解放军文职招聘考试财政学

  
 
 
 
 
 
财政学讲义
 导     论
 
教学目的：通过分析现实中的种种财政现象及财政分配与社会经济生活的关系、财政学与相关课程内容的关系，让学生在初学财政学之际，对学习财政学的重要性、财政学的内容特点及如何学习财政学等有关学习财政学的基本问题有一个大致的了解。
教学重点：财政学与相关经济管理课程内容的关系；财政学的学习目的、对象及学习方法。
教学方法：讲授法。
 
一、关于财政学的简要说明。
（一）本课程的内容类型
财政学是经济学的重要分支学科。同其他的经济学课程一样，财政学的具体内容也要依存于、立足于一定的社会经济体制背景。
过去财政学有资本主义部分与社会主义部分之分。
我国现在实行的是社会主义市场经济体制，本课程要讲的是市场经济下的财政学。
（二）财政与财政学
现实中的财政现象分析。
从现象上看，财政即政府的资金收支活动或政府的理财活动。对此，可以从现实财政现象中有一个直接的感性认识（财政概念从理论上如何解释，将在第一章中详细说明）。由此而言，财政学是一门关于钱的学问。学习财政学的目的就是了解政府理财的基本知识和基本理论。
财政学的具体学习对象包括财政收支及其运行规律、财政与经济及社会发展的关系、财政制度、财政政策等。
（三）财政学与一些相关经济管理课程内容的关系
1．财政学与主要的基础经济学课程——微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学的关系。
①微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学作为基础经济学课程，都是讲最基本的经济知识和理论（各自的具体研究对象和理论体系不同）。财政学作为经济学的一个分支，只是研究政府或公共部门经济活动的一个主要方面——政府的资金收支活动，其中包括政府财政收支活动对个体和社会整体经济活动的影响。
②财政学与微观经济学内容的衔接关系。两者首尾相接。微观经济学通过对个体经济单位的经济行为的研究，说明市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的途径。其最后要讲到市场失灵，引出政府干预的必要性。财政学正是从市场失灵讲起。
③财政学与宏观经济学内容的衔接关系。宏观经济学是研究社会总体的经济行为及其后果，研究整个国家的经济运行情况，核心是讲国民收入的决定因素和宏观经济的均衡与增长问题。其中的主要内容之一是宏观市场失灵和如何运用财政政策与货币政策促进实现宏观经济的均衡与增长。财政学也要讲财政在经济稳定和增长中的作用和相应的财政政策问题。两者在这一点上是重合的。
④财政学与马克思主义政治经济学内容的衔接关系。马克思主义政治经济学的重要内容之一是社会再生产理论。社会再生产包括生产、分配、交换、消费四个环节。财政收支属分配范畴。财政学要研究财政分配在社会再生产中的作用与影响。
2．财政学与其他相关经济管理课程——主要是与金融学（或货币银行学）、财务管理学的关系
①财政学与金融学。财政学与金融学都是关于钱的学问，但财政学是研究政府的钱怎么来，怎么用，金融学是研究市场上的钱怎么来，怎么用，是讲各个经济主体如何通过金融市场进行资金融通，也包括政府通过金融市场进行的融资活动，如发行公债；财政收支一般是无偿的，属政府行为，通过金融活动形成的资金收支是有偿的，属市场行为。
②财政学与财务管理学。两者也都是关于钱的学问，但财政学是研究政府的钱怎么来，怎么用，财务管理学是研究企业的钱怎么来，怎么用；政府的钱怎么来怎么用主要是个政策问题，企业的钱怎么来怎么用是个经营问题；政府财政的理财目标是实现社会整体效益的最大化，企业理财的目标是谋求自身利润的最大化。
二、为什么要学习财政学
1．财政是社会经济的一个重要侧面，财政学是经济学的重要分支和高校财经类专业的核心课程，学习财政学是系统、完整地掌握经济学知识的需要。
2．财政是国家经济和政治活动的综合反映，是市场经济下公共经济活动的主要方面和政府调控经济的主要手段，与社会经济生活有密切关系。掌握财政学知识是现代市场经济下的财经管理人才知识结构的不可缺少的组成部分。
3．财政学作为一门应用经济理论课程，在财政专业知识体系中起着衔接一般经济理论课程与财政业务课程的重要作用。
三、如何学习财政学
1．要掌握马克思主义的一般科学方法论——唯物辩证法。
2．要有扎实的经济学功底。
3．借鉴西方财政学。
4．紧密结合中国财政经济实际：①初级阶段经济不发达；②经济呈现明显的“二元结构”；③中国实行社会主义市场经济体制是由原来以政府为主导的计划经济体制转换过来的。当前的市场经济体系还不完善，市场机制还不健全。④财政具有发展中国家财政的某些共同特征。
5．了解中外财政理论与实践发展变化情况，掌握财政理论的继承与发展脉络，特别是要密切关注我国公共财政建设的实际。
 
第一章   财政概念和财政职能
 
教学目的：通过本章学习，主要使学生了解社会主义市场经济下的财政概念、财政存在的必要性及财政的职能等财政基本理论问题。
教学重点、难点：财政概念；市场失灵、公共物品和公共需要；财政职能。
教学方法：讲授，讨论。
 
第一节   财政概念
 
一、             财政概念的概括表述和具体含义
财政是以政府为主体，集中一部分国民收入来满足社会公共需要的收支分配，是政府从事资源配置和收入分配的一种公共经济活动。
其包括以下四个方面的具体含义：
1．  财政是一种分配活动，属于分配范畴。
这里的分配是广义的分配，既包括关乎社会再生产的资源配置即生产要素的分配，也包括关乎人们之间利益关系的收入分配。
2．财政活动的主体是政府（或国家）。财政表现为政府的集中性分配活动，是一种政府行为。这意味着：①财政是为实现政府职能服务的；②政府是财政分配的组织者和主持者；③所有财政活动都体现着政府与其他经济主体之间的经济关系。这种经济关系在不同的社会制度下具有不同的性质。这是不同社会制度下财政的特殊性。
由于财政属政府的经济行为，在经济部门划分中政府属公共部门，因此，财政活动是一种公共经济活动。
3．财政活动的主题或目的是提供公共物品和满足社会公共需要。财政作为一种以政府为主体的分配方式或资源配置方式，与市场性的资源配置一样，目的都是为了满足社会需要。人类的需要可分为两类：一类是私人需要（包括个人生活需要和企业单位的生产经营需要），一类是社会公共需要。在市场经济条件下，私人需要通过市场机制提供私人物品来满足，社会公共需要由政府通过财政机制提供公共物品来满足。这是市场经济下市场与政府的基本分工。这样公共物品和公共需要问题就成了市场经济下财政问题的核心，公共物品和社会公共需要理论亦成了认识市场经济下财政概念的基点。
4．财政分配的对象是一部分国民收入，即主要是剩余产品价值。
二、             财政概念的历史演变
（一）西方国家财政概念的演变。
1．财政一词最早于13——15世纪出现在拉丁文中，意为结算支付期限、支付款项、确定罚款支付等。
2．16世纪财政一词传入法国，意为公共收入。17世纪演变为专门指国家理财。19世纪进一步阐明是指国家及一切公共团体的理财，并相继传入欧洲其他国家，英语为finance。
3．19世纪末，日本引进finance的词义，同时借用中国的两个汉字“财”与“政”，立财政一语（1882年日本开始用“财政奏折”一词）。
Finance释义较广，可译为金融、融资、财务等。专指国家理财时，西方国家一般用public finance，可直译为公共财政。
（二）我国财政概念的演变
1．早期用“度支”、“国计”、“国用”等词来概括财政现象。
2．19世纪90年代，财政一词由日本传入我国。在戊戌变法（1898年）“明定国事”诏书中首次出现“改革财政，实行国家预算”的条文。自民国开始，以“财政”命名官方机构，称“财政部”。20世纪40年代旧中国中华书局出版的《辞海》对财政概念的解释是：“财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达为目的，而获得收入，支出经费之行为也”。这已是引用西方国家公共财政定义而进行的表述。
3．我国建国后对财政概念的表述。
①50年代初的财政观——货币关系论。
②传统计划经济时期和改革开放初期对财政理论的探讨和对财政概念的不同界说。主要有国家分配论、剩余产品论、价值分配论、社会再生产论、社会公共需要论等。
上述观点中，国家分配论曾在较长时期内占据主流地位。80年代中期以来，国家分配论、剩余产品论、社会公共需要论三者的融合倾向较为明显。
上述观点的差异主要是中心论点不同。在根源上涉及到对财政的起源、财政分配主体和财政分配对象在解释财政概念中的不同认识。
上述观点的共同点：A、承认财政是国家的经济行为；B、承认财政是一个分配范畴；C、都以财政与经济的关系为基本线索看待财政问题。
③社会主义市场经济体制下对财政概念的重新认识。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，西方国家的公共财政概念被引入我国，理论界开始循着公共财政的精神对财政概念进行重新认识，并成为我国解释财政概念的主流意见。
三、社会公共需要与公共物品理论
社会公共需要是相对于私人需要而言的，其是以社会为单位提出的需要。
有需要就要有供给，就要有满足需要的物品。需要分为私人需要和社会公共需要，满足需要的物品也相应分为私人物品和公共物品。
由于社会公共需要与公共物品的直接依存关系，因此，要了解社会公共需要，须先搞清楚公共物品问题。公共物品理论也是现代市场经济下公共财政理论的基础。
（一）公共物品
1．公共物品与私人物品。
私人物品是由市场供给用来满足私人主体需要的商品和服务。私人物品是这样一些物品，它们能分割开并分别地提供给不同的个人和单位，也不给他人带来外部的收益和成本。
公共物品是由以政府为代表的国家机构——公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务。公共物品是这样一些物品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处都不可分割的散布到整个社区里。
萨缪尔森对公共物品的经典定义是：所谓纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人消费这种物品，不会导致其他人对该物品消费的减少。（《公共支出的纯理论》，1954）
2．公共物品的基本特征。
区分公共物品和私人物品的基本标准是：排他性与非排他性，竞争性与非竞争性。公共物品的基本特征是具有非排他性与非竞争性。
非排他性是从公共物品的供给角度来讲的。即为该物品的供给出资的人在享受该物品带来的利益时，无法排除其他如何人从中受益。具体说，就是无法将拒绝为之付款的人排除在受益范围之外。不可排除的原因，或是技术上不可能，或是排除的成本高昂到不可接受。
公共物品的非排他性意味着存在“搭便车”现象。
非竞争性是从公共物品的消费、受益角度讲的。即任何一个消费者对公共物品的消费，都不影响其他消费者的消费或同时从中受益。严格说来，非竞争性包含两方面的含义：一是消费者的增加不引起生产成本的增加，即增加一个消费者的边际生产成本为0；二是消费者的增加不会影响其他消费者的消费数量和消费质量，即多一个消费者的边际拥挤成本为0。
萨缪尔森曾严格地用数学公式描述公共物品与私人物品地区别，意思是：对于私人物品，某一物品的总量等于每一消费者拥有或消费的数量之和；对于公共物品，某一物品的总量等于某一个消费者拥有或消费的数量。
以上是就纯粹的公共物品而言的。事实上，纯粹的公共物品和纯粹的私人物品只是物品中极端的两类，而许多物品是兼有私人物品与公共物品的双重性质，称之为混合物品或准公共物品。
3．混合物品。
混合物品即兼有私人物品与公共物品的双重性质的物品。其大致有以下两类：
第一类是非排他性、非竞争性不完全、不充分的物品。其又分为三种情况：一是具有非竞争性但可以排他的，如不拥挤的桥梁；二是非竞争性不充分且可以排他的，如拥挤的桥梁；三是排他性不充分的，如带有围墙的花园。
第二类具有正的外部性的物品，如水力发电设施。
最后需要指出，随着条件的变化，特别是科学技术的进步，有些公认的纯粹的公共物品的非排他性日益变的淡化，即排除日益从技术上变的可能或排除的成本降低了，以至具有了私人物品的性质。如有线电视就是典型的例子。
（二）社会公共需要的基本特征
1．社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，它不是普通意义上人人有份的个人需要或个别需要的数学加总，而是就整个社会而言的，具有不可分割性，必须由政府集中组织来满足。
2．社会公共需要是每一个社会成员可以无差别共同享用的需要，一社会成员享用并不排斥其他社会成员享用。
3．社会成员在满足公共需要是也要付出代价（如交税或付费，因此西方财税理论将税收称为公共物品的价格），但其规则不是等价交换，付出与所得是不对称的。
4．满足社会公共需要的物质手段只能是来自社会产品的剩余部分。
（三）社会公共需要的历史性和特殊性
社会公共需要具有一般性、共同性，又具有历史性、特殊性。
社会公共需要的一般性、共同性，一是指社会公共需要在任何社会发展阶段和任何社会形态下都是存在的，二是指有些需要项目，如国防、行政管理等，在任何社会发展阶段和任何社会形态下都属公共需要的范畴。
社会公共需要的历史性、特殊性是指，社会公共需要的内容不是一成不变的，而是逐步发展变化，具体地存在于特定的社会形态之中。对社会公共需要的历史性、特殊性可沿着两条线索去分析：
第一，社会生产力或经济发展的不同阶段上，社会公共需要的具体内容及结构有所不同。
第二，社会生产关系发展的不同阶段上，社会公共需要的认定及内容也存在差异。
（四）社会公共需要的范围
现代市场经济条件下，社会公共需要的范围很广，其大致可以分为以下几个方面：
1．国家行使其政治职能，保障社会政治经济秩序稳定及正常运转的需要。如行政、国防、公检司法、外交等。这些都属于纯粹的社会公共需要。
2．国家行使其社会职能，保障社会经济发展及提高人们生活质量和福利水平的一些公益性、基础性条件的需要。如文化教育、医疗卫生、社会保障、生态环境保护、公共基础设施、基础产业、支柱产业和高风险产业等。这些有的属纯粹的公共需要，更多是属于介于公共需要和私人需要之间的准社会公共需要。
3．保障市场经济顺利高效运行所必需的各种调控措施、政策及服务等方面的需要。
四、财政的基本特征
（一）阶级性与公共性
由财政与国家或政府的关系，产生了财政并存的两个鲜明特征，即阶级性与公共性。
1．国家历来是统治阶级的国家，政府则是执行统治阶级意志的权力机构，财政具有阶级性是不言而喻的。但是，国家又是一个公共权力中心，并且统治阶级的政治统治是以执行某种社会职能为前提的。这就决定了财政既具有阶级性，又具有公共性，是两者相统一的一种分配形式。其公共性是指财政满足社会公共需要的基本属性，阶级性是指政府财政在履行满足社会公共需要的职责时总是优先考虑统治阶级的利益。
2．公与私是相对应的。政府财政历来就是履行满足社会公共需要的职责或办“公事”的一种分配形式，公共性是其天生的特质。在我国过去传统的计划经济体制下，尽管政府包揽的事务过多过宽，但也没有包揽私人的全部事务，如没有包揽家庭理财，没有包揽企业财务，甚至国有企业财务也不是完全属于财政范围。
在市场经济下，财政的公共性仍包含了其满足社会公共需要的一般公共特质，但更重要的是体现了政府与市场的分工，其满足的社会公共需要是以市场失灵为出发点的，有其特定的内容，范围更广泛。这种市场经济下特有的财政模式即“公共财政”。因此，在财政的公共性与公共财政的关系上应特别强调两点：
①财政的公共性是其天生的，不是因冠以“公共财政”的名称而存在。
②财政天生就具有公共性，但其天生的公共性不等于“公共财政”。
（二）强制性与无直接偿还性
财政的强制性是指财政这种经济行为及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。财政的强制性是由政府作为一个公共权力中心和政治统治机构的身份决定的。首先，财政收入具有强制性。税收就是典型的强制性收入形式。其次，财政支出也具有强制性。在财政支出规模和用途的安排中，众多的公民可能有不同的主张，但财政支出不能按某一公民的意愿进行决策。即使在民主政治下，也必须通过一定的政治程序作出决策并依法强制执行。由此而言，财政本质上是一种超经济的分配形式。
财政的无直接偿还性说明两个方面的问题。首先，从整个财政收支过程来看，财政是具有偿还性的。因为财政从公众手里取得收入，还用于为公众提供公共物品。其次，这种偿还不是直接的，即每一个纳税人都无权要求从公共支出中享受与其纳税额等值的福利。由于国家征税筹集的是提供公共物品的费用，因此，就直接的税收征纳关系来讲，是无偿的。
财政的强制性和无直接偿还性是一致或相互依存的。强制的重要原因就是其是无偿或不直接偿还的。
强制性和无直接偿还性是财政区别于一般经济分配形式的最重要的特征之一。
（三）收支的对称性或平衡性
财政运行的基本过程就是收入和支出，因而收支的对称性构成财政运行的一个重要特征。在处理财政收支的关系上，虽然久有“以收定支”和“以支定收”的争论，但这都说明收支是财政运行过程中相互制约的两方，收支是否平衡是财政运行的主要矛盾，收支平衡是财政运行本身的内在的客观要求。
在市场经济条件下，财政是政府调控经济的重要手段，财政收支平衡对经济的影响是中性的。要发挥财政的某种政策功能就需要打破财政收支的平衡状态，但这种失衡性的政策操作也必须围绕收支平衡这个轴心，不能过度和失控。有的国家规定财政赤字和国债发行的上限，或通过立法来制约公债的发行，就是这个道理。
第二节  市场、政府与财政
 
本节是通过分析市场与政府和财政的关系来说明现代市场经济下财政存在的必要性。
一、市场失灵与政府干预
这是说明市场与政府及财政的关系的基点。
现代市场经济的基本内涵和特征是市场在资源配置中起基础性作用。我们由计划经济体制转变为市场经济体制，就是要肯定市场的这种基础性作用，肯定市场是一种非常有效率的经济运行机制。但是市场机制并不是万能和完美无缺的，也有其自身固有的缺陷，这就是经济学上所讲的市场失灵或市场失效。
    所谓市场失灵，就是说完全依靠市场机制的作用，无法达到社会福利的最佳状态。它主要包括两重涵义：其一是单靠市场机制不能达到优化社会资源配置的目的；其二是对那些以社会目标为主的活动市场无能为力。
既然市场存在失灵状况，经济的运行不能完全依靠市场机制的自发作用，客观上就需要政府的干预和调控，即通过发挥政府在资源配置中的作用来弥补市场缺陷，克服市场失灵，促进社会经济的协调运行。这样，政府的介入和干预就有了其必要性和合理性。而财政正是政府干预和调控的主要工具。
这里需要强调的是，发挥政府和财政的作用，并非意味着要取代或改变市场在资源配置中的基础性作用或功能，而是为了在弥补市场缺陷的基础上，更好地发挥市场机制的作用，并提高整个经济运行的效率。这就意味着政府干预也并非总是有效的。如果政府干预不仅没有弥补市场失灵，而且干扰了正常的市场规则（或是因为越位，或是因为干预不当），就会导致政府干预失效。
二、市场失灵的主要表现
（一）公共物品
1．首先，纯公共物品市场无法提供。这是由其非排他性和非竞争性特点决定的。
市场要求等价交换、利益边界的精确性和成本与效益的内在化。产品生产或提供者要负担全部成本，同时全部收益归其所有。
纯公共物品具有严格的排他性，即其存在利益外溢性。出于自身利益的考虑，人人都会希望由别人来提供这些物品而自己免费使用，因此市场无法提供。纯公共物品具有严格的非竞争性，应免费提供。由于不能回收成本和赚取利润，追求利润最大化的市场主体是不会提供的。
2．准公共物品或混合产品市场也不能充分有效地提供。这主要因为混合物品亦都是有一定程度的非竞争性和一些程度的非排他性（或正的外部效应）。
（二）外部效应。
当存在正的外部效应时，供给者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿，因而相应的物品市场不能充分提供，会造成供给不足和效率损失。
当存在负的外部效应时，供给者的成本小于收益，不完全承担自己受益的代价，因而会导致相应的物品供给过度，造成资源的浪费和损害他人利益。
当出现外部效应时也要求政府干预，以实现对经济主体外溢的补偿和外部成本的内在化。
（三）垄断（即竞争失效）
在规模经济显著（规模递增和成本递减）的行业，特别容易形成垄断，此即自然垄断。
市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而现实的市场并不具备这种充分条件，此即市场竞争失效。自然垄断是竞争失效的重要表现之一。
在自然垄断行业（如电话、供水、供电等）中，存在规模经济要求与保持合理的价格、利润水平的矛盾，市场无法解决，需要政府干预。
为了对付垄断，政府可以实行公共管制，或在垄断部门建立公共生产，并从效率和社会福利角度规定价格。
（四）信息不充分
私人市场的所提供的信息往往不足，特别是随着市场规模的扩大，信息越来越分散、复杂，生产者和消费者都不能充分掌握必要信息，从而不可避免地出现很多非理性决策，影响到竞争的充分性，因此也会影响到市场机制的效率，这就需要政府来提供信息。
政府提供充分的信息，是一种社会性服务，也属于一种公共物品。
（五）市场不完全
市场无法有效提供的物品不仅仅是公共物品和有外在效益的物品，还有许多物品市场也无法提供或无法充分提供。此时则存在市场不完全的问题。
如在保险方面，很多重要的风险保险及由政府行为引起的风险的保险（如失业会受到政府宏观政策的影响），市场不能提供或不能充分提供。
有些投资巨大、获益周期长及高风险的产业，私人部门不敢贸然经营（为大规模钢铁企业、某些高新技术产业等）。这些领域也是需要政府介入的。
（六）偏好不合理（优值品、劣值品或优效品、劣效品问题）
个人偏好的合理性是市场竞争结果合理性的前提条件。但在现实市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品给个人带来的利益较大，但消费者本人并未意识到这一点，只是给予它较低的评价，即只有在低廉的价格下才愿购买；或者相反，某种物品给人们带来的好处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。
我们把消费者的评价低于合理评价的物品称为优值品（如教育，有人不愿为子女上学付出代价，导致学龄儿童弃学经商等）；将消费者评价高于合理评价的物品称为劣值品（如吸烟、购买毒品等）。
这两种情况也都决定了政府干预的必要。
（七）收入分配不公
市场机制和市场竞争的目标是实现效率，这就决定了收入的初始分配首先是按要素索赋分配。由于每个人的索赋或挣钱的本事不同，参与竞争的条件、实力、能力不同，而且这些不同往往受家庭出身、家庭结构、性别、遗产继承等许多个人不能左右的因素的影响，这样就会产生收入分配结果的不公平，富者越富，贫者越贫，甚至失去基本的生活保障。
这种收入分配的不公平会影响社会的安定和凝聚力，也不符合社会的道德观念，因而也需要政府的干预，以实现收入分配的公平。
（八）失业、通货膨胀和经济波动。
市场机制的自发作用是有盲目性，从而不可避免地造成失业，通货膨胀和经济波动。另外，市场主体为实现利润最大化而追求技术进步和节约劳动力成本的行为也可能导致失业现象。
按照古典经济学家的观点，市场也可以对经济波动进行调节和矫正，但其是一种事后调节，是采用经济危机的方式，对社会经济的破坏太大，代价太高。因此，也需要政府对此进行干预和宏观调控，以保持国民经济的稳定和发展。
三、政府的经济作用
（一）政府干预市场的手段
针对市场失灵，政府发挥其经济作用，对市场进行干预的手段主要有三种：
1．行政法律手段。包括，制定规制市场和经济主体行为的法规，规范市场行为；制定发展战略和规划，引导和调节经济运行；直接采取行政手段，如规定产品价格、实行公共管制，命令造成污染的厂商停产或限期治理等。
2．组织公共生产。即由政府出资（财政预算拨款）兴办所有权归政府所有的工商企业和单位，提供市场不能提供或提供不足的物品。
公共生产、公共物品、公共提供并非一回事。
3．经济政策。
财政政策是主要的经济政策手段之一。
上述三种手段，都在不同程度上与财政有关。行政法律手段，也包括财政法规在内。组织公共生产本身即由财政出资。财政政策手段则更不待言。这就具体说明了社会主义市场经济下财政存在的必要性。
（二）政府干预失效
市场失灵需要政府干预，但政府干预也并非总是有效的，政府机制同样存在缺陷和干预失效问题。由于二战后一段时期内一些西方国家政府对经济过度干预造成的不良后果，目前在西方理论界，政府失效是比市场失效更受关注的一个问题。
政府失效的主要表现，一是政府干预未达到预期的目标；二是虽然达到了干预的目标，但成本太高，造成了资源的浪费；三是未达到干预目标或虽实现了干预目标，同时又产生了未预料到的副作用。
政府失效的原因很多，如政府官员也是经济人，并非大公无私；信息不完全或失真，导致决策失误；政府官员滥用权力寻租，谋取私利等。因此，建立公正、廉洁、高效的政府是完善市场经济体制的重要保证。
（三）发挥政府经济作用的不同模式
同是政府调控下的现代市场经济，但由于各国的社会经济需要和具体国情不同，在发挥政府的经济作用各国有各自不同的选择，从而形成了不同的市场经济体制模式。
以美国和欧洲多数国家为代表的“新自由主义”的市场经济模式。
德国实行的“社会市场经济”模式。
以日本、韩国为代表的市场经济模式，即“亚洲模式”或“东方模式”。
我国的经济体制改革政府推动下的改革，再加之我国目前所处的历史阶段，不仅存在市场失灵问题，还存在市场残缺，这就决定了在处理政府与市场的关系上，需要政府发挥的作用更为突出。但决不能由此过分夸大政府的作用。必须大力转变和科学规范政府职能，有效地培育市场，才能建成真正的市场经济。
 
