费现象，这已成为当前我国农民负担难以减轻的一个最主要原因。收费作为一种有效的基层政府筹资途径，关键要制定有效的制度和机制。　　 
    （三）乡镇财政的监管