【理学论文】浅析食品召回制度对食品安全的作用和完善

 摘要:我们一直所说的确保食品安全的最后一道防线，就是食品召回制度。其构建为我国的食品安全提供了更加有效的保障。产品生产者按照法律规定，对其产出的不合格产品进行处置安排，从而消除其危害的活动，这就是召回。食品召回制度的建立有利于保护消费者的人身健康，提高其安全感和幸福感。是想连平常的食品安全都得不到保障的人，又哪里来的幸福感呢？其次，召回制度有利于相关企业的发展。实行食品召回制度，会给生产者带来巨大的成本压力，使得那些技术落后的小企业、小作坊破产倒闭。为了避免破产，生产者只有采取其他措施，如不断改进技术来提高自己产品的质量，提高生产效率，从而在市场中重新获得竞争力，不断壮大下去。再次，食品召回制度的建立和完善，必然会对相关联经济的发展产生影响，促使相应的食品检验技术的发展、配套设施的完善，促进我国整体食品事业的发展和进步。

关键字:完善,食品安全,食品召回制度

我国虽然基本建成了以《召回管理规定》、《食品安全法》等为核心的有关食品召回的法律体系，但实际应用中仍然存在着不少不足。就拿轰动全国的奶粉三聚氰胺事件来说。2008年陆续有婴儿被检查出患有肾结石，随后经检验发现其饮用的三鹿奶粉中含有三聚氰胺。食品安全如若出现问题，其破坏力是巨大的。用一个显著数目来说明，截止到2008年9月21日，因食用毒奶粉被迫治疗且康复的婴儿高达近4万人。三聚氰胺正像有的人所形容的那样"结实了一代中国人"。其实，早在8月6日，事件未完全爆发之前，三鹿已经在秘密召回发生问题的奶粉。但很明显其召回方式是不正确的，这直接导致了在此后的一个多月里，又有一批婴儿遭受了问题奶粉的毒害。

针对我国在食品召回方面的不足，笔者试从食品召回制度的对象、监督主体、责任主体和处罚、溯源制度四个方面出发，提出一些建议，希望能为我国食品召回制度的完善尽自己的微薄之力。

一、对象

我国《食品安全法》有关于食品召回的相关标准的规定。在没有国家标准的情况下，可由省、市级政府的卫生行政部门来制订相关食品的地方标准。另外，应由国务院卫生行政部门制订相关食品的国家标准。由上可知，我国食品标准制定部门缺乏统一协作，如此不可避免地导致制定的标准不一,召回的范围、程序不一，甚至会出现标准的遗漏、重复或相互矛盾的局面。在食品召回事件中，从食品的生产、销售，到食品的最终消费，往往涉及两个省份以上，可以参照召回的食品标准自然也不止一个。多个标准使得在有的检测中该食品为合格，在别的检测中此食品又为不合格。这种情况造成了食品生产企业的无所适从，也同样造成了执法活动中相关单位的混乱 。

很多在食品安全方面走在世界前列的国家确立了几乎包括全部食物的安全标准，并严格依照执行。例如，从1906年，美国制定《食品和药品法》以来，美国政府又对30多部有关食品安全的法规进行了制定、修改。美国食品安全标准施行的是行业协会标准优先的策略。虽然美国标准制定的机构很多，制定的标准也很多，但按照食品的分类，具体到某一种食品，其召回的标准和相应的标准制定机构是唯一的，不会出现我国这样复杂的局面。

笔者提议我国应该吸取惨痛教训，进一步制定和完善相关标准的立法体系，出台司法解释来指导其应用，并严格遵照执行，来改变这种混乱的局面。例如在召回工作中，若无食品安全国家标准的，优先参照其行业标准，或者优先参照其出产地标准。

二、监督主体

我国《食品安全法》第四条规定，工商行政管理、质量监督、国家食品药品监督管理部门根据法律规定，负责生产、流通等各个环节的监察工作。表面上看各个部门职责很清楚,实质上多个单位和它们的地方分支机构都有权力管理食品流通的某些环节。换句话说，我国很有可能出现下列情况：多个监管机构相互越界、争夺监管权；或者是出现问题了彼此推卸责任，都不愿意承担。