第三节  财政职能
 
一、         财政职能的内涵
（一）什么是财政职能
关于财政职能的解释或理解目前有两种：
一种是把财政职能解释为财政作为一个分配范畴所固有的功能。
另一种是把财政职能理解为财政应该承担的职责和任务。
西方经济理论和目前我们所说的“转换财政职能”，都是从第二种意义上来理解财政职能的。
（二）财政职能与政府职能
财政是为实现政府职能服务的，财政职能决定于政府职能，是政府职能的经济体现。
政府和财政的职能范畴同其所处的经济体制环境直接相关。
在计划经济条件下，政府部门是社会经济活动和资源配置的主体，财政必然处于全面的主导地位。全社会宛如一个大工厂，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性——企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务是处于从属地位，能力有限，功能微弱。由此形成的财政职能范围大而宽。其集中体现，即财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包括生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有的职能。
在市场经济体制下，资源配置的基础是市场，而不是政府。只有在市场失灵的领域和市场残缺的情况下，政府的介入才是必要的。这就决定了政府的职能只能是解决市场不能解决或解决不好的事项。
（三）我国财政职能的界定和表述
随着经济体制、财政实践及财政理论的发展变化，我国理论界对我国财政职能的界定和表述也有一个历史演变的过程。
1、最初的界定和表述十分简粗，仅概括为两种职能，即分配职能和监督职能。
2、经济体制改革以后，财政职能理论发生重大变化。其突出表现是财政对经济生活的调节作用为人们所重视和正视，在财政职能中增加了经济调节职能。具体界定方法主要有二：
一是三职能或四职能的界定方法。三职能即分配职能、调节职能、监督（管理）职能。四职能即又将分配职能分解为筹集资金的职能和供应（或运用）资金的职能。
二是新的二职能的界定方法，即将财政职能概括为保证社会需要的职能和经济调节职能。
其中，三职能的界定方式曾最为流行。
上述界定方式的特点：①从其具体解释，特别是分配和监督职能的具体解释来看，其涵盖的内容很宽，仍带有传统体制的特色。②从逻辑上讲，分配（或筹集资金与供应资金）、保证社会需要都已直接反映在财政概念之中，似与概念同义反复；监督和管理则是财政工作的作用，不应视为政财范畴的固有的功能。也就是说，这些界定方法基本都是囿于财政概念本身来表达财政职能，只是对财政概念的进一步解释。这也是后来有人不同意这些表述方式的重要理由之一。
3、社会主义社会经济理论提出和西方公共财政概念引入我国之后，财政职能理论又一次发生重大转折。最具代表性的观点有三：
一是仍然将财政职能界定为分配、调节和监督三大方面，但适应社会主义市场经济体制的要求，其具体内容应转换调整：①分配职能方面，主要是排除越位，补进缺位的东西。鉴别财政范围越位或缺位的标准或依据是社会共同需要。不同的经济体制下，财政的职能范围也不同，因此，具体到社会主义市场经济条件下，又必须将社会共同需要这一标准纳入到市场特征下来观察。市场不是万能的，市场作用不到和市场失效的领域，就是财政职能的范围。②调节职能方面，要求转变调节方式和调节客体，即从传统的运用各种带有行政性的财政手段、以微观经济主体为直接调节对象的调节办法，转向以市场为直接调节对象的间接调节方式。③监督职能方面，主要是调整监督职能的内容和拓宽监督的视野。即财政监督不能仅局限于全民所有制经济，而应从维护整个社会经济秩序出发，面对各类经济主体的经济活动，一视同仁地进行规范和监督。
二是基本借鉴西方国家的财政职能理论，主要以弥补市场机制的局限性，即从解决市场失灵和市场残缺问题出发来界定财政的职能。由此将财政职能界定为三大方面，即资源配置职能、收入分配职能、稳定和增长（或发展）职能。这意味着凡是市场能够做好的事情，政府和财政都不再插手。
三是在借鉴西方国家财政职能理论的同时，将涉及包括盈利性国有资产在内的分配和管理活动也作为界定财政职能的基本出发点之一，即从公共经济和国有资产经营两个领域来界定财政职能。这一界定方法的基础是鉴于我国目前存在大量盈利性国有资产的现实，主张社会主义市场经济的财政模式应是由公共财政和国有资产财政构成的“双元结构财政”。由此界定的财政职能分为两大部分。一部分是公共财政职能，包括：①保证集中性公共需要的职能；②调节和稳定社会经济的职能；③规范社会分配秩序的职能；④从财力分配和管理方面积极参与政府各项重要决策的职能。另一部分是国有资产财政的职能，包括：①价值管理职能；②调节国家与国有企业利益关系的职能；③国有资产再投资的管理职能。这一界定方法涉及到如何理解公共财政概念、国有生产经营是否都要财政来管等一系列重要问题的争论。
上述三种观点中，第二种观点界定较为清晰、明确，突出体现出了市场经济的要求特征，逻辑上也较为合理，因此目前较为流行。
本章即按这种观点讲述我国社会主义市场经济体制下财政的职能。
二、资源配置职能
（一）财政资源配置职能的含义和目标。
资源配置，广义是指社会总产品的配置，狭义是指生产要素的配置。资源配置即运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构及技术结构和地区结构。财政资源配置职能是由政府的介入或干预所产生的，其特点和作用是通过财政收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场失灵。其目标是最终实现全社会资源配置的最优效率状态。
配置问题的基础，按马克思主义经济学理论，是作为社会再生产的普遍规律的按一定比例分配社会劳动；按西方市场经济理论，是作为西方经济学基本命题的“稀缺的存在”。两者都要求把有限的经济资源作最有效的配置。
（二）财政资源配置职能的必要性
社会主义市场经济下，市场在资源配置中起基础性的作用。财政配置职能的依据是资源配置上的市场失灵。其主要是：①市场机制不能提供具有非竞争性、非排它性及存在“搭便车”问题的公共物品。②市场无法解决外部效应问题。③市场机制具有“不完全性”。处于体制转中的我国更是存在“市场残缺”问题，价格扭曲、信息失真、地区封锁、资源转移的种种限制及垄断的存在都妨害市场竞争。④市场无法提供供非竞争性产业、耗资大、周转慢及起主导作用的产业的投资。
（三）财政的资源配置措施
财政主要是通过支出和税收等财政措施，决定或影响资源配置的数量和方向。
1、通过确定财政收入占国民生产总值或国民收入的比例，确定公共部门和私人部门各自支配资源的规模和范围，确定公共物品和私人物品的给供能力。
2、通过安排财政支出的规模、结构，确定整个社会资源的配置状态和财政资源内部的配置比例。
3、通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向和经济结构。（例如，通过财政投资和补贴，兴办或大支持有外部效益的事业，通过税收限制有外部成本的事业等。）
4、通过安排中央与各地方财政之间的分配比例，确定部门与地区间的资源配置。
三、收入分配职能
（一）财政收入分配职能的含义和目标
分配是财政被赋予的基本功能。分配包括两个层次：一是对社会产品和国民收入初始分配；二是对社会经济活动中已经进行或完成的各种财富和收入分配的结果所出现的偏差进行纠正、调整或再分配。在市场经济下，财政的收入分配职能主要是指后者。
财政收入分配职能的目标，就是通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的收入和财富的分配，达到社会认为的“公平”和“正义”的分配状态，即实现公平分配。
如何衡量收入分配的“公平”？其难以象资源配置目标讲得那么明确。大体说来，其可包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，它强调的是要素投入和要素收入相对称，其是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的，基本要求是既能激励追求收入的动机，又能吸引种种资源参加生产（具体到个人消费品的分配，即要求个人的劳动投入与劳动报酬相对称，这与按劳分配的要求是相通的）。社会公平是指将收入差距维持在社会各阶层人们所能接受和不危及社会稳定与秩序的范围内。
（二）财政收入分配职能的必要性
不同经济体制下的分配机制是不同的。
在资本主义市场经济中，收入和财富的分配首先取决于要素禀赋和要素的市场价格。这种要素禀赋包括个人的挣钱能力和对积累与继承的财产拥有，然后，建立在这种要素禀赋基础上的收入分配则由要素定价的过程来决定。由此而决定的收入分配不一定能达到社会公认的“公平”和“正义”状态，这就需要通过财政分配进行某些调整。
在我国传统计划经济中，公有制是绝对主体，资本归政府所有，并且财产的继承是不存在或相当有限的，个人收入分配实际上取决于劳动收入的分配。但对劳动收入的分配是根据按劳分配原则进行的，而在按劳分配原则中则早已注入了政府认为合理的收入分配政策。因此，财政收支的过程，可不考虑收入再分配的问题。
在我国社会主义市场经济中，多种经济形式并存，按劳分配与其他分配形式并存，人们的收入包括劳动收入和非劳动收入，要素价格开始在分配中发生作用。市场机制缺陷造成的收入和财富分配的不公平成为客观现实。
第一，市场机制给予人们的报酬是以“要素禀赋”或“生产能力”（包括个人挣钱的本领或拥有的财产）为标准的。“要素禀赋”或“生产能力”不同，要素价格或收入也不同，并且市场对无生产能力的人不予照顾，所以政府要负起责任。另外，按劳分配也只是一种相对的公平，存在事实上的不平等。它不承认其他差别，但仍承认劳动能力的差别。
第二，国家允许个人资本存在，并允许个人资本等生产要素参与分配。有产者收入多于无产者。财产越多，收入越多，并能进一步积累，造成贫富悬殊。
第三，由于不同资源稀缺程度不同和各种非竞争因素的干扰，以及经济机会的不平等，也都会造成收入差异。
（三）贯彻收入分配职能的财政措施
1、税收。主要通过税种设置和差别税率（如按照支付能力原则实行累进的所得税、财产税等）限制高收入者的收入及财富占有水平，调节个人的劳动收入与非劳动收入的差距。
2、转移性支出（转移支付）。包括社会保障支出、救济支出、各种补贴等。其主要是通过提高低收入者的收入水平来改变收入分配差别的程度。
3、公共支出。其是通过提供公共物品向公众分配社会福利，也可对实际的收入分配结构起到调节作用。
四、经济稳定和发展职能
（一）经济稳定和发展的含义。
经济稳定包含多方面的含义，其主要是指充分就业和物价稳定。严格说来，其还包括国际收支平衡并内含适度的经济增长。
充分就业是指有能力工作、愿意工作且又在寻找工作的人都能得到工作岗位。在全部人口中，有一部分人无工作能力，或有工作能力但无工作意愿，此等都应在考察就业状况时予以扣除。此外，随着社会经济结构的调整变化，就业结构也不断变化。在就业结构调整过程中，也不可避免地会有一部分人暂时脱离工作岗位。因此，充分就业并非百分之百的就业。
在经济学中，“就业”一词不仅指人力资源的充分利用，还包括物力资源（自然资源和生产资料）的充分利用。一般说来，当人力资源已得到充分利用时，物力也相对得到了充分利用，所以，将充分就业理解为人的充分就业即可。
物价稳定即货币购买力不发生剧烈变动，使人们持有货币所代表的财产的真实价值不为通货膨胀所侵蚀。一般说来，物价稳定意味着将物价的上涨幅度控制在社会可以忍受的范围之内，并非物价上涨率为零。因为纸币制度的特点之一是除了出现剧烈的过剩型经济危机之外，一般不存在物价下跌机制。相对价格即商品比价关系的调整过程，一般表现为物价总水平的上升，只不过各种商品价格上涨的幅度不同。一般认为3-5%或以下的物价上涨幅度即可视为物价稳定。
经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的平衡。
经济增长是指一个国家的产品和劳动数量的增加，通常用GNP、GDP、国民收及其人均水平来衡量。经济增长与经济发展是两个不同的概念。发展的含义更广，其不仅意味着产出的增加，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的优化，以及经济条件、政治条件、文化条件的优化。其中经济增长是其核心。有发展必有增长，但有增长并不一定有发展。
财政的经济稳定和发展职能，可概括为通过财政分配对人们的生产、消费、储蓄、投资等行为发生影响，以实现国民经济中总供需的平衡和持续、稳定增长即社会条件不断改善的职能。
（二）财政调控经济稳定与发展的必要性。
首先，就经济稳定来说。在资本主义市场经济中，总供需平衡的实现是不会自动发生的，即市场机制不会自动地带来一个适当的需求水平，以保证充分就业和物价稳定。总支出很可能会超过按现行价格供应的总产出，或者总支出很可能不及充分就业的总产出，于是就可能发生通胀与失业。在社会主义市场经济中，计划所起的作用更大些，但投资决策权还主要是在企业，其投资水平究竟有多高是不确定的。特别是随着资金市场的发展，一个企业的储蓄很可能转到另一个企业进行投资，那么经济不稳定的情况更容易出现。在消费方面，私人消费的决策权在个人，消费支出水平的不确定性也很大，因此，同样需要运用包括财政政策在内的稳定政策去求得总供需的平衡。
其次，从经济增长方面说。在资本主义市场经济中，经济增长率决定于储蓄和投资水平，而储蓄和投资水平又都是由市场决定的。这样形成的经济增长率可能达不到社会的要求。代表社会利益和长远利益的政府可能会要求一个更多的增长率和储蓄率。于是，私人储蓄必须由公共储蓄来补充。公共储蓄可用来资助公共投资，也可投到资本市场上资助私人投资。财政政策可产生两种影响，一是会影响到经济的生产能力，另一方面会影响到支出水平或有效需求水平。因此，财政的经济增长职能的任务就是协调能力增长与支出增长之间的关系。在社会主义市场经济中，同样存在类似问题，为了加快经济发展，达到社会主义要求的经济增长速度，把人民的当前利益与长远利益结合起来，政府也不能任凭市场去决定经济增长率，也必须利用财政手段谋求实现既定的增长率目标。
（三）贯彻稳定与增长职能的财政措施
1、针对经济运行状况，灵活地调整财政收支（总量）来影响社会总需求与总供给的总量关系，使之趋于平衡。例如，通过增加税收和削减支出来减少总需求，通过减少税收和增加支出来扩大总需求，等等。
2、通过财政自身的制度性安排，发挥“自动稳定器”的作用。例如，累进的所得税、失业救济金。
3、通过有目的、有计划的集中性收支活动及其他财政税收政策，加快基础产业、公共设施及其他薄弱环节的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，保证经济增长协调与高速的最优结合。
4、切实保证非生产性的社会公共需要，为社会经济发展和人民生活提供良好的环境与条件。
 
第二章  财政支出的基本理论
 
（教学目的）通过本章学习，使同学们了解政府与公共物品的提供、财政支出中的公平与效率、财政支出的效益分析、公共选择理论等基本理论和知识。
（教学重点、难点）公共物品的提供方式、“成本——效益”分析法、政府采购制
度、公共选择理论。
（教学方法）讲授法
 
 
第一节   政府与公共物品的提供
 
    一、公共物品的提供方式
    如上所说，提供公共物品满足社会需要有两个系统：一是市场，一是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。因而公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。
   为什么纯公共物品不能由市场提供而只能由政府提供呢？这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是公共的或集合的,如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学称之为“搭便车”现象。
   政府的运行机制和市场的运行机制是然不同的。政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。但是，征税是可以精确计量的，如按率征收或定额征收，而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。如前所说，每个人的纳税额与他对公共物品的享用量是不对称的，不能说多纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。尽管财政学界对税收合理负担问题有能力说，有利益说，但不可否认的事实是，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依据，带有模糊数学的性质。
    由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。为此，需要加强财政管理，提高财政支出效率，规范公共物品提供的政治决策程序，尽可能减少可能带来的效率损失。
    二、混合物晶的提供方式
上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和混合公共物品两类。混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。混合物品的特征又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。
先看具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供方式何者为优，根据是什么。比较的依据只能是效益和成本。不论采取哪种提供方式，该桥梁提供的社会效益和建筑成本是相同的，可比的是无论征税或收费都会产生本身的成本并可能带来一定的效率损失。征税成本是指征管成本和缴纳成本，税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额负担（这个问题将在税收有关章节中加以说明）。收费要设置管理设施和管理人员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。
    再看主要是具有外部效应的第二类混合物品。选取这类混合物品的提供方式，首先在于判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的政策是鼓励付诸应用，一般是采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担、对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，卫生保健，一部分由政府提供，一部分向医疗者收费，采取混合提供方式，既可以保障职工和居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。
    三、公共生产
    公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以是由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业。为了进一步分析公共物品的提供问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。
    我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，而公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。我国社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力的要求，也不利于国民经济的稳定、快速、健康发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。目前我国国有企业的覆盖面过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
   不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。从和市场的关系看，国有企业可分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性企业又存在提供公共物品的非竞争性和处于基础产业和主导性产业的垄断性的差别。从改革的性质上看，有的企业改革是保持国有制不变，只涉及经营机制的转换，而有的企业改革则涉及所有制结构的调整，即将那些不适于实行国有制的企业转变为集体、个人以及合资等非国有制企业。因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分别管理。
    （一）提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式。一类是提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、绿化以及基础教育等单位。这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。另一类是提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体，自来水和煤气供应等。这些企业和单位是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算拨款；二是按政府规定的项目和标准向公众收费，因而可以根据不同情况采取不同的管理方式。
   （二）垄断国有企业宜采取国有国控模式。垄断性企业包括邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门，还可以包括支柱产业和高新技术产业。基础设施和基础产业属于“上游”生产部门，为其他生产部门（包括本部门）提供投入品，它们的价格构成其他部门产品成本的组成部分。基础产业和支柱产业以及高新技术产业都是国民经济的命脉，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。我国作为一个发展中国家，政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源的优化配置，调节收入分配，保证国民经济的快速稳定增长。显然，这些部门不适于按照完全市场化原则进行改造，应选择国有国控模式。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带；通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。
   （三）竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业，这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以利润为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。
    （四）小型国有企业的改革方向是放开搞活。对国有企业改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存，求发展。放活小型企业的形式可以是多样的，如以大带小，实行资产重组，鼓励兼并、合资、联合、托管；进行股份制改造，实行股份合作制或改造为有限责任公司；承包租赁和拍卖出售等。
   从以上分析可知，公共物品的提供方式和生产方式不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务属于这一类，这些部门从国有企业购置的办公用品和设备也属于这一类；有些公共物品是公共提供、私人生产，如预算拨款单位从私人企业购置办公用品属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供，等等。
第二节   财政支出中的公平与效率
   一、公平与效率一般
   任何经济活动最终都是为了满足人们的需要，或者说增进社会经济福利，财政活动亦不例外。这包括两个方面：一是如何生产出尽可能多的物质财富（产品和服务）；二是物质财富如何在各社会成员之间恰当地进行分配。两者是不可或缺的。可以想像，一个社会的物质财富如泉涌流，若只为少数人所享有，而多数人处于贫困线之下，则并不能表明该社会的经济福利水平很高；反之，若物质财富匮乏，即使平均享用，也只能说明该社会的经济福利水平很低。因此，社会经济福利是公平与效率的函数，由此产生了评价一切经济活动的两个准则：一是公平准则；二是效率准则。同样；财政职能的实现究竟会对社会经济生活产生怎样的影响，必须同时考虑公平与效率两个方面，因而公平与效率是整个财政理论分析的基本价值判断标准，任何一笔财政收支都应当同时从公平影响和效率影响作出评价，只择其一，均是偏颇的。
   何谓公平？公平是和分配相联系的概念。按马克思主义观点看来，生产条件的分配决定生产成果的分配，所以生产资料占有关系是实现公平分配的根本前提。社会主义的生产资料公有制，为每个人提供了劳动的均等机会。也为市场经济条件下提供竞争环境的均等。对个人消费品的分配，实行按劳分配原则，它不承认阶级的差别，却承认人们劳动能力的差别。这里通行的仍是商品等价交换中的同一原则。我国由于允许私人经济的发展，也存在非按劳分配的因素，对这部分经济成分来说，公平分配就是按对社会的贡献实行分配。什么是效率？效率实质上属于生产力范畴，它是以劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富为标志的。在现代经济中，效率是以投入与产出、所费与所得之比来计量的，投入少、产出多，所费低、所得高，为高效率；相反则为低效率。高效率总的说来自两个方面：一是从分配上充分调动劳动者的积极性和主动性；二是社会资源的优化配置。
    就社会主义经济制度而言，从总体上说公平与效率两者是统一的，按劳分配，多劳多得，是公平的，而多劳即可促进社会财富的增长；另一方面，效率也内含着公平原则，因为效率原则要求使那些促进社会财富增长的个人和生产单位能够获得更大的物质利益，同时，社会财富的增长才可能为实现公平提供物质条件。但是，在两者的实现过程中，又不可避免地会出现矛盾。例如，收入分配上的合理差距会有利于效率的提高，但差距过大，特别是市场经济条件下那些非按劳分配因素所形成的差距过大，无疑会损害效率原则。因而政府组织经济的任务，就是通过完善经济体制并运用正确的政策达到两个社会经济原则的基本协调。经济体制改革，就是将高度集中的管理体制转换为市场经济体制，给经济注入活力，改善资源配置机制和收入分配机制。从我国改革开放的实践来看；协调公平与效率两个原则，根本问题在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。
   1．公平与效率既然具有统一性，则两者必须兼顾，只顾某一方面而忽视另一方面，必然失之偏颇。但在政策实施中，从指导思想上说，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。对于一个经济不发达的国家，从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，是应有的选择。
   2．如何通过市场和财政两种机制的有效结合实现两种原则的兼顾，是一个关键问题。在公平分配方面，通过市场机制提供一个公平的竞争环境，使每个居民有展示自己才能的机会，只要多付出劳动，多为社会作出贡献，就可以得到更多的物质利益，财政机制主要是通过工资、奖金、税收以及补贴、社会福利和社会保障转移支付制度，贯彻按劳分配原则并保证每个居民的最低生活需要和社会福利水平。在资源配置方面，随着经济体制改革的深化，市场机制在配置资源中的基础性作用会日益加强是无疑的，但这种基础作用要有一个转移和形成过程也是无疑的。在当前市场发育尚不成熟、市场机制还不完善的情况下，企图过分依赖于市场机制，无异于缘木求鱼。而政府通过财政将一定比例的GDP集中起来，并通过本身的特殊机制在提供公共物品、调整产业结构、调节收入分配以及促进社会经济的稳定和发展等方面，发挥着不可替代的作用。财政机制侧重于集中，市场机制侧重于分散，过分集中不利于发挥企业的积极性和主动性，但由于经济体制不完善，造成资金过度分散，也会损害效率原则。
   3．正确处理收入差距与效率的关系。公平不等于平均，当前在收入配制度改革上仍要继续克服平均主义，提倡一部分人先富裕起来，拉开收入差距。但也不能把收入差距和效率等同，似乎差距越大，越有利于效率的提高。这里应明确以下两点：（1）提倡一部分人先富裕起来，是指靠劳动致富，即在国家政策法令允许的范围内以正当的手段获取高额收入，舍此之外的非正当的高额收入，既不符合公平、也不符合效率；（2）收入差距要适度，防止与共同富裕这一社会主义原则相对立。适度的、合理的差距，有利于推动效率的提高；差距过大，则会走向反面，影响社会安定，不利于提高效率。因此，在提倡一部分人先富裕起来的同时，还必须通过财政的转移支付手段来调节收入差距，使之维持在合理的限度以内。
   二、财政支出效率
   国家的经济管理部门和社会公众都非常关注财政支出的规模和结构问题，都希望能够为财政支出的规模和结构确定某种合理的界限。但是，对于这样一个确实相当重要的问题，不仅各国的理论观点纷呈，各国的财政部门也拿不出确定的见解来。下面我们试图在可能的范围内对确定财政支出规模与结构问题作一些原则性分析，首先谈谈财政支出效率问题。
    财政支出效率与财政配置职能密切相关。谈到资源配置的效率问题，首先需要选定一个更为可行的效率标准。这样的效率标准就是：社会净效益（或净所得）最大化标准，即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出应当符合上述效率标准，财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总计，应当大于聚财过程中对经济所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。
如前所说，在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由民间部门的资源配置而实现的；提供公共物品满足社会公共需要只能通过特定的预算安排或政治程序经由财政的资源配置来实现，这样，资源配置的组合就在民间部门和财政部门之间进行。
    从理论上讲，要实现社会资源在财政部门与民间部门的合理配置，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效益应等于该资源用于民间部门时取得的边际效益。若财政部门资源使用的边际效益大于该资源用于民间部门的边际效益，则表明可以增加对公共部门的使用，以便获得更大的社会效益；反之，则会减少对财政部门的资源使用。
    三、财政支出的公平
    财政支出的公平准则与财政的收入再分配职能联系在一起。谈到收入分配，需要区分两个概念：一是要素分配亦称为功能收入分配；二是规模收入分配。功能收入分配要求以要素贡献的大小来确定其报酬或价格水平。规模收入分配也称为个人收入分配或家庭收入分配，回答的问题是某个或各个阶层的人口或家庭得到的收入份额是多少。很显然，财政的收入再分配问题主要指后者。但是，收入的功能分配决定着收入的规模分配是市场经济分配的一般特征。而以要素分配为主导的分配，注重分配的效率方面，不能解决社会公平问题，其结果可能导致个人收入分配的巨大差距。园此，对于任何一个社会来说，在强调经济效率的同时都不可以忽略社会公平的要求。
    社会公平的实现在很大程度上与财政的转移支付制度密切相关，它通过财政的转移支付活动，调整社会成员和集团之间原有对GDP的占有份额，使社会成员和集团之间的收入分配差别保持在社会可以容忍的范围内，而不至于引起收入分配的剧烈利益冲突与对抗。
    财政的转移支付量应有多大才算合理，目前并没有一个统一的标准，我们曾指出，就一般而论，经济发达国家的转移支出占总支出的比重，往往同购买性支出大体相等。发展中国家，由于政府较多地直接参与经济活动，购买性支出占总支出比重较大，转移支出的比重相对较小。至于转移支出的量的决定，一方面取决于收入分配差别的程度；另一方面取决于收入分配政策的选择。
    四、社会经济的稳定和发展是兼顾公平与效率的体现
    在财政决策中无论是出于公平考虑或是出于效率考虑，一旦纳入宏观经济的分析视野，都可以与社会经济的稳定和发展等问题联系在一起。因为，社会经济的稳定与发展是社会资源有效配置和GDP合理分配的综合结果。财政部门通过资源配置和收入再分配活动，在实现社会经济的稳定和发展的过程中，事实上已经贯彻了公平与效率准则的要求，换句话说，当社会经济出现了稳定和持续的发展态势时，社会的生产力与生产关系同时处于一种相互适应。相互协调的状态，实际上这也是效率与公平兼顾较好的社会经济运行状态。因此，把财政支出规模与结构的确定与市场经济的运行状态联系在一起考虑，是在宏观的范围内考察效率与公平问题，在此基础上确定的财政支出规模与结构更符合市场经济运行的需要。
 
