军转干考试申论（户籍制度改革）系列备考素材

 

【申论热点】

户籍制度改革

【申论热点】

(一)热点事件

热点1：户籍改革新政策：农民进城落户不必退出土地三权

户籍改革最新政策：2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。《意见》同时要求，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

①农户"三权"--农民进城落户不得要求退权

《意见》原文：完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出"三权"，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

②劳动就业--职业技能培训政府提供补贴

《意见》原文：完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。

③受教育权--随迁子女升学将出实施办法

《意见》原文：保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利;将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴;逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

④社会保障--农村参加保险接入城镇体系

《意见》原文：把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这标志着全国户籍制度改革的大幕全面拉开，也意味着我国启动10余年的户籍制度改革正朝着城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的方向大步迈进。习近平总书记在谈到户籍改革时强调，推进人的城镇化的重要环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。

 

 

(二)热点理论

1.户籍制度概念阐释

中华人民共和国户籍制度是中华人民共和国政府对中国大陆的中国公民实施的、以户为单位的人口管理制度。户籍制度有广义和狭义之分，狭义的户籍制度仅指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政法律制度;广义的户籍制度则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度，不仅是提供人口统计的基本信息资料，而且包括与公民的身份、职业、迁徙等权利相关的一系列的社会管理制度。

2.户籍制度的弊端

(1)现行户籍制度作为计划经济时代的产物，阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。

我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。

(2)不利于形成全国统一的劳动力市场。

削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现"城市关门"现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。

(3)户口管理使中国公民具有不同身份，造成事实上的不平等。

户口划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。造成了人民在事实上的不平等。如求职与求学的不平等：农业户口和城镇户口享有不平等的权利，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用;教育方面也是如此，许多持农业户口者在城市里工作多年，有稳定收入，但因为子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于"户籍制度"而失去。这是当前户口管理所受非议最多的方面。

(4)遏制了消费市场的进一步启动。

大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有(时常留意警察查验暂住证件，如疏忽就可能被收容遣返)，这在相当程度上窒息了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。经济学的终身收入假说指出，人们在消费时，通常是按照其稳定的或终身可得的收入作为其预算约束。如果工作不稳定，其储蓄倾向就高。所以，在城市短期滞留的人口不愿将其收入过多地用于即期消费。而通过户籍制度改革，吸收他们中一部分成为城市居民，其对未来的预期就会改变，也更愿意消费他们的即期收入。

(5)现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。

在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。如受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市，其户口难以迁入城市，今后子女随父落户也不容易;到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认，给生产经营和生活带来了许多不便，也给政府部门的行政管理工作带来很大困难。

(6)加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。

与住房、消费(如购车)、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了城乡贫富差距。

 

 

3.推进户籍制度改革的意义

(1)推进城乡户籍制度改革，农村地区城镇化发展的道路更加平坦。

随着户籍制度改革进程的加快、乡村与城市之间无形藩篱的渐渐被拆除，有利于乡村与城市获取公平的发展权利，有利于农民与市民在教育、人事、就业、医疗、养老等方面得到相同的待遇，有利于广大农民在农村这片广阔的天地中迸发出更大的创造力。我们有理由相信，拆除了户籍藩篱，农民的创富智慧、农业的发展潜能、农村的建造热情必定会加快农村"城镇化"的进程，广大乡村地区向城镇化发展的道路更加平坦。

(2)推进城乡户籍制度改革，城市地区可以有效解决用工短缺难题。

探究"民工荒"的深层原因，城乡二元户籍制度是其症结所在。若拆除了这道户籍藩篱，农民工市民化的发展进程可以大大加快，在得到教育、人事、医疗等等方面的多重福利后，农民工站在实现个人社会价值的公正平台，农民工便没有理由离开城市中的工作岗位，"民工荒"问题便迎刃而解。总之，拆除户籍藩篱，让农民工进城变市民，得到与自己的贡献成正比的待遇，城市地区才能继续吸收农村剩余劳动力有效解决用工短缺难题，中国的人口红利才能继续。

