美国重返亚太背景下加强介入台湾问题的动向及应对

一、美国重返亚太背景下的台湾问题 随着亚太国家政治经济实力快速发展，世界战略重心加速向亚太地区转 移，美国开始调整全球战略，以维持其主导地位。2009 年 7 月，前国务卿希 拉里在东盟会议上首次提出“重返亚太”构想《美国东盟峰会：强化关系遏制 中 国 》 ， 资 料 来 源 ： http ： //www.afinance.cn/new/yzsd/ 201009/293254.html.。紧接着，为降低“重返亚太战略”指向性，美国政府将 该战略修正为“亚太再平衡”战略。2011 年 10 月，希拉里发表题为《美国的 太平洋世纪》一文，对美国战略重心东移做出全面系统阐述，指出“今后 10 年，美国外交方略最重要的使命之一，是大幅增加对亚太地区外交、经济、 战 略 和 其 他 方 面 的 投 入 ” Hillary Clinton ， “ America’s Pacific Century” ， Foreign Policy ， November 2011 ， No.189 ， pp.56-63 ， available at http ： //foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacificcentury/.。同年 11 月，时任总统奥巴马在亚太经合组织(APEC)APEC)非正式首脑 会议上，正式提出“转向亚洲战略”李尉华：《奥巴马政府东亚军事演习的新 特点》，载《国际研究参考》，2015 年第 3 期，第 6 页。。2012 年 6 月， 第 11 届香格里拉对话会上，前国防部长帕内塔再次提出“亚太再平衡”战略 《 帕 内 塔 “ 亚 太 再 平 衡 ” 成 效 几 何 ? 》 ， 资 料 来 源 ： http ： // news.xinhuanet.com/world/2012-09/23/c_113176131.htm.，被称为奥巴马 第二任期内“亚太再平衡”战略的增强型 2.0 版。2016 年 8 月，时任国防部长 卡特称“‘亚太再平衡’战略进入第三阶段，将继续提升和稳固美军在亚太地区 的军力部署”《特朗普会改变美国“亚太再平衡战略”吗》，资料来源： http：//news.xinhuanet.com/world/2016-11/24/c_129376023.html.。 (APEC)一)美国重返亚太的动因、目标与特点 从美国提出重返亚太至 2017 年已有 7 年之久，根据美国政府的表述和 实际行动可以看出，美国重返亚太的动因、目标与特点如下： 1.美??重返亚太的动因是世界政治经济重心加速向亚太地区转移。在美 国全球战略中，亚太地区一直处于重要地位，美国著名战略家布热津斯基在 《大棋局》一书中写道：“对美国而言，欧亚大陆是最重要的地缘政治目标， 现在美国这个非欧亚大陆国家在这里取得了举足轻重的地位，美国是否能持 久有效地保持这个地位，直接影响美国对全球事务的支配。”[美]兹比格纽? 布热津斯基：《大棋局》，国际问题研究所译，上海：上海人民出版社 ， 2010 年，第 23 页。第二次世界大战以来，美国始终保持在亚太地区的战略 性存在，长期维持与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的联盟关系，在 日本、韩国、关岛等地区部署军事力量。但总的看，美国的战略重心一直在 欧洲、中东等地区。随着亚太地区经济高速发展，亚太国家群体性崛起，使 得亚太地区对美国的重要性持续上升，与之相比，美国对亚太地区的投入已 难以适应形势发展变化。由此，美国逐步在外交、经济和军事方面增加投入 ， 以保持对亚太地区的影响力，巩固在这一地区的主导地位。 2.美国重返亚太的主要目标是防范遏制中国。