第三节   财政支出效益分析
 
财政支出效益及其意义
财政支出效益是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所得的社会效益之间的比较关系。其基本内涵上政府资源分配的合比例性和政府运用资源的有效性。这里资源分配的合比例是指“配制效率”，资源运用的有效性是指“技术效率”。
1、社会净效益最大化的原则决定了财政支出要讲效益。
财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。由于资源是有限的，国家在集中资源时，首先应当考虑：将有限的资源集中由政府支配或交给微观经济主体支配，何者更能促进经济的发展和社会财富的增加？这就产生了一个效益评价问题。不言而喻，只有当资源集中在政府手中能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有益的。财政支出要讲求效益；其根据就在这里。通常说，财政支出的规模应当适当，结构应当合理，根本的目标就是要提高财政支出的效益。从这个意义上说，提高财政支出的使用效益是财政支出的核心问题。
2、财政支出效益与微观经济主体效益的区别。
对于微观经济主体来说，提高经济效益，有着十分明确且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回了更多的钱；这项活动便是有效益的。从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。
（1）两者计算的所费与所得的范围大相径庭。微观经济主体只需分析发生在自身范围内的直接的和有形的所费与所得；政府则不仅要分析直接的和有形的所费与所得，还需分析长期的、间接的和无形的所费与所得。
微观经济主体：内在效益最大化。内在净效益=内在效益—内在成本
政府公共部门：社会效益最大化：社会净效益=社会效益—社会成本
=（内在效益+外在效益）—（内在成本+外在成本）
（2）两者的选优标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的最大效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也是必要的。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题。
 财政支出项目千差万别，衡量财政支出的效益需要多种方法，有一些支出项目，如电站投资之类，其效益是经济的、有形的，可以用货币计量。对于此类财政支出的效益，可以采用“成本一效益”法进行分析。另有一些支出，如军事、政治项目之类，成本是易于计算的，但效益却不易衡量，而且，通过此类支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换。分析此类财政支出的效益，一般采用“最低费用选择法”。还有一些项目，如公路、邮电之类，成本易于衡量，效益难以计算，但通过这些支出所提供的商品或劳务，可以部分或全部地进入市场交易。对于此类项目，可以通过设计某种“公共服务收费法”或“公共定价法”来衡量和提高效益。
 二、“成本—效益“分析法
所谓“成本——效益“分析法，就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。
（一）效益和成本的确定
在“成本——效益“分析法中，准确地测定个备选项目的成本和效益是一个关键步骤。财政投资项目的社会效益和社会成本非常复杂，要予以全面深入分析、鉴定和衡量；一般来说，这些效益和成本大致可分为以下五类：
1、实际成本效益和金融成本效益。实际成本是指由于建设该项目而实际耗费的，人力和物力，以及对社会经济和人民生活造成的实际损失。实际效益即指由于该工程建设而更多地生产出的社会财富，以及社会的发展及人民生活水平的提高。金融的成本与效益，系指由于该工程的建设，使得社会经济的某些方面受到影响；致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人增加了收入或减少了收入。但甲方之得或失，恰为乙方之失或得，整个社会的总成本与总效益的对比并无变化，所以，此种成本和效益又称虚假成本和效益。
 2、直接成本效益和间接成本效益。直接成本包括为建设、管理和维护该项工程而投入的人力和物力的价值；直接效益则指该工程直接增加的商品量和劳务量；以及使社会成本得以降低的价值；间接成本又称次级成本，主要指由于建设该工程而附带产生的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起相关部门产生的人力和物力的耗费；间接效益亦称次级效益，主要包括与该工程相关联部门的产量的增加以及得到的其他社会福利。          
    3、有形成本效益和无形成本效益。有形成本与效益，指的是可以用市场价格计算的且按惯例应记入会计账目的一切成本和效益；无形成本与效益，则指的是不能经由市场估价的，因而也不能入账的一切成本和效益。
4、内部成本效益和外部成本效益。内部成本与效益，包括一切在建设工程实施区域内所发生的成本与效益；外部成本和效益，则包括一切在建设工程实施区域以外所发生的成本与效益。
5、中间成本效益和最终成本效益。中间成本与效益，系指在建设工成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益；最终成本与效益则指建设工程作为最终产品所产生的一切成本与效益。
       不难看出，与微观经济主体的支出相比较，财政支出的成本与效益包含了更多的内容。除了计算微观经济主体所应计算的一切之外，它还须增加计算：（1）与本支出项目无直接关联的一切可用货币计量的成本与效益；（2）与本支出项目直接和间接关联的一切不可用货币计量的成本与效益。下面主要从内在成本和外在成本与效益之间的关系角度描述一下成本效益分析法。
 （二）项目评估的一般方法（内在成本与效益）
成本与效益的评估方法，有三种。
1、净效益现值（NPV）法：将项目长时期内各年的效益和成本数量化后，选择适当的社会贴现率，分别折算为现值，并将效益现值减去成本现值而后求的净效益。（NPV）法是最常用的投资标准，就单个项目，如果NPV≥0，则项目可行；如果NPV＜0，则项目不可行。几个项目比较，选择NPV最大者。
2、内在报酬率法（IRR）：是未来各年“效益现值总和”等于“投入成本贴现值总和”的那种贴现率。也就是说，IRR的贴现率能使NPV =0，它是方案本身的投资报酬率。
如果IRR等于或超过所期盼的报酬率时，投资就有效率，项目就可行；如果小于，项目不可行。几个项目排序时，具有较高内部报酬率的项目优先考虑。
3、效益成本比率法（NI）：是在各支出方案的成本效益数量化后，折为现值，求出效益与成本现值的相对数，作为决策依据。
当NI≥1时，项目可行；当NI＜1时则不可行。几个方案比较，效益成本比最高者为最佳。
例如：有两个项目A、B，有关数据如下，假定贴现率为10%。
项目 最初成本            净效益
   第一年 第二年 第三年
A 20000 11800 13240  
B 9000 1200 6000 6000
 
对几种方法的评价：上述实例可看出，用IRR与NPV法，有时会得出不同的结论，可行性难以判定。其矛盾焦点在于贴现率的选择。因此，内在报酬率法运用较少。
NI法是一个相对指标，显示的是每元成本所能产生的效益。因此，在项目规模大小不一且只能选一个项目时，效益成本比率可能导致错误的结论。如上例。
（三）外在成本与效益分析的基本思路：
外在成本有的是有形的，可以直接量化；有的是无形的，不能由市场价格派生，需要以间接方法估值。下面分别举例说明。
1、直接量化模型：如一家工厂，污染了水质，人们为了提高饮用水质量，需花费更多的货币购买纯净水。由于纯净水存在市场价格，可以市场价格为基础对纯净水进行计算，从而，直接估算出人们多花费的货币值，作为该项目的外在成本。
2、间接方法估值：
（1）时间的估值：如政府投资修建一条高速公路，该项目所带来的最大收益是时间的节约，可间接用时间节约值来对此项目的外在效益进行估值。
（2）生命的估值：某项目可能会给非自愿受害者带来死亡的风险，这时候，项目评估就需要考虑死亡的风险增加的机会成本，或者减少风险的收益。关于死亡风险成本的计算可以在项目评估中预测生命的价值。其方法如下：假定一项目N个使用者，其中M人将会因此项目而死亡，概率为M/N，如果因为增大风险，给予每个人补偿X元，那么增大死亡概率的机会成本为NX元；如果我们将生命价值定义为预期死亡的机会成本，则它应为XN/M元。这样，如果某一项目死亡概率的增加为0.0001，而每个人补偿为10元时，那么，他们的生命价值为10/0.0001=100000元。
（四）贴现率的确定
    在分析项目的可行性时；必须贴现未来的效益和成本，而贴现率的选择是关键。
如果选定的贴现率很高，投资项目可能会立即产生效益，而选定的贴现率很低，就会导致初始资本成本相当高，这些都会妨碍对项目的正确评价。
例如：有A、B、C三个投资项目，如下表：列出了三个项目的初始投资额，预期年限和年预期净收益，并给出了贴现率分别选择3%、5%、8%时计算得出的NPV值和NI值。
  项目A 项目B 项目C
投资额 10380 10380 10380
预期年限 5 15 25
年预期净收益 2397 1000 736
NPV法：3%贴现率 598 1538 2436
        5%贴现率 0 0 0
        8%贴现率 —809 —1821 —2523
NI法：3%贴现率 1.057 1.15 1.235
        5%贴现率 1.000 1.000 1.000
        8%贴现率 0.922 0.825 0.757
当选择3%的贴现率时，项目均可行，其中项目C 最优；当选择5%的贴现率时，项目尚可行，但均无效益；当贴现率为8%时，项目均为负值，但相比之下，项目A损失最小。在以NI法作为决策依据时，得出的结论基本与NPV法一致。由此可见，贴现率的选择可以产生不同的决策结果。综上所述：（1）不同的贴现率可以得出不同的NPV值和NI值。贴现率上升，NPV值和NI值均呈下降趋势，但年限不同的项目下降幅度不同。（2）不同的贴现率产生不同的项目决策结果。（3）较低的贴现率，使决策偏向与长期支出项目，而较高的贴现率使决策偏向于短期支出项目。
公共支出贴现率选择的特殊性：公共支出项目正确的贴现率应该是社会贴现率。
社会贴现率，是指应用于未来的成本和效益上、能产生真实社会现值的贴现率。
 
    （五）时间期限的界定
    在上述贴现未来效益和成本的一般性公式中，时间期限因素也是很重要的，他是计算期间（年度）的极限。由于许多方面诸如偏好、资源可利用性、技术状况等具有不确定性，超过一定期限后，有些效益和成本是无法预测的；同时，时间期限确定的长与短，直接影响着项目效益与成本现值。一般来说，不同的项目，时间期限不同。在实践中，时间期限一般运用科学的方法计算项目的使用寿命。
（六）政府预算规模对投资项目支出的约束。在项目选择的过程中，一般的原则是选择支出既定情况下的净社会效益最大的项目。在实践中，一般以“效益一成本”比率作为衡量指标，“益本比”小于1的项目不予考虑，一般选择“益本比”大于1的项目。当然；“益本比”最高的项目也不一定是最优的项目。为说明这一问题，我们考察这样两个项目。项目A的估计效益是100元；估计成本是50元，“益本比”是2.0。项目B的估计效益是200元，估计成本是125元，“益本比”是1.6。尽管项目B的“益本比”较低，但其净效益的绝对额较大。如果这两个项目属于同类项目，但规模不同（比如A是小型水坝，B是大型水坝），那么，只要有足够的资金，选择B也许是正确的。当然，如果这两个项目的规模相同，选择“益本比”最高的项目无疑是最佳方案。
现在，我们可以将全部的分析总结一下，“成本一效益”分析事实上包含了两个过程：第一个过程是政府确定备选项目和备选方案。政府首先根据国民经济的运行情况，选择若干个行动目标，根据这些目标，确定若干备选项目；然后，就每一个项目，组织专家组制定备选方案。第二个过程是政府选择方案和项目的过程。首先，要详列各备选方案的成本与效益，并运用贴现方法将这些成本与效益折成现值）其次，是在各备选方案中为每一个备选项目选择一个最佳实施方案；然后，根据业已确定的财政支出总规模，在诸备选项目中选择—个最佳项目组合；最后，对此项目组合作机会成本分析，最终将支出项目确定下来。
    三、最低费用选择法
对于不能运用“成本一效益”分析法的财政支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析，此法与“成本一效益”分析法的主要区别，是不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益；只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准，
运用最低费用选择法来确定财政支出项目，其步骤同前述“成本一效益”分析法大致相同，由于免去了计算支出效益与无形成本的麻烦，此法的分析内容要简单得多。首先，根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案。其次；以货币为统一尺度，分别计算出诸备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要多年安排支出的项目，也要用贴现法折算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。
最低费用选择法多被用于军事、政治、文化、卫生等财政支出项目上，不妨举一例加以说明。
假定政府打算在4年内培养出10000名农学专业的大学生，经过专家研究，提出4个能达到上述目标的备选方案：（1）新建5所农学院。每所学院招生2000名，这要兴建校舍。招聘教师和管理人员；（2）扩建既有的农学院，这要新建若干校舍，增聘若干教师和管理人员；（3）兴办广播电视大学农学专业，这要增添与电视教学有关的各种设备，聘用教师，安排一应教学行政和组织工作；（4）组织农学专业的自学考试，这要组织辅导、考试等一应工作。即便上述4个方案均能培养出10000名质量相等的农学专业的大学生，它们各自支出的费用肯定是不同的，对这4个备选方案的费用作比较分析，当能选出费用最低者。
运用最低费用分析法来确定最佳方案，在技术上是不困难的，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现同一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
四、公共定价法（混合产品的定价问题）
在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是福利或效用）最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”那么这些物品（包括服务）也涉及到同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定，这就是所谓的公共定价。
从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。政府通过公共定价方法目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且，更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效益。
无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及到两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价（收费）是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构（家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求）考虑进来的各种定价组合。
   我们现以自然垄断行业为例，说明公共定价方法的选择。我们知道，自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。这些部门随着产量的增加，平均成本（AC）也呈递减的趋势。如图(略见课本49页)
  如：令价格PM=边际成本（MC），则产出为OA，该部门将蒙受PmcDEF的亏损；
如任由市场定价，则在利润最大化情况下，边际收益MR）＝边际成本（MC），此时的价格为Pm，产量为OC，而利润为GHIPm。
另一种情形，如以平均成本（AC）定价，平均收益等于价格。此时，价格为Pac，产量为OB，厂商的损益持平，无额外利润可获。
比较三种情况，可知：产量按边际成本定价时的OA＞按平均成本定价时的OB）＞按利润最大化定价时的OC。而价格的情况正好相反：按边际成本定价时的Pmc＜按平均成本定价时的Pac＜按利润最大化定价时的Pm。
    很显然，若公共事业部门也按利润最大化的原则定价，此时价格为Pm，而满足社会需要的产量只有OC，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量OA要低，这就意味着，资源并未得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需要未能得到充分的满足。若按边际成本定价，价格为Pmc，而满足社会需要产量最大，此时，企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补，部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可通过自身的收费来弥补。
   由此可见，政府若要既充分提供公共物品，又要提高有关财政支出的效益，就必须适当选择定价方法。根据上述分析，公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。
    平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度来看，边际成本定价是最理想的定价方式，但它会使企业出现大量亏损，长此以往，它们很难提供足够的满足社会公共需要的物品，因为财政补贴也是有限度的。因此，在成本递减行业，为了使企业保持收支平衡，公共定价或价格管制要高于边际成本定价。
      二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，所以有助于企业财务的稳定；由于二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，所以现在几乎所有受管制的行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种定价方法。
   负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低峰时，收费最低。
 