根据《召回管理规定》，关于食品召回，我国采取"二级监督"方式。全国召回管理工作由AQSIQ（国家质量监督检验检疫总局)统一组织、协调。省、市级质量监督部门在AQSIQ的监督和指导下工作。另外，国务院设立了议事协调机构"食品安全委员会"来协调、指导全国食品监管工作。这些都没有有效地改善我国监管混乱的局面。

我国目前多个部门交叉管理的问题可以通过统一的中央级协调机构来解决。这里可以借鉴澳大利亚的成功经验。澳大利亚全国的食品召回由一个中央级别的组织负责。该组织主要起到的作用是协调作用，使得各个负责食品安全管理的部门职责明确。从长远来看,统一、集中制食品召回的组织管理方式是全球发展的趋势。为了应对食品安全危机，笔者建议应该设立一个中央级别的召回监督管理机构，进一步以法律的形式明确其职责，并落实到实处，充分发挥其应有的协调性作用。

我国也可以学习加拿大的先进经验，重新组建一个专门性的机构。加拿大食品检验署（CFIA）负责加拿大的食品召回工作。在原卫生部、海洋和渔业部、农业与食品部和工业部4个部门负有监管职责人员的基础上，然后再进行整合从而建立了CFIA。在食品召回中，作为世界一流的食品安全机构CFIA既是执法主体,又是管理机构,因此内部容易协调，执行效率高 ,见效快。

三、责任主体和处罚

1. 责任主体

2011年5月23日，中国国家质量监督检验检疫总局公布了《召回管理规定（征求意见稿）》，向各界社会人士征求修改意见。其中第16条将食品召回的责任主体修改为"生产企业"，不同于《召回管理规定》第31条中"生产者"的规定。相对于发达国家我国的整个食品行业工业化程度不高，从事食品行业的小手工业者、小作坊比较多。这些小生产者一直是我国食品质量安全监管的难点。因为其生产设施简陋不堪,在业人员素质低下,制造出来的食品往往存在巨大隐患。在召回实务中，责任主体也往往是这些生产者。《征求意见稿》只要求生产企业承担召回义务，在实质上免除了这些小作坊、手工业者应尽的责任，这不符合法律的公平性原则，也不利于保护消费者的切身利益。

我国新的《消费者权益保护法》自2014年3月15日起开始实施。其中值得我们注意的是,网络交易平台服务的提供者如果不能拿出相关责任人的真实有效信息时，消费者可以向此平台服务提供者索赔。此外该平台服务提供者在知道其网站上有侵权事件发生，而没有采取必要措施的，应承担连带责任。也就是说在通过网络销售的食品召回过程中，网络服务的提供者也很有可能与生产者、经营者一起成为召回的责任主体。这是广大被侵权者的佳音，是我国法律向前迈出的一大步，对保障网络交易食品安全有着巨大的促进作用，。

2.处罚

我国食品召回有主动召回和责令召回两种。在现实生活中，食品主动召回的数量远远小于责令召回的数量。这种现象跟违法成本低有关。根据《食品召回管理规定》和《食品安全法》相关规定,食品生产者对缺陷食品不召回的,由相关监管部门予以警告，情节严重的可处以最高3万元的罚款。明显这些并不足以使责任人对法律产生足够的敬畏。我国最新颁布的《消费者权益保护法》第五十六条规定，对行政部门要求其召回缺陷商品的命令拒绝执行或拖延执行的，会被处以违法所得1倍至10倍之间的罚款，如果违法者没有违法收益的，会被判处50万元以内的罚款。虽然该条款处罚力度比较大，但是其适用条件较高，即其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式没有规定。这大大限制了该规定在食品召回过程中的适用。