尽管美国重返亚太具有加 强亚太事务参与度、应对中国崛起、加强对日本控制等多重考虑，但其主要 目的无疑是对中国进行有效制衡，延缓中国崛起进程。基辛格认为：“不论冷 战存在与否，单一大国主宰欧亚大陆两大范围之一(APEC)欧洲或亚洲)，都会对美 国构成战略意义上的危险。”张林宏：《冷战后美国欧亚大陆战略的主线》， 载《现代国际关系》，2005 年第 8 期，第 8 页。避免在亚太地区出现一个主 导性国家，是美国亚太政策的基石。冷战结束以来，中国综合国力快速上升， 使其成为美国“天然”的敌人。美国近年来在亚太地区的实际行动也证明了这 一点：其一，针对中国军事实力持续增强的情况，推出“空海一体战”和“全球 公域介入与机动联合概念”作战思想并付诸实施，持续向西太平洋部署高精尖 武器，维持其军事主导地位。其二，以朝鲜核问题为借口，推动在韩国部署 “萨德”反导系统，图谋将韩国纳入“导弹防御体系”，削弱中国的战略核威慑和 核反击能力。积极干涉钓鱼岛和南海争端，钓鱼岛争端激化以来，改变在钓 鱼岛问题上的模糊政策，将钓鱼岛纳入《美日安全保障条约》第五条适用范 围，承认日本对钓鱼岛的“管辖权”《专家简析美国在钓鱼岛问题上的模糊政 策 》 ， 资 料 来 源 ： http ： //news.xinhuanet.com/world/2012-11/09/ c_123933272.html.，为日本撑腰;深化拓展与菲律宾、越南的军事安全关系， 向菲律宾出售武器，解除对越南的武器禁运并开展防务对话和联合军演，支 持菲、越等国直接挑战中国;打着维护“南海航行自由”的幌子，出动航母战斗 群在南海争议地区巡弋，派遣舰艇多次进入西沙、南沙岛礁 12 海里，直接 挑战中国领海主权。虽然美国官方反复强调美国不谋求遏制中国，但事实证 明，美国重返亚太的主要目标就是防范遏制中国，正如美国前常务副国务卿 理查德?阿米蒂奇所说：“政府说这不是针对中国，其实这是完全针对中国， 中国对此很清楚。”刘卫东：《美国对中日两国的再平衡战略论析》，载《世 界经济与政治》，2014 年第 10 期，第 83 页。 3.重返亚太将是美国长 期奉行的战略行动。美国宣布重返亚太后，逐步降低在世界其他热点地区的 介入力度，尤其对军事介入采取慎重态度，通过一系列外交动作缓和与伊朗、 古巴等国的关系，将主要精力和力量用于处理亚太问题。期间，尽管有乌克 兰危机、克里米亚事件、叙利亚内战等冲击和挑战，美国也没有实施大规模 介入。从另一层意义上讲，美国与中国在亚太地区的战略博弈进入胶着状态， 相关战略全面付诸实施，也迫使其难以大幅回调既定战略。美国前国家安全 事务助理苏珊?赖斯宣称：“无论其他地区出现多少热点，我们都将继续深化 对亚洲这个关键地区的持久承诺。”《奥巴马明年四月“重返亚洲”》，资料来 源：http：//news.hexun.com/2013-11-22/159924178.html.特朗普上台后， 也未全盘否定“亚太再平衡战略”，而只是认为该战略执行力度不够，需要增 加资源投入。可以预见，尽管受国内政局变化、领导人更迭等因素影响，重 返亚太的具体实施方式和策略可能会有所变化，但只要世界政治经济中心向 亚太地区转移、中国持续保持崛起态势的深层次原因不发生根本变化、遏制 中国的战略目标未达成，美国重返亚太将难有改变，这将是一项美国长期坚 持、持续推动的战略行动。 4.美国重返亚太防范遏制中国的主要策略是多措并举、多点发力。美国 重返亚太涉及联盟、军事、经济等各个方面，包括推动“跨太平洋伙伴关系协 定”(APEC)TPP)，但从其实际行动和效果看，较为有力的策略主要有三个方面：其 一，构建针对中国的联盟网络。美国致力于持续强化与日本、韩国、澳大利 亚、菲律宾等盟友的双边同盟关系，构筑美日韩、美日澳三边同盟，并竭力 拉拢印度，构建美日印同盟，其中，与日本修订《日美防卫合作指针》尤为 重要。此外，它还推动日韩签署《军事情报保护协定》，对东亚地区战略平 衡产生了很大危害。