第四节    财政决策的民主化与法制化
 
一、公共选择理论
（二）公共产品与公共选择
    市场缺陷的存在为政府决策代替市场决策提供了理论依据和现实基础。
    公共选择理论是用研究经济的一系列方法来分析研究政府的政策制定过程，研究在既定的社会公众偏好和政治程序下，政府政策是如何制定出来的，如何改革政治程序，以及改进决策的结果。简单他说，公共选择理论是对非市场决策（政府决策）的经济研究。在管理学上选择又称为决策，所以有关公共选择的理论又称为决策理论。根据公共选择理论的研究范围以及公共品的特点可以看出，公共选择本身也是公共品。
由于政府决策是一种公共产品，使得政府决策也同样面临一些困境。
公共产品的非竞争性使得政府决策所产生的利益由所有人享受，而非排斥性诱使人们采取事不关已的态度。因为政府所提供的公共品不论你是否参加投票都可以同样享受，而自己所承担的成本只占其中微不足道的一份额，
其次个人偏好的表露对决策结果的影响较小，对个人来说，参不参加投票其结果可能没有什么区别。如果政府提供公共品的成本是根据个人偏好不同而分摊，人们就会隐瞒自己的偏好或歪曲地显示自己的偏好，以避免或减少成本的负担，同时又享受同样的利益。即使成本不是按个人偏好来分摊，人们也无足够的动力去显示真实的偏好。
    对公共品来说，决策涉及到众多不同的偏好，依靠众多不同的偏好来进行一项共同的决策是相当困难的。政府试图将各种不同的偏好综合为统一的社会偏好，但这种社会偏好往往不可能同时符合所有个人的偏好。公共决策的结果往往是一部分人拥护，另一部分人反对，政府总是不可避免要牺牲一部分人的利益去满足另一部分人的利益。一旦作出了公共决策，不管你是否赞成，都必须接受，并遵照执行，承担规定的成本份额，因此具有一定的强制性。
（二）公共选择的基本内容
第一，公共项目的种类。公共决策的一项重要内容是决定政府所提供的产品或服务的种类。显然，每个人对不同的公共项目有不同的利益关系和不同的效用评价，有的人可能认为社会治安值得政府花更多的钱、另一些人则认为交通或环境保护更为重要一些。总之，不同的人对某一种类型的公共产品的重要性会有不同的评价，人们总是倾向于赞成与自己切身利益或者自己对它的效用评价较高的项目，或者在某种项目组合中，给予这些项目更高的权重。因此，政府打算花钱干什么以及在公共项目的组合中打算采取哪种组合，直接影响到投资者的态度。
   第二，公共项目的成本分担方式：各人对公共项目的效用评价并不能直接决定投票者的态度，即使他认为某个项目对他个人来说有很大效用，他也要将效用与他所必须支付的成本相比较，才能决定赞成还是反对。如果成本分担方案对他很不利，这一公共项目需要他承担的成本很高，使他认为得不偿失，那么他就会反对这一项目；反之若某一项目的效用并不很高，但投票者个人所承担的成本份额很小，或者可以不承担成本，他就可能投赞成票。公共项目的成本如何分担将影响到各个人对这一项目的态度，同时也是公共决策中需要研究的一项重要内容。
    第三，公共项目的规模。如果公共项目的种类和成本分担方式已定，每一个人就有了给定的需求曲线和成本曲线，这就决定了各个人心目中理想的公共项目规模。这一规模应能使投票者的净效益达到最大化。在这一提供水平上，个人的边际效用等于边际成本。
（三）公共决策（公共选择的规则）
根据决策程序的不同，公共决策可以分为三种：（1）直接投票决策，即公共决策通过所有选民每人一票的方式来决定，每一个人的决策能力相等。（2）集中决策，既有某些人或某个人代替公众进行公共决策。（3）间接投票决策，既由全体选民通过投票产生一定数量的代表，并由这些代表来代替全体选民作出公共决策，这是一种直接投票决策与集中决策相结合的决策形式。
1、直接投票决策（直接民主制条件下公共选择的规则）
    直接民主制条件下的公共选择规则是指公共选择直接取决于选民的投票。它通过政治市场的均衡来实现。构成政治市场的需求者是公民或选民，而供给者是由政治家和官员组成的政府。在政治市场上，为了自身的目标，选民倾向于选择能给自己带来最大福利的政治家，以便使公共产品的生产和分配能反映出自己的最大偏好，而政治家总是希望得到更多的选票。选民与官员通过政治市场建立联系，把个人偏好转化为集体的行动。供需双方通过政治市场的相互交换，最后达到有限的资源的合理配置。
在直接民主制条件下，公共选择的规则就是通过投票对公共产品作出选择的规则，通过投票可以有效和公平的表达选民对公共产品的真实意愿和偏好，从而实现对公共产品的最佳选择。它主要有两种决策形式：全票通过原则和多数票通过原则。
（1）全票通过原则   
所谓全票通过原则是指一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有一
人反对的前提下才能实现的一种表达方式。此时，每一个参与者都对将要达成的集体决策享有否决权。
    在现实生活中，我们有不少机会运用或感知全票通过原则。例如联合国安理会的决议，任何决议的实施都必须事先得到五个常任理事国——美国、俄国、中国、法国、英国的一致认可（不反对）。如果有一个常任理事国反对，就意味着相关的议案被否决。1990年海湾战争爆发时，联合国安理会曾就是否出兵干涉进行投票表决，结果以四票赞成，一票弃权（不同意，也不反对），而获一致通过。因此，在利害冲突的情况下，意见总是难以一致。
    全票通过原则的优点表现为：①全票原则通过得出的集体行动方案，对于全体参与者来说都具有一个特点，即方案的任何变化，在使一部分人受益的同时，至少会使一个参与者的利益受到损害，这种状况被称为帕累托最优。②在全票通过原则下，由于每一个参与者都享有否决权，个人选择对集体选择至关重要，任何成员都不能把自己的意愿强力，给别人，也不能将自身的利益凌驾于他人的利益之上，因此，所有参与者的权利在一致同意规则下，能够绝对平等地得到保障，个人意愿也可以获得满足，每个个体都有很强的动力去表达真正的个人意愿。③可以避免“免费搭车者行为”的发生，在全票通过原则下，每个参与者都会清楚地意识到，自己的行为不仅会影响与此相关的其他的成员的行为，而且还直接关系到集体方案能否进行的问题，假如某项集体决策方案能够使部分成员不付任何代价地从中获益，那么这种决策将因损害了其他成员的利益而被最终否决。
    全票通过原则的缺点表现为：①如果把决策结果看成一种产品，决策过程作为生产过程的话，那么全票通过原则从生产效率来看是低下的，因为它要求人们多次进行投票，耗费了大量的人力、物力和财力，同时也会延误决策时间，错过决策机会。②从公共产品有效配置的理论标准来看，公共产品的提供规模应满足边际成本＝社会边际效益=全社会各个人边际效益之和时，才满足产品组合效率的要求。在一般情况下，低位投票者所满意的规模水平会与产品组合效率所规定的规模水平有较大的差异，这意味着全票通过原则所产生出的决策结果将较大程度地偏离产品组合效率。③只有在偶然的特殊情况下，即既定的成本分担方案恰好使得各投票者边际成本等于各自的边际效益时，全票通过原则可以产生一个满足产品组合效率要求的结果。所以，全票通过原则难以产生结果。
   （2）多数票通过原则
    在人数众多的团体中统一所有人的意愿，是一件十分困难的事。每个人的爱好各有差别，如果每人都有充分的自由表达自己的意愿，要达到一致同意自然比较困难，有时甚至是不可能的。因此，在现实中，全票通过原则一般很少采用，最常用的是多数票原则，即在政府政策方案付诸全体选民表决时，只要赞成票占多数，该方案即获通过。多数的含义，在实际运用中通常有简单多数（1／2以上的投票者表示赞成）和2／3多数（2／3以上的投票者投票表示赞成）两种。通常情况下，一般的方案只要取得简单多数即可，重要的方案须取得至少2／3选民的同意。
    多数票原则的优点：可以避免一致原则下可能出现的、作不出决策的尴尬局面，比一致决策大大降低了成本。
    多数票原则的缺点主要表现在：①一项决策能否通过，取决于能否得到多数人的支持。决策结果所体现的只是多数派的利益，少数派的利益往往被忽略。由于单个参与者的选择行为在多数票规则下具有可忽略性，它无形之中助长了选民不重视选举权的行为，②当许多人都不重视选举权时，便会出现一种危险的倾向，选举结果为利益集团所控制。一些利益集团有可能通过一定的代价，收买那些不重视选举权而打算弃权的选民，让他们按利益集团的意愿投票，从而使利益集团拥有更强的能力显示自己的偏好，这是多数票规则中值得重视的“收买选票”行为。③多数票决策通常需要符合两个条件：一是投票者具有单峰形偏好；二是付诸表决的方案是两两进行表决的，以获胜次数最多的方案为最后的决策。当某个条件不满足时，其决策结果就会产生不确定性即可能出现循环投票（阿罗不可能定理、投票悖论）。
2．集中决策（独裁）
    集中决策是指一个人或者一个人数很少的集体独立地作出政府决策，决定公共项目的种类、成本分担方式和规模。严格说来，它不属于公共选择理论讨论的范围。因为在这种体制中，众人的选择转变为个人或少数人的选择，它以单一的偏好系统作出判断，因而不会产生民主决策制条件下的决策困境。在战争时期或军队中，集中决策是很常见也是非常必要的。
    在集中决策体制中，当权者的决策依据是它自己的边际成本和边际效应。当权者如果与一般公民一样依法纳税，那么他个人的边际成本将由税法所决定。从这一点上，他与一般选民没有什么区别，但他对于公共项目的边际效用评价则可能大大高于普通公民，这是因为公共项目通常与当权人的自身利益有更为直接的联系。其主要表现为：
   首先，当权者往往是公共项目的直接受益者。例如，政府办公大楼给普通公民所带来的好处是它为政府行政管理人员提供了办公场地，能使社会的行政管理更有效率，作为社会成员，当权者也享受到这种好处。但是另一方面，当权者可能是办公大楼的直接使用者，办公大楼的宽敞、舒适、气派会给使用者带来特殊的、一般公民所不能获得的效用，办公大楼的规模和标准超过工作所必要的限度在一般公民来看是一种损失，但对于办公大楼的使用者来说则可能是一种受益。
   其次，公共项目与当权者的权利相联系。即使当权者不是某项公共项目的直接消费者，他也会对他做出较一般公众高的效用评价。这是因为，公共项目对当权者来说具有一般公众不能到的一种效用，这就是权利。公共项目规模越大，当权者所能够支配的人力、物力、财力、也就越多。因而容易引致当权者的偏好。
   再次，公共项目与当权者的功名相联系。尽管公共项目是由全体纳税人出资的，但任何一个纳税人的名字并不会与该项目有直接的联系。人们往往把该项目的功绩计在它的领导者、组织者的名下。当权者希望能通过公共项目、特别是大规模的公共项目来体现其政绩。而客观上，大型公共项目也的确起着某种纪念碑的作用，长久地向人们显示并提醒人们记住他们的功绩，这是公共项目给当权者带来的另一种特殊效用。
    以上分析表明，公共项目能给当权者带来某些特殊利益。因此在集中决策的体制中，由于决策结果与当权者的偏好相一致，使得公共项目规模的决策将远高于多数票通过条件下的中位投票者所决定的水平。
        集中决策的优点：在于能以较低的成本及时地得出决策结果，因而决策过程具有效率。
集中决策的缺点：集中决策的结果会使公共支出高于公众愿意接受的规模和标准，因而集中决策所产生的结果会较大程度地偏离效率准则。
3．间接投票决策
          现实中，通行的政治程序总是投票与集中的某种结合，其表现形式就是间接投票决策。
在这种体制中，不是由全体选民直接投票来进行公共决策，而是由他们通过投票，选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代替选民来做出公共决策。有少数代表来进行决策显示了这一体制所包含的集中性，使得他区别于直接投票决策；选民们可以选择能代表自己意愿的代表，并能通过选举程序来任免代表，显示了这一体制的投票性质，使它又区别于集中决策体制。
    间接投票决策体制中，有三类参与者的行为将对决策过程产生影响，这就是选民、管理者和政治家。
（1）选民行为及特点
    在民主社会里，政府权力是选民所赋予的，选民的行为对决策过程具有重要影响。选民的行为具有以下一些特点：
    首先，由于公共决策是一项公共品；因而选民会出现“搭便车”行为。公共决策一旦作出，它的受益对象是社会全体成员。不论一个人是否参加投票，他同样可以像其他人一样享受到公共决策所带来的好处，而选民参加投票则要花费一定的个人成本，如要抽出一定的时间到投票站去，尽管这一成本不大，但这一成本的付出与他是否能得到公共决策所带来的好处并无直接关系。在投票人数众多时，一个人的投票对结果的影响是微乎其微的；甚至根本不会产生影响。这样，个人的边际效用就为零。因而采取事不关己，随别人去决定的态度被认为是合乎个人利益最大化目标的。
其次，由于公共决策的特殊性质，选民的态度往往是自相矛盾的。
表现之一是，在公共收入政策方面，选民们总倾向于少纳税，反对增加税收；但在公共支出方面，选民们又希望政府能够免费提供更多的产品或服务，在公共决策中，付出与所得被分割成两个相互独立的过程。从个人来看，付出多未必会获得等比例地多，因此个人指望能少付多得；从选民全体来看，少付多得也是有可能的，因为政府可以通过借债来支持公共项目，而这种债务可以让以后的人来承担。
表现之二是，他们一方面希望控制政府规模，使得更多的钱可以留在自己的口袋里由自己支配；另一方面，他们又竭力主张扩大与自己切身利益有比较密切关系的公共项目规模。由于每一个公共项目都有一批既得利益者，要满足各类人群的要求就会使公共部门总体规模失去控制。
    再次，存在着与某一公共项目有密切关系的特殊利益集团，并在公共决策中发挥重要作用。尽管在选举中，每个选民都同等地拥有一个投票权，但在决策过程中个人所发挥作用的能力是不同的。一般情况下，某一具体的公共项目决策总会使一部分人受益，另一部分人受损，这样就会在某一公共决策问题中产生两个利益相互独立的群体。并非所有的群体都能形成特殊利益集团，当受损的一方人数众多，但每一个人的损失并不大，大家都采用事不关己的态度，让别人去争取利益，自己则搭便车时，这一群体就不会在公共决策中发挥作用。而如果另一方虽然人数较少，但每人受益较大，他们就有可能力争自身利益，为此采取集体性的行为，对公共决策产生影响。特殊利益集团之所以能对决策过程产生影响，是因为它能够降低本集团成员了解信息、对政治家进行游说、贿赂和投票的成本；此外，还由于集团成员的特殊社会地位及其影响也促成其发挥作用。
   （2）管理者的特点与行为目标
    特点：①官僚机构中不存在竞争，缺少竞争意味着缺少激励，从而降低公共部门的服务效率。②公共机构的官僚并不以追求利润为目标，就难以降低成本。由于政府官员不能把利润占为己有，加之公共产品的成本与收益又狠难测定，所以政府官员不能以利润最大化为目标，而是追求规模最大化为目标，借以增加自己升迁的机会和扩大自己的权利范围。其结果是：一方面，政府不会把他们所提供的公共产品的成本努力压缩到最低限度，社会支付的费用可能超出了社会应支付的限度；另一方面，必然会出现机构臃肿，人浮于事的现象，造成政府效率低下。③公共产品和服务通常不以价格形式出售，因此，社会成员对公共机构的评价不能象市场价格那样敏感。
行为目标：追求本部门（自身）利益最大化。具体地讲：高薪、特权、权利、福利、办公条件的舒适、工作强度的降低、本部门更大的规模和得到更多的预算资金等等。
官僚机构的行为目标之所以能实现，是因为其行为的独立性以及与政治家之间的信息不对称所致。
虽然管理者接受政治家的指令，其职责是贯彻执行既定的方针政策，但他们仍具有一定的独立性，这是因为：第一，管理者的工作具有较强的技术性，不能像政治家那样经常更换，否则将使工作停顿或脱节。为了保证公共管理工作不受政治变化的干扰，一些国家甚至规定公共管理者不得随意解雇，以避免“一朝天子一朝臣”的情况出现，管理者一般来说是相对稳定的。第二，尽管管理者的职责是执行指令，但一项指令不可能规走实施过程中的所有细节，管理者总是在不同程度上拥有自行决策的权力。第三，政治家的决策需要信息。公共项目需求方面的信息来自选民，而供给和成本方面的信息则依赖于管理者。因为管理者直接参与各项具体业务，他对实际情况了解更多、更细致。管理者所提供的信息将影响政治家的决策。管理者的这种独立性使之在公共决策过程中具有独立的行为特点。同时也表明在这一过程中，管理者局部处在单纯接收指令的地位上，他对政治家的决策会产生重要影响。
   （3）政治家行为目标及政策措施
政治家行为目标：①政治家追求自己利益最大化（当选或连任），而不是追求公共利益。②政治家凭选票的极大化实现目标。③政治家是以自己提出的社会改革方案或政策来争取选民。④政治家提出的改革方案，只有符合中间人的效用偏好，才能实现选票极大化。
政治家的目标是当选或连任，要争取尽可能多的选民来投自己的票，就需要按大多数选民的意愿提出市政方案或作出公共决策。然而大多数选民的意愿往往并不总是十分明确的，只有在公共项目种类及其成本分担方式既定的情况下，选民才可以在公共项目规模决策上得出均衡的结果，中位选民的意愿代表了大多数选民的意愿。然而在公共项目种类及其成本分担方式不确定时，就不能形成一种能够被确认的大多数选民的意愿。
为此，在大多数选民意愿不明确的情况下，政治家要实现当选或连任的目的，将采取以下一些措施：
   首先，在收入政策方面，政治家将更多地倾向于用发行公债来代替税收。增加税收就意味着选民个人收入要减少。一般来说，增税容易引起选民的不满，在公共决策中阻力较大，而发行公债并不需要强制性地减少选民个人的收入，至少在发行时是这样。虽然公债的还债最终还是依靠税收，但承担这一税收的是未来的选民，而且还可以通过以新债还旧债的办法将这一负担推移到更远的将来。因而易为现在的选民所接受。
    其次，在支出政策方面，政治家将倾向于扩大公共支出的规模，这是因为：每个公共项目都与一定的社会群体的利益相联系。特殊利益集团将通过各种方式来影响政治家，违背他们的愿望将遭到一批人的反对，从而失去选票；每一个公共项目的管理者都会利用其信息优势来影响政治家的决策，而这些管理者的行为目标是本部门利益的最大化；公共项目的规模越大，政治家能干的事就越多，就越能突出本届政府的政绩。
   如果上述政治家行为成为事实的话，那么在实践中将表现为政府支出对公债的依赖不断上升。因为每一届政府都想少收税、多花钱，把还债的问题留给下届政府去解决，而下一届政府又不情愿用自己的收入去为上届政府还债。不仅如此，他们还希望进一步扩大支出和债务，以便能有更多的资本去满足当前的公共项目的需要。这种趋势的发展将会引发诸如宏观失控、通货膨胀、经济运行效率下降等许多问题。
    （四）公共选择的代价——政府失灵
   “ 政府失灵”是公共选择理论的研究重点，当公众把公共产品的供给权交给政府后，政府会代公众作出最佳的公共选择吗？事实上，政府也存在低效运行的可能性，政府也会失灵。因此，分析政府行为的效率以及寻找政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。
    1、公共选择学派对政府失灵的分析
    以布坎南为代表的公共选择学派认为，人们有意无意地把政府的组织机构和政府行为理想化了，认为政府有可能掌握充分的信息，能够通过分析手段对客观存在的问题和政策实施的后果做出周密的考虑，并且认为它理所当然地是公共利益的代表，由一些遵循公共利益的官员负责管理等。其实，这是不符合实际的。
政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由政府中的政治家和公务人员组成的。首先，他们都是经济人，他们都有自己的利益，必然以追求自身利益极大化作为行动的准则。所不同的是政府公职人员的个人效用最大化（如更少的参与费用、更高的职位、更大的权力以及由此而派生的物质利益、更高的威信和职业成就感等）是在“政治市场” 上实现的，而经济当事人的个人效用最大化则是在交易市场上实现的。其次，他们作为一般人，并不是无所不知、无所不能的，而是拥有人类共有的一些弱点，如知识与智能的有限性等。另外，现实社会又是如此之复杂，即使有的政治家主观上想把事情办好，但由于种种局限不容易办到，或者出现好心办坏事的现象。这些都表明政府不是永远正确的，政府也会犯错误，政府的缺陷表现在：
①政府行为的效率
    政府的作用是弥补市场的缺陷，使干预后的社会效益比干预前要高。然而，行使国家职能的政府往往难以始终达到这一目的。在政策方面，有些政策的效果是削减而不是改善了社会福利；在工作方面，政府机构的效率有时比较低。政府行为的低效率集中表现在以下两个方面。
    第一，政府政策的水平偏差
    从理论上讲，政府的政策大致上可以分为三类：
    第一类，由政府有关部门拟订方案，最后由选民投票确定的政策，例如重大税收政策的调整，对国家前途影响较大的对外政策的制定等。从表面上看，由于重要的政策直接与大多数选民的愿望挂钩，以保护大多数人的选择自由，有利于防止政府无顾忌地为小集团的利益服务，而且，由于直选要求政府向公众比较详细他说明这种政策实施的必要性，从而能够增强政府工作的透明度，有利于公众对政府工作的监督。然而，直接的民主决策程序本身所存在的弱点决定了这种政策选择很难达到最优状态。其原因在于：选民与政治家都是经济人。一方面，政治家会竭力利用他们对相关信息的垄断性以及政治家之间的合作，尽可能提出那些能够体现他们自身利益的提案，然后对选民进行劝说，使得提案得以通过。另一方面，作为选民，虽然也有动机去追求自身利益最大化，但是他们既无途径，也无经济实力去获取有关议案的详细内容，因而他们很难有效地运用其选举权来制约政府。即使政府提供的政策方案确实是最好的，但由于选择规则本身的问题，最终的决策结果也难达到最优，使得这种规则最终所体现的只是中间选民的意愿。选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，它们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府作出不利于公众的决策。
    第二类，由政府的高级领导层拟订方案，但方案的执行需要得到选民代表组织的认可。这种决策方式是当今社会中最通行的决策方式，体现了民主决策与集中决策的优越点，存在的问题也就相对少一些。但我们从有关间接民主决策方案的讨论中已经知道，这种决策的结果受选民行为、管理者行为，特别是政治家行为影响较大。政治家为了达到当选或连任的目的，必然造成在收入政策方面倾向于用更多的公债代替税收，在支出政策方面倾向于扩大公共支出的规模，其结果将可能导致宏观失调、通货膨胀、经济运行效率下降等许多问题。
    第三类，由政府部门全权独立制定与实施的政策。这种政策的合理性通常是由宪法等法规来保障的，政府部门的职责是照章办事。每个政府部门或公用事业部门所遵循的政策，通常是由该部门的人根据自己对共同利益的理解来决定的。因此，一方面这些部门的政治家的行为具有相当大的自由，他们有意或无意地为自身利益动机所左右，因此他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求；另一方面，由于部门政治家行为的灵活性与他自身动机的强刺激性、制约性，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益而服务。
    任何政府的政策事实上都是各种利益集团相互作用、相互制约、相互妥协的结果。要使政府政策的效率提高，应从两方面入手。首先是提高政府政策制定的效率。在一项政策通过之前，应规定有相当数量的经济学家和政治学家，特别是公共政策理论家们来参政议政。相对来说，他们更知晓内情，而且也能从理论上判断出一项政策的效率高低。因而从法律上规定知识分子阶层对政府政策的监督以及作为政府部门的顾问对政策行为进行辅佐的权力，从而可以使政府政策的制定过程能够逐渐做到科学化、合理化。其次是建立官僚内部的约束机制。根据“经济人”理论，无论谁处于政治家的地位，都会依据自己获得的信息和个人效用最大化的原则来决策。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一种特权地位时均不能（而不是不想）过多地牟取私利，那么，再高尚的执行官也不能保证公共利益不被他或他的后继者有意或无意地损害。在法制建设上，应使这些侍腔机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由选民真正地而非形式上地掌握该约束机制的最终决策权。
  第二、政府机构工作的效率低下
    政府机构存在着官僚作风，这并不是哪一个国家的特产。决定政府机构工作效率低的原因主要有三方面：
    ○缺乏竞争。由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例，大多数的部门领导和工作人员都是由这些当选代表任命的。由于他们之间存在着密切的利益关系，不会因工作效率低下而遭到解雇，因此，他们也就没有压力去高效率工作。另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以赢利为目的，提供公共服务的部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见，从纵向（逐级任命）和横向（部门之间）来看，都缺乏竞争压力。
   ○没有动力去降低成本。从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使计算成本，也很难做到精确，这有形或无形地使政府部门对公共物品的提供超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源浪费。从主观上看，政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性。一方面，各部局可以利用这种垄断地位，在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平，使社会所支付的、保证公共部门正常运转的费用大大超过社会所必需支付的成本。另一方面，由于政府部门所承担的任务较为复杂，他们可以利用所得的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能以及资源成本等信息，从而使承担制约任务的议员和执行管理预算职能的部门，无法了解真实成本，不能准确评价运行效率，也就无法充分行使监督权。
   ○监督信息不完备。从理论上看，政治家并不能为所欲为。而且必须服从选民代表的政治监督。然而在现实中，这种监督会由于信息的不完备而失去效力。监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌。但是向他们提供运行情况信息的正是被监督部门，由于前面所提到的垄断性，监督者可能被被监督者所操纵，从而使被监督者有可能实现自身利益最大化的政策得以实施。
    要提高政府部门的办事效率，关键在于打破其垄断性，并引入竞争机制。如果由几个部门提供同一服务，各公共部门之间有了竞争，任何一个部门的业绩可以与其他部门进行比较，那么，决策者就有了比较分析的基础，分配资金的机构也就更加容易地控制和衡量它们的效率。具体来说，可从这几个方面人手：首先，推行公务员制是加强政府机构法制建设、提高政府部门办事效率的关键，应对各部门的主要领导实行任期制，一般的公务员可参照军队的军衔制，择优录用，逐级淘汰。其次，对部门的工作范围要加以明确规定，并保证提供完备的信息，以便监督者对政府的工作有比较清楚的了解。最后，要建立严格的预算约束制度，把政府部门活动的成本限制在预算之内。因特殊情况需要变动预算时，必须经过立法机构批准后方可执行，其余一律不许超预算。
    ②政府行为的扩张
政府部门的扩张包括两个方面，即政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。这两种情况在现实中都广泛存在。以我国的精简机构为例，合并部门、调整职能的目的是提高政府部门的工作效率，可结果是不少单位“精简”后机构反倒更庞大了。具体参见下表：经历若干次精简后的国务院机构组成情况：
 ┌───┬───┬───┬───┬───┬────┬───┬───┐
│年份  │1952  │1954  │1956  │1965  │1981    │1988  │1995  │
├───┼───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┤
│机构数│    42│64    │    81│    79│    100 │    68│    86│
└───┴───┴───┴───┴───┴────┴───┴───┘
      资料来源：丛树海主编《中国宏观财政政策研究》，上海财经大学出版社1998年版。
    政府支出增长的情况则更为普遍。像中国这样有着几十年计划经济传统的国家，在向市场经济过渡的这些年中出现政府部门庞大、机构臃肿的现象在所难免。那么在奉行民主政体，以“最好的政府是最小的政府”为准则的市场经济国家，政府部门的规模也呈现扩张的趋势。
   那么政府部门扩张的原因是什么？对此，公共选择理论作出了较为系统的的分析归纳。认为政府扩张有五种类型：
   ○政府为提供公共产品和消除外部效应为唯一职能时的扩张。
   ○政府作为收入与财富再分配时的扩张。
   ○利益集团存在时的政府扩张。
   ○官僚机构与政府扩张
   ○财政幻觉与政府扩张，即政府用选民意识不到的方法来增加选民的税收负担，从而扩张财政支出。
   ③政府部门的寻租行为
根据布坎南的定义：租金是支付给要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。而寻租则是为了获得政府特许而垄断性地使用市场短缺物资或任何其他方面的政府庇护，所寻求的政府对现有干预政策的改变，用以保证寻求租金者能按自己的意愿进行生产，或防止他人对这类活动的侵犯。
    正处于经济体制转型期的我国，各项制度尚不完善，有关系、有门路就能挣钱。这种因为通过特殊途径弄到了国家的控制物资或享有某种特权而弄到的钱称为租金，相应的行为就称为寻租行为。
    二、我国财政决策的民主化与法制化
    我国宪法确认中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这一国体决定了我国特殊的政治体制和选举制度，也决定了我国的财政决策程序。
    我国的政权组织形式是人民代表大会制度，人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关。人民代表大会依照法律规定的程序和方式，集体地行使国家权力，代表着人民的意志和利益，向人民负责，受人民监督，其他国家机关由人民代表大会产生，向它负责，受它监督。全国人民代表大会通过宪法和法律确定各类国家机关之间的职权划分，而把最具决定性的职权掌握在自己手中。宪法规定，审查和批准国家预算及其执行情况并按时对执行情况的报告进行审查的权力属于人民代表大会，体现了国家一切权力属于人民的实质。宪法还规定，全国人民代表大会授权国务院在必要的时候，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同有关法律和全国人大及其常务委员会的有关规定的基本原则不相抵触的前提下，可以制定暂行规定或条例。我国于1994年经第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），《预算法》依据宪法的原则具体规定了国家各级立法机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的权限。《预算法》规定，各级人民代表大会的预算职权有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民代表大会有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定）。各级人民代表大会常务委员会的预算职权有：预算执行的监督权，预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当的决定的撤      销权（各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定）。这些规定的基本精神在于强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。明确各级预算一经法律程序批准，即具有严格的法律效力，非经法律程序，不得擅自修改，切实杜绝预算执行中任意开口子、批条子等使预算约束软化的现象，保证国家预算真正体现人民的利益。
    针对当前预算编制和执行中存在的问题，为了推进依法理财，加强预算监督，第九届全国人大常委会第十三次会议专门作出了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》主要是针对当前预算缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经法纪的现象相当普遍，一些管理资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止等现象，为了切实履行宪法赋予的职权，改进预算管理；依法监督，逐步规范中央预算行为和减少预算的随意性，以求厉行节约，最大限度地发挥财政资金的作用。为此，采取了编制“部门预算”、细化预算和提前编制预算、加强对超收收入使用的监督、严格控制不同预算科目之间的资金调剂等措施。
  
