财政税收论文：政府非税收入管理初探

 一、我国政府非税收入管理现状及 影响 
　　非税收入是指政府为实现其职能，按照一定规则采取收费、基金等非税方式，由中央和地方分别筹集用于特定专门用途的财政性资金 [1]，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。 目前 ，我国各级政府部门都存在着大量的收费、基金等非税收入，在政府全部的公共收入中占据了很大比重，对微观 经济运行和国家宏观经济的调控都具有重大影响。按照建立健全公共财政体制要求，财政部将于2007年1月1日起在全国全面实施的政府收支分类改革，将非税收入分为：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。
　　对于我国当前非税收入管理现状可以概括为以下两点：
　　一是规模不断扩大，增长速度较快。建国以来，随着地方财权、财力不断扩大，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入已经无法满足改革和建设的需要，这就迫使政府增设收费项目，允许和鼓励行政事业单位"创收"，造成我国非税收入数额不断增长，且增长较快。据统计，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2004年的10523亿元，26年增长了10.95倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到50%，2004年在经济高速 发展 、税收收入增长较快的情况下，所占比例仍高达28.5%。
　　二是宏观税负较重，管理较为混乱。我国的非税收入规模一直很大，而且增长迅猛。因此，虽然我国宏观税负比重不高， 企业 和居民的实际负担的税费却很重。非税收入的收费主体多元化，收费项目过多，管理上则职权分散、多头管理，秩序混乱，如有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，弹性大、随意性强；有的收费项目已经明令取消，个别地方和部门仍然坚持征收等。
　　非税收入作用的发挥是有一定限制条件和范围的，一旦非税收入规模过度膨胀，缺乏监管，必然会带来一定负面影响。当前主要表现为：
1、加重企业负担，影响经济增长。现行的收费却远远超越了正常交易的范围，企业所要承担的税、费负担较重。据估计，在我国企业的负担中，税、利息、费各占1/3，更严重的是一些乱收费等不合理负担的存在，这些收费大都是硬性摊派，强行征缴。
2、收费挤占纳税，影响税收功能。对于政府而言，从整个经济中所获取的资源或收入是有一定限度的。政府收入由税收收入和非税收入构成，二者之间存在着税费挤兑效应，非税收入规模过高必然影响到税收收入的规模，容易对税基产生侵蚀，使"税源"转化为"费源"，客观上产生"费挤税" 问题 。费税规模倒挂的问题如果不加以制止，将危及国家政权根基，影响税收在市场经济中稳定、调节等功能作用的发挥。
3、分散国家财力，削弱政府调控。我国现行的非税收入中，除部分行政事业性收费和基金纳入了预算管理外，其他大部分都在预算外管理，是构成预算外资金的主要来源，巨额预算外资金长期分散于各地区和各部门，游离于预算和政府的监管之外，分散了国家财力。财力的分散，一方面导致大量的收费集中在财政部门以外的部门和单位手中，降低了政府的宏观调控能力和财政资金的使用效益；另一方面则弱化了政府的宏观调控职能，造成分配秩序混乱，不利于政府统筹使用财力。
4、加剧分配不公，滋生消极腐败。非税收入收费管理的部门化和征收主体多元化导致了政府收费政出多门，资金管理混乱，大大降低了资金使用效率。管理混乱还会加剧 社会 的分配不公。收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益相联系，造成人们致力于谋求权力和扩大利益，容易产生腐败问题。
二、加强政府非税收入管理的探索
　　为了加强非税收入管理，中央和地方进行了多种探索。由于人们对非税收入认识的局限性和非税收入自身的特点和方式，导致我国目前非税收入管理模式多样化。目前这些探索既积累了成功的经验，同时又存在一定问题。
（一）现行模式
　　近年来，财政部门对非税收入的征收管理进一步加强，主要有以下四种模式：一是"统管代收"，其主要特点可概括为"银行开票、银行代收、财政主管"；二是"职能分工"，其基本操作程序是遵循财政、执收单位和代收银行各自分工，按照"收支两条线"要求，实行"单位开票，银行代收，财政统管"；三是"分散征收"，其特点是多渠道、多方式组织征收，资金不经征收单位过渡户直达地方金库和财政专户，一般性收费由单位开票、银行代收，进入行政服务中心的收费项目则在中心设立征收点，由征收点代收银行代收；四是"集中汇缴账户"和"收入过渡户"模式。
（二）成效和不足
　　上述几种非税收入管理模式是对政府非税收入管理改革的一种探索，正确认识了政府非税收入，理顺了财政职能，增强了政府的宏观调控能力和征收透明度，实现非税收入的收与支的分离，加强了对非税收入使用的管理。但依然存在如下不足，如：缺乏一个统一的全国模式和全国统一性法规；没有彻底解决好激励与约束问题；对政府非税收入的使用范围还没有形成共识；大部分地区还没有涉及到非税收入使用问题，对政府非税收入的使用范围、标准及资金拨付问题还没有形成规范的办法，非税收入使用单位的资金使用监督还不够。