美国的最终目的是构建以其为主导的亚太同盟体系，甚 至打造亚洲版“北约”。其二，持续加强和优化军力部署。把关岛、澳大利亚 作为重要战略后方，大规模部署核潜艇、战略轰炸机和海军陆战队，增强兵 力部署弹性。向日本、新加坡部署隐形战斗机、濒海战斗舰，增强战略前沿 军事厚度。增加军事力量在西太平洋地区活动频度，多次派遣战略轰炸机和 航母战斗群赴东海、南海及朝鲜半岛等地区进行威慑性巡航，展示军事实力; 经常性出动各类侦察机、反潜机在中国当面执行侦察监视任务，持续施加军 事压力。其三，挑起对抗冲突。贯彻“分而治之”的策略，以钓鱼岛、南海、 朝鲜核问题为抓手和主要发力点，默许日本右倾化，放任日本挑起钓鱼岛争 端，鼓动和挑起菲律宾、越南、韩国等国家与中国对抗，借机加强与这些国 家的政治、军事联系，恶化中国周边战略环境。 综合看，美国加快重返亚太，虽有加强与中国接触的一面，但该战略指 向明确、长期推进、攻击性强的特征非常显著。实际上，美国的相关行动已 严重搅动了亚太地区安全形势，迟滞了东亚区域一体化进程。这一战略对中 国的干扰和牵制作用也比较明显，自 2011 年以来，中国与周边国家相继在 多个问题上出现激烈对抗，均能够看到美国在幕后挑拨和操纵的影子，这些 问题的发生完全可以视为美国利用矛盾对中国发动的一系列地缘政治攻势。 (APEC)二)美国重返亚太背景下的台湾问题 台湾问题在美国处理对华关系上处于核心地位，而美国涉台政策从属于 其全球和地区战略。虽然近年来美国碍于中美关系大格局，似乎有意淡化台 湾在“重返亚太”或“亚太再平衡”战略中的作用，但从实际情况看，台湾仍是美 国亚太布局的关键一环。马英九执政时期，美国为平衡大陆军事优势，增大 台湾离心倾向和谈判筹码，曾多次实施大规模对台军售，同时还力促台湾在 东海、南海争端问题上不与中国大陆合作，甚至要求台湾放弃“十一段线”主 张。在加强亚太地区参与的大背景下，美国根据战略推进需要，弹性调整其 涉台政策。2016 年以来，在美国、台湾内部政局变化以及中美博弈走势等 因素的综合作用下，台湾问题在美国围堵和遏制中国战略体系中的地位有所 上升，美国涉台政策正逐步由模糊走向清晰曹军强：《试论新时期台海危机 爆发的美国因素》，载《台海研究》，2016 年第 4 期，第 74 页。，美国通 过增大对台湾问题介入力度，持续向中国施加战略压力。在中国大陆通过外 交手段对台当局施压的情况下，美国积极鼓励台湾发展与其他国家实质关系， 并加入具有主权意义的国际组织，支持台湾拓展国际空间。2016 年 5 月 17 日，美国国会通过“对台决议案”，首度将对台“六项保证”诉诸书面文字，并重 申《与台湾关系法》和对台“六项保证”是“美台关系的重要基石”《帮蔡英文操 纵两岸关系 美国众议院通过对台“六项保证”诉诸文字》，资料来源： http：//taiwan.huanqiu.com/article/2016-05/8940143.html.，为即将上任 的蔡英文当局壮胆。同年 12 月 26 日，?W 巴马签署 2017 财年《国防授权法 案》，首度将“美台军事交流”列入法条之中，明确提出“美国国防部应推动美 台资深军事将领与官员交流”，首次明确台湾地区“国防部长”和军方官员赴华 府访问禁令将获解除，而美国助理部长以上层级官员及现役将官都可以访问 台湾，在法律上为美国与台湾发展官方关系打开了大门《美台军事交流升级 破坏台海稳定》，资料来源：http：//mil.huanqiu.com/observation/201612/9796508.html.。特朗普就任总统前，更是打破中美建交以来美国总统或 总统候选人不与台湾领导人会晤和通话的默契，与蔡英文直接通话 10 分钟， 称蔡英文为“总统”，并同意“提升美台经贸和防务关系”。