 [关键词］
 “搭便车”     公共提供、公共生产      公共提供、私人生产    要素分配 
   规模收入分配
 [复习与思考］
 1．为什么纯公共物品只能由政府来提供？
 2．混合物品的提供方式。
 3．简述“成本一效益”分析法。
 4．最低费用选择法。
 5．简述公共定价法。
 6．政府采购制度及其对提高财政支出效益的意义。
7．我国《全国人民代表大会常务委负会关于加强中央预算审查监督的决定》中规定的具体措施。
 
第三章：财政支出规模与结构
 
（教学目的）通过本章学习，让学生着重掌握财政支出的分类，财政支出的规模、结构等理论知识，为以后各章学习打下基础。
（教学重点、难点）重点在财政支出的分类、财政支出的规模和结构；难点分析财政支出规模问题及增长趋势，
（教学方法）讲授法、讨论法相结合
 
第一节                    财政支出分类
 
      一、按支出用途分类
     按支出用途分类，是我国迄今为止的财政支出的主要分类方法，它的理论依据，是马克思关于社会产品价值构成理论。
社会总产品在价值构成上分为C、V和M三个部分，一个经济社会若不从事扩大再生产，社会总产品的最终使用便可分为补偿与消费两大部分。与补偿支出相对应的社会总产品价值为C，与消费支出相对应的社会总产品价值则为（V＋M）。众所周知，简单再生产只是一个理论抽象，现实运行着的经济社会总是不断地扩大再生产。所谓扩大再生产，就是将社会总产品价值中M的一部分不用于消费，通过一个投资的过程形成积累。显然，从上期生产的结果来看的社会总产品的价值构成，同从最终使用亦即从下期生产的起点来看的社会总产品的价值构成是不相对应的。具体他说，从最终使用来看，C的价值并非全部用于补偿消耗掉的生产资料，因为，在固定资产规模不断扩大的情况下，从全社会来看的固定资产折旧价值，有一部分可以用于积累性的投资。V的价值也不等于全部消费，因为：（1）作为总消费之构成部分的社会消费主要来自M；（2）作为劳动者个人收入的V，有一部分也会以储蓄的形式沉淀下来，再通过各种渠道转化为投资。同样，M的价值也不等于积累，因为用于社会消费基金要取自M，余下的部分才能用于积累。可见，在一个动态的发展的经济社会里，社会总产品的价值构成同社会总产品的最终使用构成是不相同的，产生这个差别的动力是社会经济不断扩大再生产亦即不断发展的需要，使这个过程得以实现进行的机制便是社会总产品的分配和再分配。
    显然，社会总产品的运动，从静态的价值构成上划分，可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出：而从动态的再主产的角度考察，则可以分为投资性支出与消费性支出。                                                    
    在任何经济社会中，社会总产品的分配都主要是通过财政活动进行的，反过来看，任何经济社会中的财政活动都主要是一种分配社会总产品的活动。这是财政分配的共性。财政参与社会产品分配的过程与财政收支的形成有密切关系。财政支出首先用于满足社会消费，剩余部分用于扩大再生产的积累，即用于新增投资（净投资）。如果考虑我国固定资产折旧率偏低这一特殊情况，来自M的财政收入中有一部分实际上是由C转化而来的，相应地，财政支出的投资中有一部分属于补偿生产资料耗费的简单再生产投资，这部分投资叫做重置投资。
    马克思在《哥达纲领批判》中曾经原则性地阐述了共产主义第一阶段的社会产品分配原理。虽然马克思的设想直接针对的是一个发展充分的以生产资料公有制为基础的经济社会的状况，但是，其中包含的基本原则对我们现阶段的社会主义经济仍有直接指导意义。事实上，迄今为止的我国财政的支出结构就是遵循马克思的设想安排的。
    我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。若按社会总产品的价值构成来归类，其中挖潜改造资金属于补偿性支出。基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等，则属于消费性支出。若从动态的再生产的角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。投资性支出包括：挖潜改造支出（重值投资）、基本建设支出、流动资金、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分。消费性支出包括：文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费；等等。
    二、按用费类别分类
费用类别的“类”系指国家职能的分别，所以，按费用类别所做的分类，又可称按国家职能所做的分类。        
    我国依据国家职能的分别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。（1）经济建设费。包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资，科学技术三项费用（新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。（2）社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等，（3）国防费。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。（4）行政管理费。包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。（5）其他支出。
    可以看出，按国家职能对财政支出分类，能够明白地揭示国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职能，对一个国家的支出结构作时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变：对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。
   三、按经济性质分类
   在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外地表现为资金从政府手中流出，但是，不同的财政支出对国民经济的影响却存在着差异。以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。
    购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但却具有一个共同点：财政一手付出了资金，另一手相应地购得了商品和服务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能。就是说，在这样一些支出安排中，政府如同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。我们称此类支出为购买性支出，它所体现的是政府的市场性再分配活动。转移性支出则与此不同，它们直接表现为资金无偿的、单方面的转移，这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的目的和用途不同，但却有一个共同点：财政付出了资金，却无任何所得，在这里，不存在交换的问题。我们称此类支出为转移性支出，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。                                                   
     
这种分类有较强的经济分析意义。（1）购买性支出所起的作用，是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交换，在这里，政府直接以商品和服务的购买者身份出现在市场上，因而，对于社会的生产和就业有直接的影响。此类支出当然也影响分配，但这种影响是间接的。转移性支出所起的作用，是通过支出过程使政府所有的资金转移到领受者手中，是资金使用权的转移，微观经济主体获得这笔资金以后，究竟是否用于购买商品和服务以及购买哪些商品和服务，这已脱离开了政府的控制，因此，此类支出直接影响收入分配，而对生产和就业的影响是间接的。（2）在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则，因此，通过购买性支出体现出的财政活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一以贯之的原则可以遵循，而且，财政支出的效益也极难换算。由于上述原因，转移性支出的规模及其结构也在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出体现出的财政活动对政府的效益约束是软的。（3）微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则。对于向政府提供商品和劳务的企业来说，它们收益的大小取决于市场供求状况及其销售收入同生产成本的对比关系，所以，对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，对于可以得到政府转移性支中的微观经济主体来说，它们收入的高低在很大程度上并不取决于自己的能力（对于个人）和生产能力（对于企业），而是取决于同政府讨价还价的能力，显然，对微观经济主体的预算约束是软的。
注意到上述区别，我们可以得到这样的认识：在财政支出总额中，购买性支出所占的比重大些，财政活动对生产和就业的直接影响就大些，通过财政所配置的资源的规模就大些。联系财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强，以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则执行收入分配的职能较强。
四、国际分类方法
我国国民经济核算体系已由原来的平衡表体系转变为新的核算体系，而我国财政收支分类目前仍沿用过去的分类方法。为了便于经济分析以及便于国际比较，有必要借鉴国际先进经验并结合中国的实际建立新的分类方法。为此，下面简介一下国际通行的分类方法。 
   在国际上，从现有的分类方法来看，大体上可以归为两类：一是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类，例如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。上面讲过的按经济性质分类，也是一种理论分类。
    从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。目前我国按费用类别分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近
      
 
第二节                    财政支出规模
 
    一、衡量财政活动规模的两个指标
    在第一章的分析中，我们界定了社会公共需要质的规定性，财政支出规模分析则要回答社会公共需要量的满足程度，因此，它是财政学研究首先必须解决的问题之一。
衡量财政活动的规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常的情况是后者大于前者，财政支出占GDP的比重要高于财政收入占GDP的比重。     
财政收支与企业和个人的收支在性质上显然是不一样的。但是，从会计上说，这几类收支并无任何差别。会计学有一条基本原理：有支必有收，收支必相等。这就是说，对于任何收支主体来说，在任一时点上，无论是收入大于支出还是支出大于收入；都是不可能的，那么，如何理解财政支出大于财政收入或财政收入大于财政支出呢？
关键在于对收入的定义的理解。在各种名目下支用财政资金，都形成财政支出，对此一般不存在歧义。对财政收入则不然，有些国家把包括税收收入、国有企业收入、规费收入和罚没收入等，界定为财政的经常性收入或财政收入；有些国家则把财政收入的概念扩大；政府通过向本国非政府部门发行债券所取得的收入，也包括在内。迄1993年为止，我国使用的收入概念属上述的第二种，世界上大多数国家所使用的收入概念为上述的第一种。
   无论取第一种含义还是取第二种含义；财政收入都可能大于财政支出。我们认为，作为衡量财政活动规模的指标，财政支出占国内生产总值的比重比财政收入占国内生产总值的比重更能反映实际情况。理由有三：（1）财政收入占GDP的比重常常被人们看作为衡量财政集中程度的指标。其实，论集中程度；倒是财政支出占GDP的比重更切近实际。因为，财政支出无论取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是标示了财政可能使用和支配的规模。它常常并不代表实际发生的规模。（2）财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是财政在GDP使用过程的活动。从川流不息的社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但通过财政支出才最终完成。（3）财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为，举凡财政的配置资源。调节收入分配以及稳定和发展经济的职能，大都是通过财政支出执行的。
    二、财政支出规模的发展趋势
   （一）现象分析。财政支出的规模，或者说，财政支出占GDP的比重，各个国家有所不同，在同一个国家的不同时期，这一比重也是不同的。
1、  我国经济体制改革前后分析
首先分析我国财政支出占GDP的发展变化。在经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，这是由当时的经济体制决定的。一方面，实行“低工资、高就业”政策，在GDP的初次分配中，个人所占的比重较小，同时，许多个人生活必需品由国家低价乃至无偿供给；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家，相应地，它们的固定资产和流动资金投资，乃至更新改造投资都由国家拨付。简言之，在改革前的社会主义经济中，国家扮演了一个总企业家和总家长的角色，这种角色在GDP分配上的体现，便是实行“统收统支”制度，既然要“统”，财政支出占GDP的比重就必然较高。
经济体制改革以后，这种情况发生了变化。改革要解决的核心问题，是调动起千千万万个微观经济主体的积极性，使社会主义经济充满勃勃生机，为实现这一目标，实行放权让利政策显然是一个必要条件。所以，在改革之初，不可避免地要经历一个向国有企业放权让利和提高人民收入水平的阶段，与此相应，相当多的支出便在财政支出账上或多或少有所缩小，有的甚至消失了，财政支出占GDP的比重自然出现下降的趋势。但我国列入预算内的财政支出占GDP的比重下降的速度过快，下降的幅度过大，18年问下降了近20个百分点，平均每年下降1个百分点（表3一2）。
    表3一2              我国财政支出占GDP的比重
                                                                                                 
┌───┬────────┬──────────────
│年 份 │财政支出（亿元）│财政支出占GDP的比重（％）
├───┼────────┼──────────────
│1978  │  1122．1       │30．96                   
│1980  │  1228．8       │27．20                   
│1985  │  2 204．3      │24．59                   
│1990  │  3 083．6      │16．63                   
│1995  │  6 823．7      │11．67                   
│1996  │  7 937．6      │11．69                   
│1997  │  9 233．6      │12．40                   
│1998  │ 10 798．2      │13．78                  
  1999     13187.67         16.07
  2000     15886.50         17.77
 
资料来源：（中国统计年鉴（2001））。
2、  西方发达国家的历史分析
   从经济发达国家的发展中我们可以看到相反的趋势。在早期的资本主义经济中，财政支出占GDP的比重是比较小的，那时，资产阶级提倡个人自由，主张国家采取放任政策，对私人生活和私营企业的经营活动不加干预，国家的职能基本上限于所谓“维持社会秩序”和“保卫国家安全”，在经济、文化、社会等方面很少有所作为。随着资本主义基本矛盾的发展和激化，资本主义国家政府为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，加强了对经济的干预。同时，为了防止社会动荡愈演愈烈，不得不设法提高广大劳动人民的生活水平并提供基本的社会保障，申此而导致财政支出日益膨胀。另外，GDP的增长，筹措财政收入的措施的加强，以及增发公债作为弥补支出的手段成为可能，也从财源方面支持了财政支出的膨胀。从实行市场经济的其他发展中国家，也可以发现类似的支出不断膨胀的趋势。当然，财政支出占GDP比重的增长不是无止境的，当经济发展达到一定阶段则相对停止，相对稳定。
 
 发达国家财政支出占GDP或GNP的比重
┌────┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
│年份   │法国│德国│日本│瑞典│英国│美国│
├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│  1880  │15  │10  │11  │6   │10  │8   │
│  1929  │19  │31  │19  │8   │24  │10  │
│  1960  │35  │32  │18  │31  │32  │28  │
│  1985  │52  │47  │33  │65  │48  │37  │
└────┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘
  
    三、瓦格纳法则
    对于支出不断膨胀的趋势，许多学者做了大量的研究工作，其中尤以19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）最为著名，他的研究成果被称为“瓦格纳法则”。但瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指公共支出在GDP中的份额上升，还是指它的绝对增长，这一点在当时并不清楚。按照马斯格雷夫的解释，瓦格纳法则指的是公共部门的相对增长，于是，瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。
    瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的，他对19世纪的许多欧洲国家加上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察。他认为，现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增长。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安的和法律的设施。所谓经济因素，则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。
   皮科克与怀斯曼在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890一1955年间英国的公共部门成长情况的研究，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们的分析建立在这样一种假定上：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税，因此，当政府在决定预算支出规模时，应该密切注意公民关于赋税承受能力的反应，公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件，在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。但一旦发生了外部冲突，例如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率。这就是所谓的“替代效应”即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到先前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。
    马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是在中期，都存在着市场失灵和市场缺陷，阻碍经济的发展，为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。      
    从上述的分析中可以看到，财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律。社会主义国家的支出比重在改革以前也呈现出扩张的趋势，改革时期之所以下降，是因为政府在摆脱包得过多、统得过死的局面。一旦经济体制迈上市场经济的运行轨道并达到一定阶段以后，上述下降趋势理应逆转，改革之初财政支出比重下降的趋势可能会在某一时期中止，转而趋于回升，并达到适度水平则相对停滞。我国财政支出占GDP的比重1996年停止下降，1997年已开始有所回升。
四、影响财政支出规模的因素
归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，我们不难总结出影响财政支出规模的若干因素。
1．经济性因素。它主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。关于经济发展的水平对财政支出规模的影响，马斯格雷夫和罗斯托的分析具体说明了经济不同发展阶段对财政支出规模以及支出结构变化的影响，这些分析表明经济发展因素是影响财政支出规模的重要因素。经济体制的选择也会对财政支出规模发生影响，最为明显的例证便是我国经济体制改革前后的变化。政府的经济干预政策也对财政支出规模发生影响，就一般而言，这无疑是正确的。但应当指出的是，若政府的经济干预主要是通过管制而非通过财政的资源配置活动或收入的转移活动来进行时，它对支出规模的影响并不明显。因为，政府通过管制或各种规则对经济活动的干预，并未发生政府的资源再配置或收入再分配活动，即财政支出规模基本未变。显然，政府通过法律或行政的手段对经济活动的干预与通过财政等经济手段对经济活动的干预，具有不同的资源再配置效应和收入再分配效应。
   2．政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率。关于前者皮科克与怀斯曼的分析已略有所述，当一国政局不稳出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常规的扩大。至于后者，若一国的行政机构臃肿，人浮干事，效率低下，经费开支必然增多，这是确定无疑的。
   3．社会性因素。如人口状态、文化背景等因素，也在一定程度上影响着财政支出规模。在发展中国家人口基数大，增长快，相应的教育、保健以及救济贫困人口的支出压力便大；而在一些发达国家人口出现老龄化问题，公众要求改善社会生活质量等，也会对支出提出新的需求，固此，某些社会性因素也影响财政支出的规模。
               
第三节   财政支出结构
 
    一、政府职能与财政支出结构（政府经济管理职能和社会管理职能增减变化分析）
经济体制改革以来，我国财政学界对新时期的政府职能展开了讨论，普遍认为财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，并把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成了经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。“经济建设费”、“债务支出”等属于前者，“社会文教费”、 “国防费”、“行政管理费”等属于后者。
    随着社会主义市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出的结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“八五”时期的41.5%，下降了近20个百分点；相反，社会管理支出则大幅度提高。
    经济建设支出比重下降的主要原因有两方面：第一，流动资金支出下降。第二，基本建设支出下降。其中有合理的一面；也有不合理的一面。
    当然，在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。教育、科学等领域的投入加大是合理的；而行政管理支出增长过快则是不合理的。
财政支出的经济性质与财政支出结构
    购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占的比重大小，反映出政府在一定时期内直接动员社会资源的能力。
    购买性支出与转移性支出占总支出的比重，各个国家有所不同。一般地说，经济发达国家，转移性支出占总支出的比重较大。发展中国家购买性支出占总支出的比重较大。
财政支出结构的调整和优化
1、加大科技、教育投入是新世纪财政政策以及调整和优化支出结构的总的指导思想和战略任务。
2、逐步建立公共财政的基本框架。目标是逐步减少生产经营性基本建设投资和一般性技术改造投资，大力压缩事业单位经费，保证下刚职工生活费和再就业经费以及粮食风险基金等当前急需的重点支出。
3、通过财政投资，着重支持以高新技术为基础的经济结构的调整；通过转移性支出，一方面积极配合和支持各项改革，同时改变过去财政包揽过多的局面。
   自从1996年我国国民经济调整实现“软着陆”，经济发展进入一个新的时期，由卖方市场转变为买方市场，由粗放型经济转变为集约型经济，因而实行以高新技术为基础的产业升级的结构性调整，刺激有效需求并增加有效供给，已经成为当前经济发展的关键。同时，我国的各项改革已经进入深化改革的攻坚阶段，其中包括国企改革、行政体制改革以及养老、医疗、住房、教育制度改革等。为了适应新的发展时期的要求，政府决定从1998年开始实行积极的财政政策，通过财政投资，着重支持以高新技术为基础的经济结构的调整；通过转移性支出，一方面积极配合和支持各项改革，同时改变过去财政包揽过多的局面。
财政部项怀诚部长在《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》中，对2001年财政支出结构的调整和优化，作出如下一段说明：一是要按照“一要吃饭，二要建设”的原则，认真落实中央统一的工资政策。二是进一步提高社会保证支出在财政预算中的比重，确保离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活保障费按时足额发放，支持国有企业重组改制和产业结构调整。三是要努力保障国家政权建设、科技、教育、人才培训、文化等重点领域和项目的支出的需要。四是加强农业的基础地位大力支持农业基础设施建设，防灾体系建设、天然林保护、退耕还林和防风治沙工程建设，支持深化粮食流通体制改革和农村税费改革，加大扶贫力度，切实减轻农民负担。调整和优化支出结构，确保支出重点需要，必须按照公共财政的要求，解决财政供养人口过多，包揽过宽的问题；结合地方机构改革，做好定编定岗定员工作，严格控制行政事业费；能进入市场取得稳定收入的事业单位逐步削减财政拨款；逐步减少对竞争性领域的直接投资。上述体现了当前优化支出结构的方向。
      [关键词］
      经济建设费    社会文教费    购买性支出    转移性支出
      [复习与思考]
      1．简述财政支出按支出用途分类和按费用类别分类。
      2．财政支出按经济性质分类及其对经济分析的意义。
 3．从世界各国财政支出规模发展变化的一般趋势，判断我国财政支出规模发展变化的特殊性。
      4．什么是瓦格纳法则？
      5．影响财政支出规模的因素。
      6．从政府职能角度判断我国财政支出结构的变化。
      7．从财政支出的经济性质判断我国财政支出结构的变化。
      8．阐述我国财政支出结构调整和优化的指导思想和具体措施。
 
第四章   购买性支出
 教学目的：主要使学生了解社会消费支出和财政投资性支出的基本理论和知识。
重点难点：社会消费的性质和资金来源；投资与经济增长的关系；政府投资的范围。
教学方法：讲授；讨论
 