针对责任人的违法行为,各个发达国家有着各自的规定。加拿大的《食品检验署法》限定，若不实行 Recall order就是犯罪,要被判处6个月内的监禁或5万美元以下的罚金,情节严重的可以两罪并罚。澳大利亚食品召回是生产者的主动行为，但假若该公司并没有适时采用恰当措施，难以防止缺陷制品给公众的身心健康造成危害，则部长可下令要求其在限定时间内对产品进行召回。特殊情况，部长也可以直接下令召回产品。澳大利亚《贸易实践法》规定,没有履行义务的召回者会被处罚款，公司最高为20万澳元，个人最高为4万澳元。

在国外食品召回法律制度里有给予消费者相应赔偿的规定,而我国在有关食品召回的法律规定中只有对违规企业的行政性处罚,却没有对消费者的民事赔偿,不能全面、恰当的维护消费者权益。现有的食品召回制度难以起到督促违法企业积极配合相关机构的工作，将缺陷食品及时召回的作用。笔者建议应该对违反食品召回规定的企业和个人加大处罚力度,加大处罚金额，采取多种处罚方式，对情节严重的的食物生产、经营者，不仅要追究其民事责任,还要追究其刑事责任。

建议可以引入惩罚性赔偿机制。由法庭所判决的赔付金额超过实际所造成的损害的赔偿就是所谓惩罚性赔偿。消费者是交易的缺陷食品最直接的受害者，他们的人身、财产、精神各方面都有可能受到损害。仅仅行政处罚，往往使得消费者的权益难以得到充分救济。惩罚性赔偿可以最大程度地弥补消费者的损失，同时对食品生产者起到巨大的威慑作用，使生产者重视自己食品的安全，采取措施，从而减少不安全食品被消费者购买的概率 。

四、溯源制度

食品的特殊性导致其在从生产到消费的各个环节都很有可能出现安全问题。召回的目的就是为了收回出现问题的食品。为确保所有食品顺利地召回,建立起一个"农田到餐桌"的完整的记录是非常必要的。我国无论是生产、加工、运输、消费哪个环节的企业，也无论是源头企业、中介企业，还是终端企业，都应做好食品的记录工作。这样一旦发生食品安全问题，需要召回时，执法单位就可以寻根究底，找到产品的源头，从而对症下药，合理执法。

我国的食品溯源机制起步比较晚，与上世纪90年代就开始实行溯源管理的美国等发达国家相比，现在还处于初始阶段。我国的溯源机制发展相对比较好的是北京、上海等大城市。中小城市大多不能够满足建立溯源制度的一些硬件或者技术上的要求。就目前的食品溯源的覆盖范围来看，远不能满足全国食品安全召回工作的整体要求。

现在我们来看一下有关发达国家。FSANZ（澳新食品标准局）负责澳的食品召回工作。FSANZ认为食品生产商应对其产品作以下详细记录:从原材料到终端产品的记录;散装产品及原材料的处理记录;购买产品的客户记录。相关记录应在货物下架后再保存至少一年。其它责任人也应建立相应的记录系统 。美国的《食品安全跟踪条例》、《记录建立和保持的规定》等规定对食品追溯制度进行了规定，要求生产者等相关责任人必须做好食品记录,以便在安全事故发生时能够快速地查询到相关信息,从而进行追溯与召回，最大可能地维护消费者的利益 。

笔者建议我国可以根据各类食品销售渠道的不同，针对性的出台一些规定，以保证溯源制度的顺利建成。比如鉴于网络食品的是通过虚拟网络进行交易的特殊性。我国可以充分利用网络的优势，让网络销售者起到关键性作用。要求其对销售的食品来源做到详细的记录，认清每件食品的"电子身份证"、"家谱"，坚决不销售无法查清来源的缺陷产品，确保网络食品溯源制度的建立。

正所谓"民以食为天"，古往今来食品都是是人们赖以生存和发展的基础。在食品安全问题一直是人们关注焦点的今天，妥善做好相关食品安全监管工作是极其重要的。食品召回制度作为安全监管体系的重要部分，对于完善我国食品法律体系、保护公民的合法权益有着重要的意义，反映了现代社会尊重财产、以人为本的思想。食品安全的"中国梦"的实现需要我们尽快建立起一个完善的食品召回制度。