据华盛顿邮报调查， 这一通话经过特朗普外交和安全团队长期精心策划，并获得特朗普首肯，是 “特朗普的顾问们关于与台湾接触新战略的几个月悄然准备和谋划的产物” 《时殷弘：我们熟悉的世界正在结束》，资料来源：http：//news.sina.com .cn/w/2017-01-09/doc-ifxzkfuh6357534.html.。同时，特朗普还利用网络社 交平台公开质疑“一个中国”政策，声称“一切都在谈判之列，包括‘一个中国’ 政策”、“我们为什么要受制于‘一个中国’政策，除非我们能在其他一些问题上 与中国达成交易，比如贸易”《“一个中国”岂能交易》，资料来源：http：// news.xinhuanet.com/comments/2016-12/13/c_1120104655.htm. ，对中国 进行战略恐吓和试探。虽然 2017 年 2 月 10 日特朗普与习近平主席通电话， 对“一中政策”进行了重新确认，立场有所后退，但其把台湾问题作为牵制中 国大陆优先选项的倾向已比较明显。今后一个时期，中美围绕台湾问题的博 弈将更加激烈。 二、美国重返亚太背景下加强介入台湾问题原因分析 2016 年以来，美国开始加强介入台湾问题，其牵制中国的策略选择显 示新的动向和特点，对此应高度关注。综合分析美国加强干预台湾问题的原 因，主要有四个方面。 (APEC)一)美国防范遏制中国的战略抓手逐渐减少 美国宣布重返亚太以来，在东亚、东南亚、南亚提出并实施了一系列针 对中国的遏制政策，但从现实状况看，并未完全达成迟滞中国发展的目的， 其相对有力的抓手逐步减少。 首先，日本在钓鱼岛问题上的冒进政策遭到有效遏制。2012 年 9 月，日 本政府宣告将钓鱼岛“国有化”，挑起钓鱼岛争端。中国抓住时机进行了有力 斗争，2013 年以来，中国海上执法船定期进入钓鱼岛海域执行维权巡航任 务，改变了日本对钓鱼岛及周边海域的排他性管控，在未对中日关系造成颠 覆性影响的情况下，有力地遏制了日本进一步采取激进政策。 其次，南海局势趋于平稳。2011 年以来，美国开始在南海挑起争端， 积极扶持采取“亲美制华”政策的菲律宾阿基诺三世政府，公开支持菲律宾单 方面将南海争端诉诸所谓“国际仲裁法庭”，妄图全面否定九段线和中国对南 海海域历史性所有权。越南在海南还采取激烈对抗行动，干扰中国钻井平台 正常作业，并积极图谋利用东盟对中国进行战略牵制。为此，中国采取一系 列政治、经济、外交和军事手段，有效维护了领土主权和海洋权益。2013 年至今，中国快速在南海控制岛礁启动陆域吹填工程，修建机场、港口和必 要防御设施;通过整合海上执法资源并加大使用力度，实现对相关岛礁和争议 海域常态化巡逻管控 ;大力推进深海石油钻探技术研发，制造“海洋石油 981”深海勘探平台并投入使用，在南海油气资源开发上迈出实质性步伐。 通过多种手段积极塑造有利态势，有效改变了在南海地区的被动局面，实际 上取得了南海斗争的主动权。在这种背景下，中菲关系也得到较大改善，菲 律宾新总统杜特尔特上台后，改变阿基诺三世政府向美国一边倒的外交政策， 致力于缓和与中国关系，在南海问题上采取更加务实的政策，淡化处理南海 仲裁案，减少在南海挑衅动作。2016 年 10 月，杜特尔特总统访华，中菲两 国签署了 13 个双边合作文件，两国关系全面恢复到正常轨道《中菲友好全 面 恢 复 到 正 常 轨 道 》 ， 资 料 来 源 ： http ： //news.xinhuanet.com/world/ 2016-10/20/c_1119758464.html.。同时，中越关系在经过波动后也趋于平?。 2017 年 1 月，越共中央总书记阮富仲访华，与习近平总书记达成协议，双方 一致同意加快发展两国关系，“管控好海上分歧，不采取使局势复杂化、争议 扩大化的行动，维护南海和平稳定”《中越联合公报》，资料来源：http：// news.xinhuanet.com/world/2017-01/14/c_1120312428.htm.。