 
购买性支出直接表现为政府购买商品与服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的和用于国家投资所需的商品和服务的支出。国家所购买的商品包括消费品和投资品，因此，我们可以进一步把购买性支出划分为两类：社会消费性支出和投资性支出。本章分两节，第一节将社会消费性支出，第二节讲投资性支出。
第一节             社会消费性支出
   一、社会消费性支出的性质
   1、与投资性支出的区别
   2、与个人消费的区别
二、行政管理费与国防费
1、行政管理费与国防费的定义、性质
（1）定义
（2）性质：服务于国家的核心职能，是财政的核心支出；满足的是纯社会公共需要
2、行政管理费与国防费的增减变化趋势
（1）行政管理费的影响因素
A、 经济发展水平 ——内部因素
B、 国际局势的变化——外部因素
（2）国防费的变化趋势：一国国防费随着经济实力的增强而增加，收国际局势的变化会出现较大的波动。
（3）行政管理费的影响因素
行政管理费的规模受多种因素的影响，但直接的影响因素主要有：经济发展水平、财政收支规模、政府职能范围以及政府机构设置、行政管理费本身的使用效率。
这五个因素中，经济发展水平和财政收支规模属于经济性因素；政府职能范围和政府机构设置属于体制性因素；行政管理费本身的使用效率属于管理性因素。
（4）行政管理费的变化趋势
1、  确定国防费和行政管理费的适度规模
三、文科卫支出
1、文科卫支出的经济性质
（1）依据马克思劳动价值论，文科卫支出属于非生产性支出。所谓生产性支出是指创造价值的支出。所以和价值理论是有关系的。按照劳动价值论，一种活动是不是创造价值，关键是看其活动的结果是不是创造了物质产品，因为，只有物质产品可以凝结劳动，从而只有物质产品才是有价值的。文科卫支出的结果，提供的是一种服务，不具有物质形态。因此是没有价值的。从而文科卫支出是一种非生产性支出。
（2）依据边际效用价值论，文科卫支出属于非生产性支出。一种活动如果能给消费者带来某种满足，即有效用，那么就是有价值的，其价值量的大小由其边际效用来决定。文科卫活动显然可以给消费者带来某种满足。由此来看，文科卫支出是一种生产性支出。
本教材持第一种观点。但这里我们要走出这样一种认识误区，即认为只有生产性支出才是重要的，而非生产性支出是次要的。要认识到，在现代化大生产条件下，流通、消费等所谓的非生产性活动与生产性活动同等重要。社会再生产四个环节——生产、分配、交换、消费缺一不可。没有消费，生产就失去了目标和动力，正因为这样，我们才说，现代的生产活动是四个环节的有机统一体。就文科卫活动本身来讲，对于已开发一个国家的人力资源，对于发展一个国家的知识经济，都是至关重要的。
   2、文科卫支出的资金来源
   由于文教科学卫生事业的重要性，决定了在进行资源配置时，必须把相当数量的经济资源用于文科卫事业的发展，这一点是没有疑问的。我们这里要讨论的问题是，这笔资金应由谁来出，是由政府来出，还是有市场来出？政府和市场在文科卫事业的发展问题上，应该进行怎样的分工？要讨论这类问题，显然我们需要回到公共物品理论和思路上。
   按照公共物品理论，如果一种物品是纯公共物品，由财政出资；如果是纯私人物品，由市场（即由私人）出资；如果是混合物品，一般由政府与市场共同出资。让我们来分析一下文科卫事业的属于哪一个层次的物品，或者，其满足的是哪一个层次的需要。
 
第二节财政投资性支出

一、财政投资性支出的一般性分析
   （一）、投资与经济增长的双重关系-——投资是一把双刃剑
   1、投资是经济增长的动力和基础，是促进经济增长的主要因素。
关于投资对经济增长的重要性，无论是马克思主义经典作家，还是西方经济学家都有过相关的论述。马克思认为，货币资本的投入是经济增长的第一推动力。在现代市场经济条件下，没有货币投资，任何其他投入都是不可能的。因为只有有了货币投资，才能购买生产资料和雇佣劳动力，生产过程才能够开始，经济才能够增长。西方经济学家凯恩斯则利用乘数理论对投资对经济增长的作用作了定量分析。所谓投资乘数是指增加一元投资所导致国民收入增长的倍数，也叫投资倍数。公式：投资乘数=国民收入增量∕投资增量=1∕1－边际消费倾向=1∕边际储蓄倾向。
投资对经济增长的推动作用主要表现在两个方面：
（1）、投资可以增加社会有效需求，拉动经济增长。一方面，投资需要购买资本品（生产资料），投资还需要雇佣工人，总投资中大体有40%会转化为消费资金，这又会增加社会对消费品的需求。——需求效应
    （2）、投资可以增加社会有效供给，形成社会资产，成为经济增长的物质基础。—供给效应
   2、投资规模或投资结构不合理、投资效益低下，会引起经济波动和资源浪费，影响经济的正常增长。
投资对经济能产生积极的作用是有条件的，在投资规模、结构、和投资效益上都有内在的客观的要求。
在投资规模上，要求投资要等于储蓄。投资=储蓄使经济达到均衡的公式。
投资<储蓄——资源闲置，经济萧条； 投资>储蓄——通货膨胀，物价上升
在投资结构上，要求投资结构要符合产业结构协调化和高级化的要求。反之，投资结构失调会导致产业结构失调，社会需要的产业或产品发展不足，不需要的产业或产品发展过多。导致资源浪费，和结构性物价上涨。
总之，要辩证地看待投资与经济增长之间的关系，投资并不是总是对经济有利的。投资是一把双刃剑，运用得当，可以促进经济的增长，运用不当，则对经济增长带来多方面的负面影响。在投资的安排上一要注意投资的规模，二要注意投资的结构，三要注意投资的效益。
   （二）、政府对投资的调控
    1、政府为什么要调控投资？政府调控投资意味着政府要在投资领域发挥作用或承担一定的责任。其原因在于：投资是一把双刃剑，如果投资规模、结构不合理的话，会影响经济的正常增长，而市场自发调节并不能实现投资规模的适度和投资结构的协调。或者说市场的自发调节的成本很高。
    2、政府调控投资的目标
（1）投资总量：通过政府的调控使社会总投资等于社会总储蓄。
（2）投资结构：通过政府的调控使投资结构的协调和投资结构的高级化。
    3、政府调控投资的方式——计划经济时期政府对投资的调控是采取单一的直接调控方式，而在市场经济体制下，应采取直接调控与间接调控两种方式。
（1）间接调控：对象是民间投资，即非政府投资
（2）直接调控：对象是政府投资。
（三）、政府投资与非政府投资
1、  影响政府投资与非政府投资比重的因素 
不同国家以及一个国家的不同时期政府投资与非政府投资占社会总投资的比重是不同的。为什么会有这种差别？主要取决于两个因素：一是经济体制的不同。二是经济发展阶段的不同。
   为什么我国经济转轨时期政府投资占社会总字的比重大幅度下降？80年代以前，政府投资的比重一般都在70%甚至80%以上，改革以来这个比重大幅度下降，目前只有百分之三、四。（见教科书99页）显然这是体制变化引起的，在这种意义上这是正常的，是无可厚非的。但这里需要注意的是，在市场经济体制下，政府投资比重大幅度下降，并不意味着不重要。这是由政府投资与非政府投资的特点所决定的。
2、政府投资的特点与范围
（1）政府投资的特点
         非政府投资的特点                         政府投资的特点
——追求微观上的盈利性  ——追求宏观效益
——投资规模的有限性和投资周期的短期性   ——有能力进行大规模投资和长期投资
——注重经济效益                         ——注重社会效益
因此，政府投资是非政府投资的重要补充。可以设想如果没有政府投资，那么，宏观效益好而微观效益较差的项目、社会效益好而经济效益较差的投资项目以及投资规模大和投资周期长的项目就没有人去搞，整个社会的投资结构就难以优化。在当前，政府投资比重只占社会总投资很小比重的形势（或政府投资日益弱化的情况）下，强调这一点是很重要的。
   （2）政府投资的范围
     非政府部门不愿意投资或没有能力投资的项目。具体项目（见教科书97页）
     二、基础产业财政投资
（一）、为什么财政要对基础产业投资？
1、基础产业的含义
狭义上的基础产业是指社会基础设施和基础工业。基础设施包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利、城市供水、排水、供气、供电、供暖等设施；基础工业主要是指能源工业和基本原材料工业（包括建筑材料、钢材、石油化工材料等）。
广义上的基础产业除了基础工业和基础设施外，还有农林部门以及提供无形资产和服务的部门的所需的固定资产。
本节讲的基础产业是狭义的基础产业。农业投资问题将专门作为一个问题来讨论。
了解了基础产业的含义之后，下面重点了解基础产业的特点。
2、基础产业的特点
与其他产业相比较，基础产业具有以下三个突出的特点：
（1）基础设施为不同的生产者提供共同的生产条件，具有公共物品的性质。作为共同生产条件的基础产业，他不能被单个生产者单独使用，或被某一个生产者独自占领。公用性、非独占性、不可分性。在一定程度上都说明基础产业具有非排他性。
（2）基础工业是处于国民经济上游的生产部门。它对中下游产业的贡献在于（功能定位）提供原材料，基础工业不发展，中下游产业会面临原材料短缺而难以正常发展。同时会引起价格波动，引起成本推动型的通货膨胀。
（3）基础产业一般属于资本密集型行业，需要的投资多、建设周期长。单个企业很难独立完成项目的建设。非政府部门进入基础产业一般地讲存在着资金上的障碍。
基础产业的上述特点表明基础产业是非政府部门不愿意投资或没有能力投资的项目，对基础产业投资是政府的职责。特别是发展中国家，由于正处于经济起飞时期，基础产业短缺是一个普遍的问题，也是制约经济发展重要障碍，存在所谓“基础瓶颈”。这些国家大都十分重视对基础产业的投资。发达国家一般来讲由于经过了长期的工业化过程，基础产业比较发达和完善。虽然政府也重视对基础产业进行投资，但投资的力度相对要小一些。
3、我国基础产业的现状
我国处于经济起飞时期，基础产业短缺的问题十分突出。基础产业与加工产业之间的结构性矛盾是我国经济运行中的两大矛盾之一。
4、市场经济条件下财政投资基础产业的方式
在计划经济时期，财政退基础产业投资的方式是无偿拨款。即财政无偿地为建设单位提供资金，不需要偿还，资金用不好也不承担任何经济责任。是一种软约束。这种投资方式导致各地方、各部门纷纷向财政部门争资金，出现所谓“跑部钱进”的景象。而不注意项目的可行性研究，导致资金效益低下和大量浪费。因此，在市场经济条件下，财政要提高投资的效果，必须注意改革传统的对基础产业的投资方式。
与市场经济体制接轨的投资方式是财政投融资。市场经济国家如日本、韩国等采取这种方式发展基础产业都取得了比较好的成绩。
财政投融资的定义。（1）采取贷款的方式投资。——与商业性投融资的相同点。（2）是一种政策性投融资——与商业性投融资的不同点。
财政投融资的特点。（1）发展财政投融资的双重目标。第一是实现财政投资方式的改革，提高财政投资的效益。另一重要目标是为专业银行的商业化创造条件。传统的专业银行承担着双重职责，有双重业务。一是商业性的盈利职责。二是政策性的职责，为国家政策服务。专业银行改革的目标是商业化，成为真正的金融企业。为此目标，必须把其承担的政策性业务分离出去。需要注意的是，把政策性的业务从专业银行分离出去，并不意味着这些政策性业务不重要，而是这些业务不应有商业银行来承担。这样，就需要建立另外一个系统和机构来承担专业银行分离出去的这些政策性业务。这是建立财政投融资、组建政策性银行另一个目的和意义。（2）财政投融资政策性很强，范围有严格限制。这就是说，并不是任何产业项目都可以得到财政投融资的服务，只有那些具有公共物品特征的基础产业部门，包括农业才可享受政府投融资服务，一般产业部门只能到商业银行寻求融资服务。（3）虽然财政投融资计划性、政策性很强，但并不完全脱离市场，而是以市场参数作为配置资金的重要依据。政策性银行向什么行业或项目提供资金，要看市场即商业银行不愿意对那些项目提供资金支持，政策性银行以什么样的条件提供资金，主要是利率的确定，也要看市场利率水平，要低与同时期的市场利率。（3）财政投融资的资金来源主要财政资金，也可以采取其他方式吸收社会资金，如储蓄，在资本市场上筹资等。
财政基础产业投资——政策性银行——基础产业
三、农业财政投资
农业是财政投资的另一个重点。农业是国经济的基础。这是我们非常熟悉的一个口号。但回顾建国以来的历史，我们不无遗憾地看到，除了几个特殊的年份或时期，通常情况下，政府对农业可以说是不重视的。一次是60年代初期，三年自然灾害，粮食规模减产，1960年，罕见的人祸天灾降临中国。大饥荒夺去数千万人的生命。迫使政府重视农业。第二次是十年动乱之后，那时也是温饱问题要求政府重视农业。第三次是80年代末期，温饱问题虽已解决，但农业发展滞后严重制约了其他产业的发展。成为经济发展的瓶颈。
可以这样讲，尽管“农业是国民经济的基础”的口号，年年讲、月月讲、天天讲，但农业问题并没有引起我们高度的重视。之所以出现这种情况，根本的原因是我们对农业在国民经济发展中的战略地位还缺乏一个清醒的、深刻的认识。
（一）农业在国民经济中的战略地位
1、农业生产为社会提供基本的生存条件。“衣、食、住、行”社会生存和发展的基本条件。其中，衣食是根本。社会只有在解决了吃饭、穿衣这些最原始、最低层次的需求以后，才能存在，才能发展。
2、农业的发展是工业化的起点和基础。
一个国家要走向富强，必须走工业化的道路。而要实现工业化，必须以农业的发展为基础。为什么？工业的发展对农业有一定的依赖。资金问题、原材料问题、市场问题的解决，都离不开农业的发展。在原材料问题上，我国曾一度发生棉花大战、桑蚕大战等，加大工业成本，影响工业的盈利水平，导致成本推动型的通胀。目前，农业发展不足对工业的制约表现在对工业品的需求不足。
3、稳定农业是实现国民经济稳定发展的重要因素。
农业是一个特殊的生产部门。它有一个特殊的供求关系。从供给看。由于农业主要是一个自然加工过程，受自然条件影响较大，供给波动较大。而农产品的需求是相对稳定的。这导致农产品价格的波动，进而影响整个经济的稳定。为此，需要改善农业生产条件，提高农业抵御自然灾害的能力，稳定农业供给，从而为经济的稳定发展奠定基础。
由此可见，农业问题，不单单是农民问题 和农村问题（当然和农民的利益、农村的发展直接相关），它和整个国民经济的发展都密切相关，我们应该从这样的战略高度来认识农业问题，才能真正制定出促进农业发展的政策、措施，并落到实处。
（二）农业投资的资金来源分析
在讨论农业发展的时候，首先要看到我国农业资源主要是耕地资源短缺的现实，我国960万平方公里的国土只有不到14%是可耕地，人均不到一亩，不到世界人均耕地的一半。在这种情况下，要发展农业，必须提高资源的利用效率。加强对农业的资金投入是前提。
从理论上讲，农业发展的资金来源有三：
一是农户自身积累。——内部来源
二是银行信贷投资。
三是政府财政投资。
从理论上讲，一个产业的发展首先要靠内部的积累能力，以内部资金为主要资金来源。但是，农业内部积累要成为主要的资金来源，有两个条件必不可少：（1）农产品的价格必须高于其投入成本，否则，农业部门的积累就无从谈起；（2）农业投资的收益率必须高于，至少不低于全社会平均的投资收益率，否则，农业部门即便产生了利润也不会向农业投资转化。
长期以来，国家为了从农业抽取资金（农业被抽走大约13000亿元资本）支持工业化的发展，人为地压低农产品价格，抬高工业品价格，制造工农产品价格剪刀差，导致农业盈利很低，甚至没有盈利。农业部门内部没有什么积累能力。改革以来，国家有意识地开始调高农产品价格，试图缩小这个剪刀差。但是，在城市经济体制特别是价格改革开始以后，工业品价格上升的幅度更大。工农产品剪刀差回归，甚至扩大了，对农业积累形成了新的冲击。现在农业成本很高，而农产品价格相对又较低。农业盈利很低，更是低于全社会平均利润率。因此，农业内部积累严重不足，很难成为农业投资的主要资金来源。
在农业盈利率较低的情况下，以利润最大化为目的的商业银行也不可能见大量信贷资金投向农业。
在这种情况下，财政就担负着向农业投资的重任。
（三）农业财政投资的范围与重点
然而，由于改革以来财政的放权让利改革，财政非常困难，能够投向农业的资金非常有限。因此，财政对农业的投资应该有一定的范围和重点。
在市场经济条件下，政府农业投资的范围应该是具有公共物品性质的农业项目。但农业公共物品项目很多，在财政资金有限的情况下，应该把那些具有外部效应，牵涉面广（比如跨地区的农业项目，可以使更多的农民从中受益）、规模大的农业公共物品作为财政投资的重点。在我国目前，主要包括：
（！）农业基础设施。如大型水利设施、农业水土保持工程（退耕还林、退耕还草）等。这是农业反战的物质基础。现阶段我国农业基础薄弱，水利设施和农田基础设施老化失修、水土流失严重、生态环境恶化使农业抵御自然灾害的能力不强，严重影响了农业的发展。这些基础工程无疑属于公共物品，而且是重要的公共物品。单个农户没有能力从事这方面的投资，也难于吸引市场投资。因此，应作为政府投资农业的一个重点。
（2）农业科技进步与推广。科技是农业发展的技术基础。美国人布朗曾写过一本书，叫做《2030：谁来养活中国》，他预言2030年中国农业生产将难以满足中国粮食的需求，需要进口粮食2～4亿吨，将会对世界粮食市场形成极大压力和冲击，甚至引起世界粮食的恐慌。北京大学国民经济研究中心的林毅夫教授认为，布朗对中国农业的前景过于悲观了。原因在于对技术进步对农业的贡献估计过低，甚至没有考虑技术进步在农业发展中的作用。现在世界发达国家科技在农业增长中的贡献一般是60%～80%，而我国目前不足40%，差距很大，同时也表明科技对农业的贡献潜力很大。只有把这种潜力变成现实，中国不仅可以养活自己，还可以出口粮食，养活别人。因此，科技进步及其成果的推广对中国农业发展来讲具有非同寻常的意义。财政应把农业科技进步和推广作为财政支持的重点。
（3）农户教育与培训。
参考文献：
讲到农业科技，我们不能不提一个人——袁隆平教授——中国杂交水稻之父。            中国农民说，吃饭靠“两平”，一靠邓小平（责任制），二靠袁隆平（杂交稻）。西方世界称，杂交稻是“东方魔稻”。他的成果不仅在很大程度上解决了中国人的吃饭问题，而且也被认为是解决下个世纪世界性饥饿问题的法宝。国际上甚至把杂交稻当作中国继四大发明之后的第五大发明，誉为“第二次绿色革命”。
1998年6月25日，湖南长沙爆出了我国目前最大一宗无形资产评估价值额项目----“袁隆平”名字品牌价值1008.9亿元的特大新闻，在全国闹得沸沸扬扬，至今仍余波未平。
对此袁隆平泰然面对：人的身上，最值钱的东西，是脑袋里的知识！我这么个糟老头子，才1.69米高，六十公斤重，连骨头卖了都值不了几个钱。我把这事看得很淡。我们家里从来不谈钱，我一个月工资1600多元，外加院士补助、其它津贴、顾问讲学费，掐指一算，也有三四千元，够了！
袁隆平，比那些富裕起来的农民更像农民，瘦小的身子，高高的颧骨，背微驼，小平头，古铜色的脸庞爬上了些许老人斑，晒得黝黑的手臂被稻叶划上了一道道伤痕，穿着10年前报纸上曾描写过的那种白色褐色线和花纹短袖衬衣，一条灰裤，老式黑皮鞋上沾满泥巴，手上戴着一块黑色手表，乍一看，以为是一块儿童玩具表，他却说这是一次在美国讲学因原来的表不见了，临时花45美元买的卡西欧表，造型很不错。
 
本章作业：
1、  简述在文科卫发展中，政府与社会公众出资的基本范围。
2、  政府财政投资的特点与基本范围。
3、  财政投融资的基本特征。
4、  为什么农业的发展需要财政投资。
5.农业财政投资的范围和重点。
 
第五章   转移性支出
 
教学目的：通过学习，使学生着重掌握转移性支出的基本知识，并对我国目前的社会保障、财政补贴和税收支出情况有一定的了解。
重点难点：社会保障的改革；财政补贴的作用；税收支出的控制
教学方法：讲授；讨论
 