(3)推进城乡户籍制度改革，有利于我国经济发展战略的转型。

"十二五"是我国经济发展的重要战略转型期，世界经济也逐渐摆脱世界性的金融危机影响、进入一个自我改良调整的状态。"转变经济发展方式"、"深化经济体制改革"、"调整经济结构"等词汇在十八大报告中和国家经济政令中是重要关键词，同时也是指引我国经济战略转型的重要关键词。这些关键词不仅仅是人们街头巷尾所闻所讲的词汇，而且深深影响着人们的经济意识和经济行为，在生产、分配、交换、消费等各个经济环节的实际操作都将产生着影响。而现存的城乡二元户籍制度对流动劳动力的牢牢控制，使我国经济发展的活力大打折扣，抹杀了农村剩余劳动力的主观能动性。农村与城市之间人为树立的户籍藩篱，本身就是有失公平的制度。尤其在特殊的经济转型期，户籍藩篱对属于农村户口的众多劳动力的无形盘剥，使劳动者个体在市场经济中便没有公正的竞争地位，被社会和企业淘汰的人力资源往往是农村户籍的劳动者，导致从生产环节到消费环节、从产业结构调整到企业创新突破都留下了阴影。由于这道藩篱的存在，无法有效的提振内需，无法有力的发挥国内市场对经济转型的巨大贡献。拆除户籍藩篱便是坚持了以人为本，便是解放生产力的壮举，仿佛经济列车的加速器和润滑油，有利于经济更好更快的发展。户籍藩篱存在下的市场竞争是有失公正的、经济发展是畸形发展，只有拆除户籍藩篱，才能实现劳动力的有序流动，才能实现我国经济发展战略的完美转型。

 

 

4.推进户籍制度改革的基本原则

(1)因城而异。

有序推进符合条件农业转移人口落户城镇，要实行差别化落户政策，因地制宜、区别对待。城镇发展有其合适的人口规模，人口的过度集中将给城市资源和环境带来巨大压力，导致"大城市病"，人口过度分散不利于城市规模效应的发挥，造成效率损失。农民工市民化需通过差别化落户政策，在大城市和中小城市实行不同的户籍变动标准，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，推进符合条件的农业转移人口在城市落户并享受平等的市民待遇。

(2)因人而异。

促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入稳定，适应城市生活，可以优先把这部分有稳定劳动关系、长期举家工作生活在城市并基本融入城市的"沉淀型"流动人口转为城市居民，使其获得城市归属感。对于非"沉淀型"流动人口，则需要通过供给基本公共服务来保障其基本生存和发展，并逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。要通过提供职业培训提高农民工就业创业能力，增强创业意识，降低创业门槛和创业成本。还要加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业。

(3)注意存量优先。

积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。户籍改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，且需要大量资金支持。目前，我国有两亿多进城农民工，涉及到几亿家庭人口，按照人均10万元的市民化成本计算，实现全部农民工市民化的成本高达几十万亿元。因此，必须循序渐进地推进户籍改革。如何在充分考虑能力和可能的前提下，优先考虑解决1亿转移人口存量落户城镇，是处理好农业转移人口市民化的关键问题。

(4)坚持自愿选择的原则，尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。

农村户籍上附着土地承包权、宅基地使用权以及各种涉农补贴，特别是随着土地制度改革，土地流转将给农民带来更多收入，使其"含金量"更高，多数农民工不愿意放弃农村户籍。对不想落户或不能落户的农业转移人口，要通过人口管理制度创新与改革，建立居住证制度，让转移人口享有城镇基本公共服务。对居民而言， "居住证"是流动人口在城市留居、工作、享受基本公共服务的合法凭证。

(5)以基本公共服务全覆盖为基础。

对于不能落户和不愿落户的农业转移人口，要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务由户籍人口独享的局面。基本公共服务是指由政府主导，旨在保障全体公民生存和发展基本需要的公共服务，主要包括子女义务教育、就业创业服务、基本医疗保险、基本养老保险、保障性住房等内容。我国城镇存在大量的流动人口，对基本公共服务全覆盖有很大需求。享受基本公共服务是公民的基本权利，基本公共服务全覆盖是以人为核心的新型城镇化的具体体现。可通过建立全国统一的居住证制度，推进财政制度、投融资体制等配套改革，推进基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖。

(6)保障转移者权益。

在城镇化进程中，在推进城镇基本公共服务全覆盖的同时，要维护好农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，这是法律赋予农民的合法财产权利，不能随意剥夺。对于农民来说，土地有生存保障和致富资本两种功能。大部分农民工的工作和收入不稳定，土地是最后的依靠。农村土地流转要坚持"依法、自愿、有偿"的原则，保障农民享有土地是否流转的决定权和土地流转形式的选择权，维护农业转移人口的合法权益。同时，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

 

 