围绕南海争 端的战略博弈告一段落，目前南海局势总体趋稳定，争端当事国多寻求缓和 对华关系，避免在岛礁争端上直接挑战中国，短期内美国难以在南海问题上 构建一致对华的统一战线，在南海挑起新一轮对抗的难度进一步增大。 再次，力推在韩国部署“萨德”反导系统。美国以防范朝鲜弹道导弹为借 口，大力推动在韩国部署“萨德”系统，扩大美国全球导弹防御体系。但“萨德” 系统已远远超过了防御的合理限度，直接损害了中国的战略安全利益，严重 破坏了东亚战略平衡。此举遭到中国的强烈反对。同时，在韩国部署“萨德” 系统也遭到在野党和民众强烈反对，韩国朝野陷入分裂，加之朴槿惠因“亲信 干政门”事件下台，韩国政局陷入动荡，故而虽然韩国政府仍坚持按计划部署 “萨德”，但中国反制力度不断加大，围绕这一问题的博弈将进一步加剧。短 期看，虽然美国仍能够利用上述问题继续对中国形成一定牵制，但受制于现 有态势，其方式手段正在逐步减少，在中国周边大范围挑起新矛盾、制造新 危机的难度增大，对中国实施多点、多方向战略攻势的能力减弱。在相关问 题上遭受挫折也增大了美国战略疑虑，促使美国追求新的发力点和战略抓手。 (APEC)二)台湾问题是美国防范遏制中国的有效手段 美国全球战略目标之一，就是防止在亚太地区出现一个能够与其匹敌的 强大国家，对其霸权地位形成重大挑战。台湾问题是美国牵制中国的有力手 段。一直以来，美国在台湾有着重要的政治、经济、军事利益，但台湾之于 美国的最大价值主要体现在地缘战略位置上。台湾遏控东亚至印度洋海上通 道，是亚太地区的重要战略枢纽，地位极为重要，同时，它又直抵中国腹心， 是中国最为重要的海上门户。在美国看来，台湾对美国和中国都具有重要战 略意义，一方面，台湾是西太平洋上一艘“永不沉没的航空母舰”，是其构建 “第一岛链”的关键一环，得之可以对中国形成有力遏制，稳固美国亚太战略 体系;另一方面，认为台湾对大陆具有同样重要战略价值，担心台湾可能成为 中国的战略军事基地，美国学者安荣澜认为，“如果两岸和平统一后大陆将台 湾作为其部署军力的基地，那么意味着北京跨过了美国的政策底线” Alan Romberg ， “ 2010 ： The Winter of PRC Discontent ， ” Chinese Leadership Monitor，No.31，2010.，从侧面说明了台湾这一重要地位。此外，美国还 把台湾视为“东亚的民主窗口”，是扩散“自由、民主、人权”价值观的前沿阵地， 可以用于向中国大陆推行“普世价值”，对中国大陆进行和平演变。因而“基于 美 国 的 价 值 体 系 和 安 全 战 略 ， 美 国 不 可 能 牺 牲 台 湾 ” Nancy Bernkopf Tucker ，“ Strait Talk ：United States-Taiwan Relations and the Crisis with China”，Cold War History ，Vol.70， No.2，2011.。历届美国政府都高度 重视台湾的重要战略价值，并精心制定台海政策。中美建交以来，美国在台 湾问题上大力推动“双轨政策”：一方面，在中美《三个联合公报》基础上发 展对华关系;另一方面，基于《与台湾关系法》，保持与台湾密切联系，出售 军事装备、提供“安全保证”，给予台湾当局实质支持，同时宣称美国不会坐 视不管中国大陆对台发动军事攻击，力求长期保持两岸“不统、不独、不武” 的局面，谋取最大战略利益。总的看，美国对台湾问题的介入是持久的、深 入的、全方位的，即便是马英九执政时期两岸关系走向缓和的情况下，美国 也从来没有停止对台湾问题的干涉。美国介入台湾问题也确实对中国发展形 成了牵制，导致两岸 70 余年的分离、分治，台湾作为一个较强的政治、经 济和军事实体存在，始终对中国核心经济地带构成战略性威胁，并遏控中国 海权向远洋发展，消耗了中国大量战略资源，其对中国的战略牵制远大于南