 
转移性支出包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。其中数量最大，对社会经济影响也最显著，从而最值得我们研究的转移性支出项目是其中的补助支出。因此，本章主要讲补助支出。补助支出按照与价格的关系又可以分为社会保障支出和财政补贴，因此，本章安排两节，第一节讨论社会保障支出，财政补贴将在第二节介绍。
第一节   社会保障支出
    一、社会保障制度与社会保障支出
社会保障支出的安排与社会保障制度的安排是相联系的。因此，将社会保障支出需要重点了解社会保障制度。
所谓社会保障制度是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。包括：社会救济制度——受益范围是低收入阶层。如最低生活保障制度。
                社会保险制度——受益范围是劳动者。包括失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等。要求权利与义务的对称，即要享受保险权利，必须提供资金（缴费或交税）。
1、政府建立社会保障制度的目的是弥补市场缺陷。我们知道，社会的发展需要一个安定的社会环境，要实现的安定，那么，社会成员一些正常的需要必须能够得到满足。当一个有正常的工作能力，从而能够为社会财富的创造做出贡献时，这些都不成问题。（因为，按照市场经济运行的规则，能够为财富创造提供要素，他就有资格参与财富分配，就有收入）。但是，由于各种各样的原因，比如，伤残、疾病、年老、失业或其他的意外事故，他丧失了工作能力，失去了工作。他丧失收入来源或收入很少。这种情况下，他及其赡养的家庭人口一些正常的需要就无法得到满足，甚至生存也会成为问题。无论从人权或社会稳定的角度，一个社会都应存在或建立这样一种机制，保障这些人的生存和发展。
实践证明，市场机制不能履行或不能很好地履行这样的职能。因为市场机制讲究的是经济公平，不同情弱者。总是偏向那些强者。低收入阶层的出现实际上正是市场运行的结果。
   当然，商业保险在某种程度上可以解决一些问题。如老年人口、失业人口、伤残人口等毕竟曾经工作过，曾经有过收入来源，在他们正常的工作期间，可以购买商业保险，来满足他们的需要。但保险市场存在着道德风险和逆向选择的问题，不足以解决全部问题。
比如有些人会选择提前退休，不去认真地寻找工作等，道德风险会使保险市场的运作变得困难。
商业保险是自愿认购的，一个常见的现象是，只有那些风险大的人才去购买保险，风险的人一般不购买。保险公司——风险小的人购买，投保人——风险大的人。这使得保险公司在确定保费率面临两难困境，如保费率确定的高了，风险小的人更不愿意购买。如保费率低了，由于参保的人一般是高风险者，赔付率高，会出现入不敷出。
因此，商业保险职能发挥有限的作用，在年老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等涉及面非常广，对社会经济影响也非常大的项目上，还是需要政府出面，发挥主导作用。
2、  政府介入社会保险可以减少实施成本，增强抗拒风险的能力。
3、  社会保障制度是政府调控经济的重要手段。——可以发挥自动稳定器的作用。
由于健全的社会保障体系必然覆盖到全社会的每一个成员，能够确保每个社会成员的基本生活需要，并且可以有效避免贫富悬殊局面的出现，因此通常被视为市场经济社会的“安全网”、“稳定器”或“减震阀”。
二、中国传统的社会保障制度
   我国的社会保障制度是建国初期建立的。
1、  内容：总的来讲有三个部分组成（有三个板块）
（1）集体所有制单位的社保制度
     资金来源：集体提留中的公益金部分
保障对象：集体成员
分析：由于集体提留很少，而有限的提留又用于生产的发展（安排公积金），公益金很少，这样，集体所有制社会保障制度的运作资金难以落实。除了极少数成员能享受少量救济外（如农村的“五保户”），一般成员基本享受不到社会保障的服务。因此，可以说，这一块社会保障制度有名无实，处于空转状态。
（2）国有制单位的社会保障制度
资金来源：企业支出
保障对象：本单位的职工
分析：名义上是企业支出，实际上也可以说是财政支出。因财政与国有企业是统收统支的关系，本制度可以看作财政间接向国有制单位提供社会保障。
（3）       财政直接安排的社会保障
保障对象：全体社会成员
资金来源：财政支出——抚恤支出、社会福利救济费、自然灾害救济费
分析：安排的资金少，只占财政支出的2%，作用小。
   2、特点
   （1）与就业制度联系在一起。
   （2）在资金运筹上实行现收现付制。社会保障制度在资金运筹方面有三种方式：现收现付制、基金积累制和部分积累制（混合模式）。
现收现付制是当期的收入全部用于当期的支出，实行以支定收，没有积累或积累很少。
基金积累制是指本期的支出主要由前期的收入积累来满足，实行以收定支。有较大数量的基金积累。
混合模式是介于二者之间，部分以支定收，没有积累，部分以收定支，有积累 。
    三种模式各有利弊。大多数国家在建立社会保障制度的初期都采取现收现付制，尔后向基金积累制转换。现在很多国家实际上都不是单纯的现收现付或基金积累，而是混合模式。
   我国传统的社会保障制度在资金运筹上明显是现收现付制，发生多少，就安排多少，没有社会保障基金的积累。
   3、问题
   （1）国有企业改革使社会保障的任务主要落在了企业身上，加重了企业负担，也导致企业间不公平竞争。
   （2）就业制度改革使传统社会保障制度难以应对失业问题的挑战（难以解决失业问题）。1996年至2001年，国有单位从业人员减少3621万人，下降了32.2%，集体单位减少1856万人，下降了59%。而改革以来，从1978年至1997年，中国累计从农业有利储或潜在游离出的剩余劳动力已达27143万人，1998年至2010年预计汉江从农业中游离出18578.9万人，就业压力很大。据胡鞍钢测算，当城镇失业率大于自然失业率（自然失业率大约为5%），其造成的经济损失占GDP的比重约为6%～8%之间。
   （3）难以解决非国有企业和农村的社会保障问题。
   （4）现收现付制难以应对人口老龄化问题。中国老龄人口的比例，90年为8.9%，2000年为10.2%，2010年为12%，2020年为16%，2030年为21.9%，2050年为26.1。退休人员与在职人员的比例，50年代为1：400，1978年为1：30。80年为1：12.8，90年为1：6.1，97年为1：4.4，预计到2033年为1：2.5。人口老龄化的结果使领取养老金的人口比例逐步上升，而提供养老金的人口比例在逐年下降，这种情况还由于70年代计划生育政策和医疗水平的提高导致平均寿命的延长而变得越来越严重。到2033年如果仍实行现收现付制养老金的缴费率将达到39.27。在职人员和整个社会将难以承受。
三、西方国家的社会保障制度
1、  特点
2、问题。（1）福利水平过高导致财政困难。（2）福利水平过高影响经济效率。福利资本主义制度成了养懒人的制度。
四、我国社会保障制度的改革
1、改革的基本思路
（1）社会保障制度的改革既要考虑整个经济体制改革相衔接，又要考虑我国的经济发展水平和各方面的承受能力，量力而行，循序渐进。
（2）在保障水平上，起点宜低不宜高。
（3）在资金运筹方式上，从完全的现收现付制向基金积累制或混合模式转化。
（4）       实行两个挂钩，重视基金的营运。
（5）       加快制定和出台社会保障法，实现社会保障制度运作的规范化和法制化。
（6）研究开征社会保障税和建立社会保障预算的必要性与可行性，加强社会保障收支的管理。失业和养老保险归劳动与社会保障部管理，最低生活保障归民政部管理。都没有纳入预算。这些部门在征集保障基金时采取收费的方式。是不是要纳入预算，是不是要改为征税的方式，在社会保障领域也实行费改税，都值得研究。目前存有争议。
2、改革的实际进展
随着我国经济体制改革的不断深化，从80年代中期社会保障制度的改革拉开了序幕，以养老保险、失业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、社会保障体系已经基本形成，并在逐步趋向完善。
（1）养老保险
养老保险的层次：
A、基本养老保险——具有强制性，1998年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，城镇所有职工都要逐步参加基本养老保险。基本养老保险在资金运筹上实行但参加基本养老保险，替代率为60%。养老金替代率=养老金/工作期间工资，为了保证年老以后生活水平不降低，还必须有另外两个层次作为补充。
B、企业补充养老保险：政府鼓励(给予一定的税收优惠)有条件的企业为职工建立补充养老保险。一方面对职工有好处，可以提高职工年老以后的生活水平，同时，企业这样做，也是企业吸引人才，提高企业凝聚力的一种手段。
C、个人储蓄性养老保险：由商业保险公司举办，个人自愿投保，政府也要给予适当的税收优惠。
其中，基本养老保险在资金运筹模式上实行个人账户与社会统筹相结合的模式。
个人账户基金——所有权归个人。用于支付开户人退休以后的养老金。年老以后个人账户资金多，养老金就高。当然，个人账户的资金在管理上是由专门的机构统一管理，而不是发给个人。
社会统筹基金——所有权归政府或政府指定的管理机构。采取统一筹集、统一管理、统一支付。
(2)城市职工医疗保险
实行个人账户与社会统筹相结合的模式，单位缴费为工资总额的6%，其中30%划入职工个人账户，70%划入社会统筹基金。个人缴纳工资的2%，记入个人账户。个人账户总规模为工资的3.8百分点。
中国基本养老保险与医疗保险的社会统筹基金与个人账户基金的比例划分
保险类型 社会统筹基金 个人账户基金
 资金来源 占基金总量的比例 资金来源 占基金总量的比例
基本养
老保险 单位缴纳（单位缴费从工资总额的20%下降到16%,其中13个百分点划入统筹基金） 工资总额的13个百分点,占基金总量的54.2% (1)企业缴费中划给个人账户的部分（从7个百分点下降到3个百分点）；
(2)个人缴费（个人工资的4%上升到8%） 工资总额的11个百分点，占基金总量的45.8%
基本医
疗保险 单位缴纳(单位缴费工资总额的6%,其中，4.2个百分点划入社会统筹 工资总额的4.2个百分点，占基金总量的52.5% （1）企业缴费中划入划入个人账户的部分(工资总额的1.8个百分点)；
（2）个人缴费（个人工资的2%） 工资总额的3.8个百分点,占基金总量的47.5%
 
（3）失业保险——不建立个人账户，全部实行社会统筹。失业统筹基金的总规模是工资总额的3%，其中单位缴纳工资总额的2%，个人缴纳工资总额的1%。
（4）城市最低生活保障制度。前三项属于社会保险制度的内容，而城市最低生活保障制度属于社会救济制度。其中最高的深圳市为每月３１９元，最低的为呼和浩特市、南昌市和银川市的每月１４３元。
 
第二节   财政补贴
    一、财政支出的性质与分类
1、什么叫财政补贴？
所谓财政补贴是一种影响相对价格结构，可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。
理解：（1）财政补贴是政府单方面的无偿支出，属于转移性支出。这是其与社会保障支出的共同点。从政府的角度看，财政支出无论是以社会保障的形式，还是以财政补贴的形式都是政府单方面的无偿支付。
（2）财政补贴可以影响价格结构。这是其与保障支出的不同点。财政补贴与社会保障支出都属于转移性支出，这是共性。不同点在于与价格的关系上。很多财政补贴项目都是与价格联系在一起的，要么是价格变化引起财政补贴，要么是财政补贴引起价格变化。总之，一般总是与价格的变化联系在一起。正是在这种意义上，有时也把财政补贴叫做价格补贴。
两句话概括财政补贴的性质：政府单方面的无偿支出；与价格变化联系紧密的支出。
2、  财政补贴的分类
（1）从财政统计的角度，财政补贴主要包括两类，物价补贴和企业亏损补贴。
物价补贴是指由于物价政策变动或市场价格不合理而使企业或居民的利益受到影响，国家给予的经济补偿。在预算处理上，直接列入财政支出。
企业亏损补贴是指由于政策性原因而使企业出现亏损，国家财政给予的经济补偿。一般限于国有企业。企业的亏损按照亏损的原因可以分为经营性亏损和政策性亏损。只有后者才属于财政补贴的范围。在预算处理上，冲减收入处理，即表示为负的财政收入。这种处理方式是不合理的，影响了财政收支的规范性。
财政补贴除了上述透明度较高的两类补贴以外，还有其他若干隐蔽的补贴，虽然名称上没有补贴的字样，但从经济影响来看，也属于财政补贴。主要有：
财政贴息：政府代企业支付部分或全部贷款利息。实质上是让企业享受无息或低息贷款。这是一种鼓励贷款的补贴。
税前还贷：政府在计征企业应税所得时，将企业应当归还的贷款从中扣去，相应减少纳税基数，实质上是免去了部分税款。（94年以后一般国有企业不再享受税前还贷这种补贴）
税收支出：（129页）是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。是一种间接性支出，属于财政补贴性支出。
应该指出，财政统计分类，属于会计分类，主要是反映和了解财政补贴的规模，其经济分析意义并不强。所以，出于理论研究的需要，理论界对财政补贴还有其他一些分类。
（2）从补贴和社会经济运行过程的关系来看，财政补贴可以分为，生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴。生产环节补贴主要是补助给工业企业的补贴。流通环节补贴主要是补助给商业企业的补贴。消费环节补贴主要是补助给居民的补贴。
（3）从政府是否明确的安排支出来划分，补贴分为明补和暗补。暗补是指消费者以低于市场价格购买商品而得到的补贴。如国家过去对经营农副产品的粮食、商业部门安排补贴，使粮食和商业部门以低于市场价格的评价向城镇居民供应农副产品。居民从中得到好处。这种对居民的补助形式并不是直接补助给居民，而是以粮食和商业部门为中介进行间接补助。因而叫做暗补。明补就是财政直接给予企业或居民的补助。
暗补的弊端是导致价格的扭曲。因而，目前的财政补贴基本上都属于明补。
二、财政补贴是政府调控经济的重要手段
1、财政补贴的调控机理（或原理）：财政补贴可以影响价格，以价格为中介，进而影响经济。
2、财政补贴的调控对象：
（1）需求结构
（2）供给结构
三、如何正确利用财政补贴
1、财政补贴的利用应考虑市场经济的发展水平，在不同的发展水平上，财政补贴所承担的任务是有区别的。
（1）不发达市场经济下，财政补贴的任务主要是理顺价格关系，完善市场机制。进行价格改革有两种成本支付方式，由公众支付成本，和由政府支付成本，后一种方式考虑了公众的改革承受能力和兼顾了社会稳定目标，是可取的方式，财政补贴是必不可少的，财政补贴是润滑剂，是保证改革正常进行的稳定因素。
（2）发达的或成熟的市场经济下，财政补贴的主要任务是弥补市场失灵和缺陷。
A、 对自然垄断行业补贴，结合公共定价，提高垄断行业的资源配置效率。
B、 排他性不充分混合物品的补贴，矫正外部效应。
C、 对农业的补贴，弥补农产品价格缺陷，达到稳定农业和稳定经济的目的。
D、降低市场调节的成本。对过剩产品或夕阳产业，给予补贴，实现资源从容转移，减少资源浪费和失业。
2、  财政补贴的利用必须有一定的限度
财政补贴的作用实际上是弥补市场缺陷，而政府弥补市场失灵主要是建立各种制度，也就是说政府对经济的管理和调控主要是靠制度，这是主要工具，然而制度不可能是尽善尽美的，不可能面面俱到的，不可能完全依靠制度来弥补市场的失灵问题，还必须有一些辅助性的工具，财政补贴就是一种辅助性的工具。
四、中国的财政补贴
1、转轨时期财政补贴的状况
（1）       规模大
（2）       范围广
（3）       渠道多
（4）       管理乱
2、转轨时期财政补贴的形成原因
（1）新旧制度交替，制度不完善，政府只能大量采用补贴的形式才弥补制度的不足。如，税前还贷就是用于弥补所得税制度的不足，企业亏损补贴弥补社会保证制度的不足。
（2）为顺利推进价格改革，完善市场机制，需要政府对利益受损的一方给与经济补偿，政府为此安排了大量的补贴。如提高农产品价格，对城市居民安排大量粮、油、副食补贴，对轻工企业安排政策性亏损补贴等。
（3）国企改革不到位，难以做到自负盈亏，财政安排了大量的亏损补贴。国企改革的目标是要斩断企业对政府的资金依赖关系，成为自负盈亏的经济实体，如果资不抵债，就要破产清理。但是，第一，正如匈牙利经济学家科尔奈所讲政府与国有企业是一种父子关系，其资产属各级政府所有，政府对国有企业存在父爱主义倾向，总不忍心看着企业破产，总想拉它一把，希望它能起死回生，这是国有企业难以自负盈亏的一个很重要的原因（所有权方面）；第二，国有企业承担着社会保障的职能，在社会保障制度不健全，特别是失业保险制度改革不到位的情况下，如果企业破产，职工失业问题就难以解决，对企业给与补贴，不让他破产，实际上是通过养企业来养人，可以看出，财政补贴在这里还承担着社会保障的功能。
3、财政补贴的治理
（1）正确认识转轨时期的财政补贴现象。财政补贴可以说是改革中的一种必然现象。
（2）治理的途径：归并和取消。归并将某些财政补贴并入其他分配范畴。粮、油、副食补贴并入工资，企业亏损补贴一部分可以转换为失业救济支出。取消就是随着改革的深入，制度的逐步完善，将一些不必要的补贴及时取消，如随着国企改革的深入，和《破产法》的推行，除了极少数关系国计民生的企业的补贴可以继续提供外，大多数企业的亏损补贴都应取消。随着税制的完善对税前还贷这种隐蔽的补贴也应取消，等。
 
第二节             税收支出
一、税收支出的性质和内容
1.税收支出：税收支出是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。
2. 税收支出的性质：税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。
3.税收支出的形式：税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、亏损抵补、加速折旧、退税。
二、我国税收支出的预算控制
1. 税收支出的预算控制的必要性：因为税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。所以，确认税收支出应和财政其他支出一样，必须经过国家预算控制程序。
2. 如何对税收支出进行预算控制？
综观世界各国的实践，对税收支出进行预算控制的方法不禁相同，主要有三种类型：非制度化的临时监督与控制；建造统一的税收支出帐户；临时性与制度化相结合的控制办法。
 思考题：
1.我国社会保障制度的主要内容。
2. 我国社会保障制度进一步改革与完善的路径选择。
3.为什么说财政补贴是调节经济的重要杠杆？
4.我国财政补贴各个的基本思路。
 
第六章   财政收入规模与结构分析
 
    教学目的：通过本章学习让学生掌握财政收入的基本理论，为学习财政收入的具体内容打下基础。
重点难点：影响财政收入规模的增长变化趋势及其影响因素、价格总水平上升对财政收入的影响
教学方法：讲授法
第一节         财政收入及其分类
一、 什么叫财政收入
财政收入具有双重性质或双重含义，即表示国家筹集资金的过程或阶段，又表示国家集中占有的那部分货币资金。
财政收入分类的目的是要了解财政收入的来源，即财政收入来自于社会经济的哪些方面，又是通过什么形式集中起来的，也就是要了解财政收入的来源渠道。出于这种目的，对财政收入必须从两个角度进行分类。
二、按财政收入来源分类
1、按部门结构分类，财政收入可以分为来自农业的收入、来自工业的收入、来自建筑业的收入、来自交通运输业的收入、来自商业的收入等；也可以说是来自第一产业的收入、来自第二产业的收入、来自第三产业的收入等。
2、按所有制结构分类，财政收入可以分为来自国有经济的收入、来自集体经济的收入、来自私营经济的收入等。
3、按社会产品价值构成分类，财政收入可以分为来自于C的收入，来自V的收入，来自于M的收入。
三、按财政收入形式分类
税收：经济依据是政府向公众提供了公共物品，政府需要向政府交税。非市场性交换。征税凭借国家政权，既有强制性、无偿性和固定性，是财政收入的主要的、也是最古老的形式。
非税收入包括：
国有企业上缴收益：国有资产收益是指国家作为投资者的投资收益。包括上缴收益和企业留存收益两部分。上缴收益是国家作为国有企业的所有者从企业税后利润中应分得的收益。凭借国家生产资料所有权。
政府收费——使用费和规费收入。使用费是政府或公共部门向社会提供市场性物品所收取的费用（主要是混合物品，具有公共物品的特点、也具有私人物品的特点，如高速公路、高等教育等）主要是对物品的受益者，谁受益、谁交费。规费收入是指政府对居民提供特殊服务和实施行政管理所收取的手续费和工本费。
专项基金：为特定用途而征收的收入，如社会保障基金（养老、医疗、失业保险基金等），特点是专款专用。
相关资料连接：政府收费收入的管理，涉及收费项目的审批立项、收费标准的制定、收入的预算管理和收入的征管等方面。①政府收费的审批立项和收费标准。目前我国政府收费立项已实行严格的审批制度。按照国务院有关规定，政府收费项目和收费标准严格执行中央和省两级审批的管理办法，即收费项目按隶属关系，要分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；确定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目和标准的提高，应报请国务院或省级人民政府批准。省以下政府（包括计划单列市）及其部门无权审批设立收费项目或提高收费标准。②政府收费的预算管理。改革开放以前，实行的是以部门自收自支管理为主的方式。具体采取了三种管理方式：第一种是预算外管理，即收支不纳入预算，单位自收自支。第二种是收入按比例分成，一部分纳入预算管理，一部分由单位自收自支。第三种是以收抵支、结余上缴财政，即年度中单位组织的行政性收费收入，按财政部门核定的开支范围安排支出，年终结余上缴财政。         
 改革开放以后，国家相应加强了对政府收费的监管。（１）将部分政府收费全额纳入预算管理。实行收支两条线，目前公安、工商、海关等２６个部门８３项收费实行了预算管理。（２）根据国务院决定，从１９９６年起，养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加费、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等１３项数额较大的政府基金（收费）纳入财政预算管理，专款专用。（３）对未纳入预算管理的政府收费，实行财政专户管理。         
政府收费收入的征管。目前采取四种办法：第一种是收费单位与费款分离，即收费单位向缴费单位或个人开具缴费票据，缴费单位或个人将其应缴费额，统一缴存财政部门在银行开设的专户，其中属于纳入预算管理的缴入国库。第二种是统一征收，即各项收费由各地设立的收费局统一征收，并按收入性质，分别划入财政专户或国库。第三种是主管部门征收，即部门办理公务时一并收取费用，并由部门缴存国库或财政专户。第四种是委托税务部门代征，即少数附加在税收上的收费（基金），由税务部门在征税时一并代收。
国债是政府凭借国家信用向国内外发行的债券或向外国政府、国际组织和银行的借款。是一种特殊的财政收入，国债资金的所有权并不属于国家所有，只是在一定时期拥有使用权。是弥补财政赤字的手段。
第二节     财政收入规模分析
一、 我国财政收入规模的增长变化趋势
衡量财政规模的指标有两个，一是绝对规模，二是相对规模，即财政收入/GDP。一般我们在分析财政支出规模时，财政收入/GDP更能反映财政规模真实的变化趋势、存在的问题。
特点：绝对规模上升，相对规模下降。
从绝对数看，我国财政收入随经济的增长而增长，增长的速度也不慢。1978年，我国财政收入仅为1132亿元，2000年财政收入为13380亿元，增长了13倍。但财政收入占GDP的比重呈下降趋势。1978年，财政收入的比重为31.2%，2000年，这个比重只有15%。这个比重不仅低于世界发达国家，也低于一般的发展中国家。应该说，从计划经济向市场经济转轨，财政收入占GDP比重的下降是正常的，是必要的，但下降的幅度过大了，财政收入规模下降失控，其后果是非常严重的。
后果：（1）财政赤字不断扩大，2000年财政赤字达2498亿元。由于赤字规模过大，导致财政大量借债，使财政运行面临很大的债务风险。
（2）由于收入不足，不能满足政府开支的正常需要，导致政府部门收费的膨胀和分配秩序的紊乱。
正鉴于此 ，中央在1993年就提出要振兴财政，首先就是要提高财政收入占GDP的比重。
实际上，当今世界，一般国家都存在财政赤字，都在追求财政收入的增长。然而，财政收入规模多大，并不是人们一厢情愿随便确定的。而是受许多因素的制约和影响。
二、 经济发展水平和生产技术水平对财政收入规模的制约
经济发展水平——财源丰富——国家提高财政收入才有可能。水涨才能船高。财政取得收入，实际上我们知道是参与国民收入的分配，国民收入分配理论，在西方，也叫做分蛋糕理论，pie也有国民收入的含义，增加财政收入，首先要把蛋糕做大，这就是要发展经济。经济决定财政是财政学中的一个基本原理，经济发展水平是影响财政收入的最基本的因素。
生产技术水平，也叫技术进步，它对财政收入的影响表现在两个方面：一是技术进步可以促进经济发展，增加财政收入。二是技术进步可以降低物耗比例，增加产品的附加值，而财政收入的主要来源，从产品价值构成看就是产品附加值。
所以，增加财政收入，要增加GDP总量，把蛋糕做大，采用先进技术，降低原材料消耗，就是要使既大而且有营养，对财政来说，最有营养价值的部分就是产品附加值。
三、分配政策和分配制度对财政收入的制约
国民收入分配政策和制度决定GDP在国家、企业和居民个人之间的分割比例。是影响财政收入最直接的因素。包括工资制度、税收制度、国有企业利润分配制度等。
我国为什么会出现经济高速增长中的财政贫困？财政收入/GDP下降的原因：
1、体制转轨的必然结果。体制转轨必须打破传统体制之下财政统收的分配体制，过去，企业利润绝大部分上缴财政，职工工资压得很低，实行低工资，低收入，实践证明是没有效率的，严重影响企业的活力和个人的劳动积极性。所以改革以来，经济体制改革首先从分配体制改革入手，对企业实行放权让利，工资的制定权下放到企业。这些改革措施，极大地促进了我国经济的发展。
2、GDP分配过度向个人倾斜与分配制度不健全。旧的财政统收的制度打破了，但是与市场经济相适应的新的分配制度并没有相应地建立起来。使得国民收入分配过度向企业特别是向个人倾斜。财政收入/GDP下降过大。
如：工资权下放以后，企业乱涨工资，出现工资侵蚀利润，从减少财政收入的普遍现象。更严重的还在于相当一部分人利用分配制度的不健全，利用制度的孔隙，获取大量灰色收入和黑色收入，由于其透明度差，财政通过再分配调节的难度很大。
四、价格对财政收入规模的影响
财政收入无论是在形成过程还是运用环节都与价格有关系，因此，价格的变化对财政收入也会产生重要的影响。计划经济时期，由于国家制定价格，即国家对价格进行管制，价格长期不变，也比较稳定，价格对财政收入的影响问题并未因此人们的关注。实行市场经济体制以来，国家放开了价格，价格随供求关系经常发生波动，特别是从80年代以来我国还发生了几次比较严重的通货膨胀，即物价持续地大幅度的上涨，人们开始关注价格变化对财政收入的影响。如，价格变化如何影响财政收入，价格变化对财政收入究竟会产生何种影响？
（一）物价总水平上升对财政收入的影响
1、物价总水平上升影响财政收入的购买能力
名义财政收入与实际财政收入
不考虑物价变动，以当年物价水平来表示的财政收入，叫做名义财政收入。
考虑物价变动，以以前年度物价水平来表示的财政收入，叫做实际财政收入。
2、价格再分配对财政收入的影响
物价总水平上升会导致价格再分配，这种价格再分配是否会影响财政收入？对财政收入会产生怎样的影响 ，需要从两个角度进行具体分析。
（1）从物价上升的原因看
A、物价总水平上升是财政赤字引起，对财政有利，财政可以从中取得“通货膨胀税”。
财政赤字——财政性货币发行——物价上升、货币贬值——公众货币收入的损失。公众损失的财富实际上被财政用来弥补财政赤字。这种价格再分配过程是强制的，无偿的，具有税收性质，可以看作是一种隐蔽的税收，在西方，人们称之为“通货膨胀税”。但由于“通胀税”以牺牲物价和经济稳定为代价，在正常情况下是不可取的。
B、物价上升是由信用膨胀引起的，财政收入会贬值，对财政不利。财政和社会公众一样也是受害者。“通货膨胀税”被金融部门得到了。
（2）财政收入制度（主要是税收制度）看
累进税制：对财政有利，随着名义收入的提高，适用税率会提高，即出现档次爬升效应，财政收入增长率会高于物价上升率，财政收入实际是增长的，这种增长就是物价水平上升引起的。
比例税制：对财政收入没有影响，财政收入增长率等于物价上升率。
定额税制：对财政不利，财政收入增长率必然低于物价上升率。
（二）产品比价关系变化对财政收入的影响
之所以会产生影响，是由于两个原因：1、产品比价关系变化会导致GDP在不同经济主体之间的再分配；2、不同经济主体向财政上交的税利比例是不同的，即财政收入的非均衡性。
至于其影响的大小，需要在掌握大量相关资料的基础上进行综合测算。
第三节    财政收入结构分析
一、财政收入形式结构（分项目构成）
1、财政收入的形式结构的演变：
利改税以前———利强税弱；利改税后：税利并存；预算外强，预算内弱（费强税弱）。
2、现阶段财政收入形式结构存在的问题：
（1）、费税结构失衡，收费膨胀。原因是收费一般属于预算外资金，由收费单位自收自支，是一种软预算约束。在部门和单位甚至个人利益的驱动下，收费的膨胀是必然的。
（2）、财政收入没有全部纳入预算管理，不符合公共财政的要求。公共财政要求预算的完整性。
（3）、预算内收入不足，预算外和制度外收入膨胀。2000年，以税收为主体预算内收入 占GDP的比重是15%，而政府收入占GDP的比重高达32.4%。为什么企业普遍感到负担重，而政府财政感到可支配资金不足，原因预算外以及预算外的预算外收入太多了。
3、财政收入形式结构的优化的途径
（1）对政府收费进行清理。杜绝不合理收费，合理的收费可以征税的，要进行“费改税”，对一些需要保留的收费项目，要认真核定收费的标准，避免乱收费。
（2）把所有的财政收入统一纳入预算内，实现政府预算的完整性。
二、财政收入的所有制结构
1、财政收入所有制结构的演变
财政收入的来源从所有制来看，始终以国有经济为主。改革以来，国有经济上缴的财政收入占整个财政收入的比重有所下降，但一直是占有较大比重。
2、财政收入所有制结构存在的问题及其原因
问题：财政收入来源结构与所有制结构脱节或错位，其后果，一是财政收入的增长偏离经济增长点，导致经济高速增长下的财政困境；二是不同所有制企业间的不公平竞争，国有企业在竞争中处于相对不利的地位。
原因：一是政策性原因，即：改革以来政府鼓励非国有经济，特别是合资、外资企业的发展，在税制上执行轻税政策；二是征管上的原因，即，各地为了引进外资，对外资和合资企业超越权限减免税，对私营企业则存在很多管理上的漏洞，导致偷漏税严重。
3、财政收入所有制结构优化的途径
（1）统一税制，取消按所有制成分区别课税征税的制度，真正按国民待遇原则建立统一的税制。
（2）加强对非国有经济的税收征管。
三、财政收入的部门结构
1、农业（第一产业）与财政收入的关系
（1）农业是经济发展的基础，必然也是财政收入的基础。
（2）财政从农业取得收入的形式或渠道
1)、农业税费。
其中，A、税收主要有农业税、农林特产税、屠宰税等。农业税赋名义负担不重，但征管上存多征的问题。屠宰税本是一个“猪头税”，有些地方按人头来征，成了人头税。农林特产税则对农业种植结构的调整会产生副作用。
B、政府对农业收费。主要有三项村提留和五项乡统筹，简称“三提五统”费。目前，农业或农民负担较重，主要是收费过多，收费不规范，存在制度外乱收费的问题。农民抱怨说：“一税（农业性税收）轻、二费（“三提五统”费）重、三费四费（制度外收费）是无底洞”。因此，要减轻农业负担，一是必须制止制度外收费，二是把正常的收费改为税的形式，实行“费改税”，从而规范农业与财政的收入分配关系。
2)、工农产品价格剪刀差
国家通过工农产品价格剪刀差把农业创造的价值（农业剩余）先转移工业部门，再由工业部门上交财政，这种从农业取得收入的形式俗称“暗税”。
2、工业（第二产业）与财政收入的关系
工业是向财政上交收入最多的部门。
3、商业、金融保险、邮电通信、娱乐业、服务业等第三产业与财政收入的关系
在经济发达国家，第三产业是最具活力的和发展规模最大的产业部门， GDP的60%和财政收入的50%来自于第三产业。我国目前第三产业发展水平较低，但发展较快，尽管目前对财政的收入贡献尚不能与发达国家相比，但收入潜力较大。
本章复习思考题：
1、我国财政收入占GDP比重的变化趋势。
2、为什么说经济发展水平和技术进步对财政收入规模起决定作用？
3、分析价格变化对财政收入的影响。
4、从财政收入结构分析来思考我国增加财政收入的途径。
第七章 税收原理
 