5.推进户籍制度改革的路径

(1)做好顶层设计。

进一步加强户籍制度改革的统筹协调，将户籍制度改革置于城镇化、人口和经济结构转型的大背景下考量，统筹考虑大城市、中小城市、建制镇的户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件;根据特大城市容纳的流动人口更多的实际情况，在严格控制特大城市人口规模的框架内，创新激励机制，逐步将符合条件的流动人口转户。

(2)推动城乡发展一体化。

户籍制度改革的实质是剥离附着在户籍上的诸如教育、就业、住房、医疗、养老、福利等利益粘连，促进人口自由流动。深化户籍制度改革，应推动城乡发展一体化，切断粘附于户籍上的利益脐带，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只有使农民工真正享受到市民待遇，才能有效推动农民工市民化。

(3)实行户籍制度改革与土地制度改革联动。

农村土地不仅是农民的生产资料，还具有社会保障功能，加之普遍存在土地升值预期，农民在转户时存在犹疑。因此，深化户籍制度改革需要土地制度改革与之配套。首先，推动农民土地承包经营权多样化流转，保证农民获得土地流转收益。其次，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。再次，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

(4)量化打分激励流动人口转户。

与我国户籍制度粘附较多物质利益不同，国外户籍制度承载的多是社会治理功能，从而为人口自由流动创造了条件。借鉴国际做法和国内一些地区实践经验，我国流动人口在城镇落户，首先应取得居住证，然后再通过对学历、职称、居住年限、纳税、社保缴费、守法、文明程度等指标量化打分，以综合积分排名激励农民工取得落户资格，平稳有序推进农业转移人口市民化。

6.推进户籍制度改革的难点

(1)户籍福利阻碍改革

长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房;即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入;若遇征地，一些城郊农民可能成为"百万富翁"。另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等"病症"日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。

(2)城市越大落户门槛越高

改革开放以来，教育、医疗等优质公共服务资源不断向大城市及特大城市汇集，导致城市越大，公共服务的水平越好，落户政策门槛也随之提高。因此，目前特大城市陷入户籍制度改革困局：一方面必须严格控制人口，不能放松落户门槛;一方面城内的大量非户籍居住人口，倒逼户籍制度改革，要求享受同等市民待遇。特大城市户籍制度改革处在控制人口、"户口福利"均等化的两难之间。以北京为例，800万左右的在京流动人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有稳定职业或有稳定住所。原则来说，户口背后的福利比如公共服务，应该平等覆盖到所有在京居住人口，不分户籍。但来自财力、物力的资源限制，决定了只能部分覆盖部分群体。由于土地资源、建设资金等方面的限制，现阶段的保障房分配对象，仍以京籍人员为主。对于备受社会关注的北京、上海、广州等特大城市户籍制度改革，仍难以"合法稳定住所"和"合法稳定职业"作为基本形式。

(3)来自地方政府的障碍

中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40～50万亿元的成本，可以说，户籍改革涉及的是一项耗资巨大的工程。户籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，除了在于其直接与教育、社保、医疗等诸多社会福利挂钩，在当前经济不振、普遍面临财政压力的时候确实增加了地方政府的财政负担外，更深层次的经济原因是，户改会联动土地确权的"地改"。土地出让金是一些地方政府最重要的预算外财源，在某些城市通常占财政收入50%以上。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。地方政府推进户改的意愿不积极也就很正常。

 

 

(三)可用素材

1.标题示例

户籍制度改革要追求公平正义

户籍改革关键在于保障福利

让户口"含金量"更均等

在大户籍改革中消除城乡权益落差

户籍改革应成为城镇化破题处

统一户口更应统一居民待遇

推进户籍制度改革 打破户籍壁垒正当时

有"接"有"纳" 户籍制度改革瞄准破除城乡壁垒

2.参考范文

户籍改革如何落实"以人为核心"

十八届三中全会通过《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把"户籍改革"放在了"城镇化"这一主题之下，指出"推进以人为核心的城镇化"，并"全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件"，"推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系"。

长期以来，针对户籍改革的讨论此起彼伏，其中不乏质疑之声。从中我们不难发现，随着城镇化的不断推进，户籍制度改革已迫在眉睫。城镇化的核心是人的城镇化，在推进城镇化的过程中，如何让大量的农村居民和城市居民享受同等的权益，已成为一个不可忽视的重要命题。可以说，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度。那么，如何落实"以人为核心"的户籍改革呢?

