“烂尾地”拆迁补偿纠纷审判问题探讨

 "烂尾地"是指已实施拆迁，未在拆迁期限内完成拆迁，拆迁人已经没有能力对地块进行开发建设，被拆迁人或被拆迁房屋承租人尚未得到补偿安置的房地产开发项目。"烂尾地"是由于早年房地产开发过热，政府部门对房地产开发管理混乱而造成的后遗症，是旧城改造建设中的一大顽症。经我市国土房管局调查核实，我市内有"烂尾地"125宗，临迁的拆迁户14048户、42717人，遍及我市荔湾、越秀、东山、海珠、芳村等五个旧城区。有些地块拆平闲置达十多年，被拆迁人长期得不到安置补偿，生活窘迫，还有些被拆迁人因拆迁人欠付临迁房租金而被临迁房的业主逼迁，以致于流离失所。

　　"烂尾地"被拆迁人及被拆迁房屋承租人的补偿安置问题，关系到广大被拆迁人及被拆迁房屋承租人的切身利益，是引发集体上访的一大诱因，是造成社会不稳定的一大隐忧。为整治盘活"烂尾地"，解决"烂尾地"被拆迁人及被拆迁房屋承租人的补偿安置问题，我市政法委在2004年3月主持召开了由政法委、法院、检察院、公安局、司法局、国土房管局、拆迁办、信访局等部门参加的协调会，经过充分论证达成了解决"烂尾地"被拆迁人和被拆迁房屋承租人的补偿安置问题的共识，即引导帮助被拆迁人及被拆迁房屋承租人提起民事诉讼向拆迁人追讨拆迁补偿款、安置费、临迁费等费用，通过人民法院在执行程序中拍卖拆迁人的财产(主要是拆迁人开发地块)，用拍卖款予以偿付。

　　"烂尾地"拆迁补偿纠纷案件中被拆迁人提出最主要的诉讼请求是将补偿安置方式由产权调换变更为货币补偿，房屋承租人则要求以货币补偿方式替代回迁安置方式，由拆迁人按约定回迁房屋的评估价值进行赔偿。在有关部门的推动下，此类"烂尾地"拆迁补偿纠纷自2004年中开始进入审判程序。荔湾区法院是较早立案审理"烂尾地"拆迁补偿纠纷案件的基层法院，从2004年至共审结涉及两个试点"烂尾地"的拆迁补偿案152件。我们尝试对"烂尾地"拆迁补偿纠纷案件审判实践中遇到的问题进行疏理和探讨，以期引起司法实务界的关注和重视。

　　一、建设项目转让后补偿安置义务的承责主体

　　--是合同权利义务概括转让还是债的加入

　　在房地产开发实践中，建设项目转让是非常普遍的。根据我国房地产开发管理法规的有关规定，一个地块的土地使用权人、建设单位及拆迁人应当是一致的。由于建设项目转让，建设单位发生变更，也导致了拆迁人的变更。荔湾法院审结的两个试点"烂尾地"都涉及到建设项目的转让，案件必须要解决承责主体问题，也就是尚未履行完毕的原拆迁补偿合同中对被拆迁人的补偿安置义务应当由谁继续履行的问题。

　　一种意见认为，根据我国《城市房地产开发经营管理条例》第二十二条和《城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定，尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，经房屋拆迁管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中的有关权利、义务随之转移给受让人即新的建设单位，同时，转让人和受让人负有书面通知被拆迁人以及将转让的事实予以公告的义务。按此规定，如新建设单位经得房屋拆迁管理部门同意，并办理了拆迁许可证的变更手续，就取代原建设单位，成为原拆迁补偿安置协议的当事人，即建设项目转让将发生原拆迁补偿安置协议的权利义务概括转移给新建设单位的法律后果。在这种情况下，承担对被拆迁人补偿安置义务的主体就是转让后的新建设单位。

　　第二种意见认为，建设项目在尚未补偿安置完毕前转让，未经被拆迁人同意的，不发生原拆迁补偿安置协议的概括转移，新、旧建设单位和被拆迁人之间应属于债务加入的法律关系。两条例的上述规定，目的之一是保证拆迁当事人在民事法律关系和行政法律关系中的一致性，促使建设项目在转让后可以继续顺利实施，目的之二是为了保障被拆迁人的合法权益，防止在项目转让过程中或者转让后，转让方、受让方互相推诿扯皮，使被拆迁人的权益受到损害①。但在民事诉讼中依此规定对建设项目转让后原拆迁补偿安置协议的权利义务关系进行认定却是不适当的。第一，两条例的规定与我国民事法律中合同权利义务概括转移的原则规定不相一致。

　　我国《合同法》第八十八条规定，将合同中的权利、义务一并转移必须经得合同相对方的同意，否则不发生合同权利义务一并转移的法律后果。从法律适用的角度看，两条例在性质上属于行政法规性质，拆迁补偿安置协议作为一种民事合同，应当适用民事合同法律的规定。第二，虽然新、旧建设单位达成项目转让协议，并且办理了用地及拆迁许可等更名手续，但用地及拆迁许可更名仅对新、旧建设单位产生基于用地及项目建设的行政法律关系，项目转让协议只在新、旧建设单位之间设立了一种内部的债权债务关系，不应以此对抗转让协议以外的被拆迁人。第三，按两条例的规定认定新建设单位为建设项目转让后承担补偿安置义务的责任人，极可能损害到被拆迁人的利益。在房地产开发实践中，大部分建设项目是由原建设单位单独或者通过引入第三方投资成立项目公司，由项目公司受让建设项目进行开发建设。与原建设单位相比，项目公司的资金实力相差甚远，担责能力明显不足。如果原建设单位不需要征得被拆迁人的同意即可脱离原拆迁补偿安置协议的约束，免予承担对被拆迁人的补偿安置义务，事实上造成了房地产开发商将开发房地产的商业经营风险随意转嫁给被拆迁人的结果，将置被拆迁人于十分不利的境地，增加被拆迁人得不到补偿安置的风险。

　　从保护被拆迁人利益的角度出发，应当赋予被拆迁人享有转让拆迁补偿安置协议权利义务的决定权。在没有经得被拆迁人同意，而且被拆迁人也没有与新建设单位重新签订拆迁补偿安置协议的情况下，不宜按条例的规定认定建设项目转让后原拆迁补偿安置协议的权利义务由原建设单位一并转让给新建设单位。建设项目在尚未完成补偿安置前转让，实际上是新建设单位以其参与房地产开发建设的事实行为，加入到原建设单位与被拆迁人之间的合同关系中，与原建设单位连带承担对被拆迁人的补偿安置义务，构成民法理论上并存的债务承担。并存的债务承担又称债的加入、债务加入，是指第三人加入合同关系，由第三人与合同债务人共同承担合同义务，第三人与债务人对合同债权人承担连带责任②。由于并存的债务承担属于为债权人设定权利，对债权人有利无弊，因此债务人可以与第三人直接达成债务承担的协议，而无须经得债权人的同意③。虽然新、旧建设单位没有和被拆迁人三方共同签订债务承担协议，但原拆迁补偿安置协议是基于开发建设地块而订立，新建设单位经转让取得土地使用权，成为地块的实际使用人和项目建设人对地块进行开发建设，新建设单位的受让行为可以视为其加入到原建设单位与被拆迁人的拆迁补偿安置协议关系中。原建设单位作为原合同的相对方，在未经被拆迁人同意前，并不当然退出原拆迁补偿安置协议关系，而应当与原建设单位共同向被拆迁人承担原拆迁补偿安置协议的义务。