在社会公共福利方面，对实际享有的福利的关怀，应胜于单纯对户籍"农转非"数量的追求。城镇化从结构层面上看，有土地城镇化和农业人口城市化，土地城镇化意味着之前分散于各村落的人口与资源，将聚集于一个城镇中心带里，意味着享受一体化的城市福利待遇;而农业人口城市化是指农业人口从简单的农作生产，转化为产业工人或商业服务行业人员。土地城镇化与农业人口城市化应谐调推进，其谐调标准应以福利水平是否一体化或向一体化方向努力为基准，以是否满足了转移人口的家庭发展需求为基准。

"以人为核心"的户籍改革中，应充分照顾农业人口对原宅基地及承包地等用益物权的持续或永续权利，任何借用"城镇化"为借口无偿或低廉或强迫从农民手中争夺土地权益的，将会使城镇化的和谐发展遭遇不必要的抵触。从城市化的理论上看，城市化的本质其实就是工业化和规模化，规模化意味着原来分散于个体的土地权益将面临着集约经营的资本压迫。而"以人为核心"的户籍改革中，不一定非得以农民交出其土地为代价，或一定以农民移居城市的方式来实现。

"以人为核心"的户籍改革，应坚持"就地落户"的便利原则。应避免由于需要解决户口问题的农业转移人口，使其就业地或工作地，或目前现实生活居住地，与原户籍所在的小城镇不在一处，事实上形成"异地落户"，与其期盼的城市生活愿望并不一致，导致转移人口并未享受到户籍改革带来的好处。户籍改革中的便利原则，就是便民原则，就是"以人为核心"的集中体现。

要把跟户口相挂钩的公共服务如教育、医疗等与户籍慢慢脱钩。当然，要做到这一点，绝非一时之功。还有很多难题要解，涉及方方面面利益的调整。一张户口背后涉及基本养老保险的全国统筹改革，涉及医保参保补贴制度的调整，也涉及义务教育资金投入的变化……每一项都不可能轻易解决。但是，不能因为难就怕改、不改。无论是从广大百姓的愿望出发，还是从推进新型城镇化的角度考虑，相关改革都需要加速推进。通过改革打破户籍制度藩篱，让基本公共服务更广泛更均等地覆盖，让人才更自由顺畅地流动，是经济社会更高水平发展的重要标尺。

 

 

3.延伸阅读

降低户籍含金量 改革红利可期

繁荣的市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用。劳动力市场也不例外。实现劳动力市场的全国统一，必须加快户籍制度改革，直至取消城乡分割和地区分割的户籍制度。改革开放以来，无论是农民进城，还是城市劳动力的跨地区流动，都促进了劳动力资源的优化配置，带来了巨额红利。

改革经验表明，只要户籍含金量下降，其对劳动力市场活跃度的影响就会减少。改革初期，户籍含金量的差别突出表现在城乡差距上，如就业机会、收入水平、公共服务等等。随着改革的深入，特别是农村集体土地制度在运行中所焕发出来的活力，极大地提高了农村户籍的含金量，也使得在一些地方，特别是城郊地区和大城市群产业集聚地区农村户籍所隐含的分红收益等，在很大程度上缩小了城乡户籍的含金量差距。这样，在一个地区，特别是在省级区域范围内，城乡户籍制度改革的障碍正逐步消除。劳动力在一省范围内的流动障碍实际上已经很小。

省域间户籍含金量的差别特别表现在教育公共服务上。各地大学录取率的差别，决定了北京、上海、天津等户籍(无论城乡)有着极高的含金量。子女上学在相当大程度上约束了部分应有的省域之间的劳动力流动。近年来，附加在户籍制度上的住房限购、车辆限购等更是进一步抬高了一些地区的户籍含金量，成为全国劳动力流动的新障碍。

现实中，省域间劳动力流动除了应届生毕业分配外，主要限于少数拥有高学历等的所谓高级专门人才。但是，一个大城市的正常运转，需要有良好的人口生态，不仅要有金领、白领，也要有大量蓝领。否则，大城市生活不见得会更美好。相反，各种不便之处就会出现。

户籍含金量的真正减少，才能促进全国劳动力的自由流动。这需要加快公共服务均等化改革的步伐。无疑，这会增加大量支出。全国社保一体化无疑是改革的应有目标。但是，考虑到养老、医疗等体制改革的直接成本，改革一步到位需要巨额财政成本，决定了分步实施更加务实。在分步推进社保一体化改革的同时，户籍制度改革可从影响省域间劳动力流动最突出的障碍--教育公共服务的均等化入手。教育公共服务均等化主要是制度调整，所耗财政资金数量远低于社保改革。以此为突破口，户籍制度的含金量将大幅度下降，由此带来的市场持续繁荣就是可期的。