教学目的：通过本章的教学，应使学生掌握税收的概念、税收的原则、最适课税等基本理论问题；弄清影响税收负担水平的因素及税收负担运动的一般规律；了解和掌握税收的基本术语和主要分类，为税收制度的学习打下坚实的基础。
重点难点：税收的一般特征，拉弗曲线与最佳税率问题，影响税负转嫁的因素,税收公平原则中的利益说与支付能力说，税收超额负担的概念及影响因素。
教学方法：讲授与图示相结合。
 
第一节 什么是税收
税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。
一、税收是国家实现其职能的物质基础，是财政收入的主要形式
税收是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它是在生产力和生产关系发展到一定水平，出现了剩余产品，产生了私有制和阶级后，随着国家的产生而同时产生的。历史上不同社会制度的国家取得财政收入采取了多种不同的形式。奴隶制国家有王室土地收入；封建制国家有官产收入、特权收入、专卖收入；资本主义国家有债务收入、发行纸币收入；社会主义国家有国有企业利润收入等。除这些财政收入形式以外，各不同社会制度的国家还普遍采用税收形式，而且一般均以税收为主，这表明税收在满足国家实现职能方面具有独特优势，占有重要地位。
在市场经济条件下，根据政府与市场的分工定位，政府提供公共物品，市场提供私人物品。而由公共物品的非排他性和非竞争性特征所决定，政府提供公共物品的资金来源也只能主要依赖于税收。因此有些学者认为，可以将市场经济中的税收看作是人们为享受公共物品所支付的价格。进而形成了税收概念中的“公共物品价格论”。应该说，这一观点颇有可取之处，因为它更确切地揭示了市场经济中税收的实质，对我们更新传统的税收观念，理顺新形势下的税收征纳关系是具有一定的理论意义的。“公共物品价格论”与我们以上对税收概念的一般表述也是不矛盾的。向社会全体成员提供公共物品，事实上已经成为市场经济体制下国家的基本职能，税收满足政府提供公共物品的需要，也就是满足国家实现职能的需要，只不过“公共物品价格论”强调了纳税人与国家之间的互利和交换关系而已。
二、税收是国家调节经济的一个重要手段
国家征税既是一个取得收入的过程，也是一个社会产品的转移过程。即原来归纳税人所有的一部分社会产品，以税收的形式转移给国家，进而完成了所有权由纳税人到国家的更替。这直接涉及了纳税人的物质利益，从而不仅改变纳税人原有的收入和财富占有状况，而且也必然影响到以物质利益的多少为转移的纳税人的生产和消费行为的变化，这种变化不论国家在征税前是否已预期，都是客观存在的。这说明，税收客观上具有调节经济的功能，而不论这种调节是否是国家的有目的所为。
在市场经济条件下，税收调节经济主要着眼于：⑴弥补市场失灵，纠正外部效应；⑵调节收入分配和财富占有状况，解决分配不公问题；⑶调控社会总供给与总需求的关系，促进宏观经济稳定。
三、税收具有区别于其他财政收入的形式特征
税收的形式特征是指税收的强制性、无偿性和固定性。通常被简称为税收的“三性”。
1、强制性
税收的强制性，是指国家征税是凭借政府权力，通过颁布法律或法令实施的，任何单位和个人都不得违抗，否则就要受到法律的制裁。在对社会产品的分配过程中，存在着两种权力：所有者权力和国家政治权力。前者依据对生产要素的所有权取得收入，后者凭借政治权力占有收入。税收的强制性是由它所依据的政治权力的强制性决定的。国家征税是对不同的社会产品所有者的无偿征收，是一种对所有者权力的“侵犯”，没有强制性的国家权力作后盾是不可能实现的。
还需说明的是，税收的强制性是由作为国家政治权力表现形式的税收法律的强制性加以体现的，与纳税人是否自觉自愿纳税的动机是无关的。纳税人自觉纳税（非捐献）表明纳税人自觉遵守税法，是法制观念强的表现，不能以此否定税收的强制性。
2、无偿性
税收的无偿性，是指国家征税以后，税款即为国家所有，不再归还给纳税人，也不向纳税人直接支付任何代价或报酬。税收的无偿性使人们容易将其与国家信用关系中的国债的有偿性区别开来。但也必须指出，税收无偿性也是相对的，因为从个别的纳税人来说，纳税后并未直接获得任何报偿，即税收不具有偿还性。但是若从财政活动的整体来考察，税收的无偿性与财政支出的无偿性是并存的，这又反映出有偿性的一面。在社会主义条件下，税收具有马克思所说的“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接或间接地用来为处于社会成员地位的这个生产者谋福利”[4]的性质，即“取之于民，用之于民”。从这个意义上说，有的学者提出税收具有“个别无偿性，整体有偿性”的看法也是不无道理的。
3、固定性
税收的固定性，是指国家在征税前就以法律或法规的形式预先规定了征税的标准，包括征税对象、征收的数额或比例，并只能按预定的标准征收。纳税人只要取得了应当纳税的收入，或发生了应当纳税的行为，或拥有了应当纳税的财产，就必须按规定标准纳税。同样，征税机关也只能按规定标准征税，不得随意更改这个标准。
税收的固定性强调的是税收征纳要按法律规定的标准进行，这个法定的标准必须有一定的稳定性，但也应随着社会经济条件的变化在必要时进行更新，使其更为科学、合理。将税收的固定性理解为税收是长期固定不变的，显然也是不正确的。
税收的上述三个形式特征是一个统一体，共同构成税收区别于其他财政收入形式的标志。判断一种财政收入形式是不是税收，主要是看其是否同时具备这三个特征。凡同时具备这三个特征的，无论叫什么名称，都是税收；如果不同时具备这三个特征，即便名称是税，实质上也不是税收。
四、税收是一个分配范畴，体现着以国家为主体的分配关系
税收在社会再生产过程中，属于分配范畴。社会再生产是由生产到消费的连续不断，周而复始的过程，一般包括生产、分配、交换、消费等环节。税收与社会再生产的各环节相比，既不直接增加也不直接减少社会产品的总量，因而不属于生产和消费，同时也不采取以物易物或钱物交易，因而也不属于交换。税收表现为一部分社会产品价值由社会成员向国家的转移，结果是国家对社会产品价值的占有由无到有，纳税人对社会产品价值的占有由多到少。与此同时，还使各类社会成员占有社会产品价值的比重发生变化。这一经济过程，正是实现了一部分社会产品分配的过程，因而属于社会再生产中的分配环节，是分配环节上的一种分配形式。
税收作为一种分配形式，本质上是一种国家与纳税人之间的分配关系。由于在这种分配关系中，国家居于主导地位，通过国家制定的税法来实施分配，因此具体体现为一种以国家为主体的分配关系。
第二节  税收基本术语
一、纳税人
纳税人亦称为纳税主体，它是指税法规定的负有纳税义务的单位和个人。纳税人是纳税义务的法律承担者，只有在税法中明确规定了纳税人，才能确定向谁征税或由谁来纳税，因此，纳税人亦是税法的基本要素之一。
纳税人既有自然人，也有法人。所谓自然人，一般是指公民或居民个人。所谓法人，是指依法成立并能独立行使法定权利和承担法定义务的企业或社会组织。一般来说，法人纳税人大多是公司或企业。
纳税人应与负税人相区别。负税人是指最终负担税款的单位和个人。在税收负担不能转嫁的条件下，纳税人与负税人是一致的；在税收负担可以转嫁的条件下，纳税人与负税人是分离的。
二、课税对象
课税对象亦称税收客体，它是指税法规定的征税标的物，是征税的根据。课税对象的确定解决对纳税人的什么征税的问题，它是一种税区别于另一种税的主要标志。在现代社会，税收的课税对象主要包括商品、所得和财产三大类。
由于课税对象是比较笼统的，为了满足税制的需要，还必须把课税对象具体化，将课税标的物划分成具体项目，这种在税制中对课税对象规定的具体项目称为税目。税目规定了一个税种的征税范围，反映了征税的广度。税目的划分根据国家调节经济和税收管理的不同需要，可繁可简。
课税对象与税源有一定联系。税源是指税收的经济来源或最终出处，从根本上说，税源是一个国家已创造出来并分布于各纳税人手中的国民收入。由于课税对象既可以是收入，也可以是能带来收入的其他客体，或是仅供消费的财产，因此，课税对象与税源未必相同。有的税种中，课税对象与税源是相同的，如所得税的课税对象与税源都是纳税人的所得；有的税种中，课税对象与税源是不同的，如财产税的课税对象是纳税人的财产，但税源往往是纳税人的财产收入或其他收入。课税对象与税源的关系提示我们，选择和确定课税对象时，必须考虑税源的存在性及对税源的影响。
三、课税标准
课税标准指的是税法规定的对课税对象的计量标准。课税对象的存在形态各异，有的以货币形态存在，如所得；有的以实物形态存在，如商品、房地产等，而实物形态的课税对象也是可以用货币加以计量的。故此，首先，课税标准要确定课税对象是按实物单位计量还是按货币单位计量，这是课税标准解决的第一个层次的问题。其次，在第一个层次的基础上，课税标准还要确定课税对象的具体实物或货币计量标准。如用实物单位计量，有数量、重量、容积、体积、面积等具体标准；如用货币单位计量，还有实际价格、平均价格、组成价格、含税价格、不含税价格、原价、现价等具体标准。这是课税标准解决的第二个层次的问题。确定课税标准，是国家实施征税的重要步骤。
四、税基
税基是源于西方的一个概念，一般而言，税基指的是课税对象的数量。由于人们通常总是在一定的税制条件下讨论相应的税基，因此税基可进一步作下列表述：税基是按课税标准计量的课税对象的数量。按课税标准的不同，税基可分为实物税基和货币税基。同时，由于国家为了实现一定的政治和经济目标，往往并不是对课税对象的全部数量都予以课税，而是规定某些税前减免项目或扣除项目，这样一来，就存在所谓的经济税基与法定税基的差别。经济税基是按课税标准计算的课税对象的全部数量；法定税基是经济税基减去税法规定的税前减免或扣除项目后的剩余数量，是据以直接计算应纳税额的基数。可见，如果没有法定税前减免或扣除项目，经济税基与法定税基在数量上是相同的。
税基的选择，尤其是法定税基宽窄的界定，对税收效率与税收公平均有显著影响，因而是实现税制目标函数的重要变量。
税基与税源的区别也是明显的。税源总是以收入的形式存在的，是税收负担能现实存在的物质基础，是税收负担的物质承担者；税基则既可以是收入或财产，也可以是支出，而支出本身是无法承载税收负担的。
五、税率
税率是相对于税基的比率或数额。税基与税率的乘积就是税额。反过来说，税额与税基之比即为税率。税率是税收制度的核心和中心环节，税率的高低既是决定国家税收收入多少的重要因素，也是决定纳税人税收负担轻重的重要因素，因此，它反映了征税的深度，体现国家的税收政策。从税法角度，税率可划分为比例税率、定额税率和累进税率三类。  1、比例税率
比例税率是按税基规定但不随税基数额大小而改变的征税比率。比例税率具有计算简便、利于征管、促进效率的优点。缺点是在一定条件下，不利于税收负担公平，即在税收负担上具有累退性，表现为收入越高，负担越轻，不尽合理。它一般适用于对商品或劳务的征税。
2、定额税率
定额税率亦称固定税额，它是按单位实物税基直接规定一定量税额的税率。定额税率具有计算简便，税额不受价格和收入变动影响的特点。
定额税率适用于从量计征的税种。在现代商品货币经济条件下，价格和收入经常变动，为稳定税收负担和保证财政收入，从价计征的税种在多数国家的税制中居于主要地位，从而从量计征的税种居于次要地位，由此也决定了定额税率在使用上的局限性。在我国，目前定额税率主要在财产课税、资源课税中使用。
3、累进税率
累进税率是随税基增加而逐级提高的税率。其具体形式表现为根据税基的大小，规定若干个等级，每个等级对应一个税率，其税率水平随着税基等级增加而递增。累进税率因计算方法的不同，又分为全额累进税率和超额累进税率两种。
全额累进税率在计算方法上是将税基的全部按照与之相对应的最高级次的税率计算税额，全部税基只适用一个税率。超额累进税率在计算方法上是将税基的各部分按照相应级次的税率分别计算税额，然后合并相加为应纳税额，全部税基可能适用几个不同级次的税率。
全额累进税率与超额累进税率都是按照量能负担的原则设计的。但二者又有不同的特点，主要表现在：⑴在名义税率相同的情况下，全额累进税率的累进程度高，税负重；超额累进税率的累进程度低，税负轻。⑵在级距的临界点附近，全额累进税率会出现税额增长超过税基增长的不合理现象，超额累进税率则不存在这种问题。⑶全额累进税率在计算上简便，超额累进税率计算复杂。以上特点，读者不难通过自设例子验证。
超额累进税率计税复杂的问题，可采取“速算扣除法”予以解决。即先计算出速算扣除数，然后运用下列公式计算出应纳税额：
  应纳税额=法定税基×适用税率－速算扣除数
所谓速算扣除数，指同一税基按全额累进税率计算的税额与按超额累进税率计算的税额之间的差额。总体而言，超额累进税率比全额累进税率具有优越性，因此，设计税制时，在二者的权衡运用上，一般都采用超额累进税率。
比例税率、定额税率和累进税率都是税法中的税率形式，可概括称之为“税法税率”。有时人们为了经济分析的需要，还常引入另外的税率形式，主要包括名义税率、实际税率、边际税率和平均税率，可概括称之为“虚拟税率”。
名义税率即为税率表所列的税率，是纳税人实际纳税时适用的税率。实际税率是纳税人真实负担的有效税率，它等于实纳税额与经济税基之比，在没有税负转嫁的情况下，即为纳税人的税收负担率。有些税种由于实行减免税，税前列支和扣除，实际税率会低于名义税率。边际税率是指一定数量的税基再增加一个单位所适用的税率，在实行比例税率的条件下，边际税率始终不变；在实行累进税率条件下，税基的不同级距上有不同的边际税率。平均税率是实纳税额与法定税基之比。当实行比例税率时，若无税收减免，平均税率就等于实际税率，也与边际税率一致；当实行超额累进税率时，平均税率与边际税率常常存在差别，其差别大小由法定税基的大小所决定。
六、起征点与免征额
起征点指税法规定的开始征税时税基所达到的最低界限。税基未达到起征点的不征税；达到或超过起征点的，按其全部税基计征税款。免征额指税法规定的税基中免于计税的数额。免征额部分不征税，只对超过免征额的税基计征税款。免征额一般是正常的费用扣除。在税法中规定起征点免征额是对纳税人的一种优惠，但二者优惠的侧重点不同，前者优惠的是个别纳税人，后者则是对所有纳税人的优惠。
第三节  税收分类
一、按课税对象的性质分类
按课税对象的性质可将税收分为商品课税、所得课税和财产课税三大类。这种分类最能反映现代税制结构，因而也是各国常用的主要税收分类方法。
商品课税是以商品为课税对象，以商品流转额为税基的各种税收。在我国，常被称为流转课税。广义的商品不仅指有形商品——货物，也包括无形商品——劳务。所以，商品课税具体包括对货物和劳务征收的各种税。如增值税、营业税、消费税、关税等。
所得课税是以所得为课税对象，以要素所有者（或使用者）取得的要素收入为税基的各种税收。所得课税主要指企业所得税和个人所得税。由于社会保险税、资本利得税实际上也是一种对要素收入的课征，故一般也划入所得课税类别。各国在对所得课税时，一般都是对各种要素收入进行必要的成本或费用扣除后的纯收入（净所得）进行课征。
财产课税是以动产或不动产形式存在的财产为课税对象，以财产的数量或价值为税基的各种税收。如一般财产税、遗产税、赠与税等。
需要说明的是，由于各个国家的税制千差万别，税种设计方式各异，因而同样采用此种分类方法，结果也不完全相同。如我国税制按此分类方法，一般分为商品课税、所得课税、资源课税、行为课税和财产课税五大类。
二、按税收负担能否转嫁分类
按税负能否转嫁，可将税收分为直接税和间接税。凡税负不能转嫁，纳税人与负税人一致的税种为直接税；凡税负能够转嫁，纳税人与负税人不一致的种种为间接税。一般认为，所得课税和财产课税属于直接税，商品课税属于间接税。但需要指出的是，某种税之所以归属于直接税或者间接税，只是表明这种税在一定条件下税负转嫁的可能性，在实际中，这种税是否真正能够转嫁，则必须根据它所依存的客观经济条件来判断，这与理论上的税收分类并不矛盾。
三、按课税标准分类
按照课税标准分类，可将税收划分为从量税和从价税。国家征税时，必须按照一定标准对课税对象的数量加以计量，即确定税基。有两种方法：一是以实物量为课税标准确定税基的方法；二是以货币量即以价格为课税标准确定税基的方法。采用前一种方法的税种称为从量税，采用后一种方法的税种称为从价税。从量税的税额随课税对象实物量的变化而变化，不受价格影响，在商品经济不发达时期曾被普遍采用，在现代市场经济条件下，只宜在少数税种采用。中国目前的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船使用税等属于从量税。从价税的税额随课税对象的价格变化发生同向变化，收入弹性大，能适应价格引导资源配置的市场经济的要求，便于贯彻税收政策和增加税收收入，因而被多数税种采用。
四、按税收与价格的关系分类
在从价税中，按照税收与计税价格的关系可将税收划分为价内税和价外税。凡税金是计税价格组成部分的，称为价内税；凡税金独立于计税价格之外的，称为价外税。价内税税收负担较为隐蔽，能适应价税合一的税收征管需要；价外税税收负担较为明显，能较好地满足价税分离的税收征管要求。中国目前的消费税、营业税属于价内税，增值税属于价外税。
五、按税收管理权限分类
以税收管理权限为标准，全部税种可划分为中央税、地方税、中央地方共享税。税收管理权限主要包括：⑴立法权；⑵征收管理权；⑶收入使用权。显然，以上三方面权限均归中央的税种，属于中央税；以上三方面权限均归地方的税种属于地方税。严格意义上的中央税或地方税，应是以上三权归一的税，这样自然也就不存在共享税。但由于各个国家的政体和国情不同，上述意义的中央税和地方税仅存在于一些联邦制国家。对单一制国家而言，或者是所有税种的立法权均归中央，同时将一部分税种的征收管理权和收入使用权给予地方；或者是几乎所有税种的立法权和征收管理权均归中央，地方只拥有部分税种的收入使用权；另外，规定某些税种的收入使用权由中央和地方按一定比例分配，从而产生了共享税。
基于以上实际情况，对中央税和地方税的界定可放松条件，即按税收使用权的归属进行划分。税收使用权归中央的属中央税，税收使用权归地方的属地方税，税收由中央和地方按一定比例分成的属中央地方共享税。这里所说的收入使用权不考虑中央对地方转移支付导致的实际收入使用权的变化。我国基本适用这一划分标准。按现行财税体制，中央税三权归一；地方税的立法权基本归中央，征收管理权和收入使用权归地方；中央地方共享税的立法权和征收管理权归中央，收入使用权共同分享。但从长远看，地方必须具有一定的税收立法权，否则，真正的“分税制”是不可能完善起来的。
第四节  税收负担分析
税收负担是指国家征税减少了纳税人的直接经济利益，从而使其承受的经济负担。它反映一定时期内社会产品在国家与纳税人之间税收分配的数量关系，通常用税收负担率这一相对量来表示。税收负担问题是税收的核心问题，因而也是建立税收制度要解决的首要问题。
一、宏观税收负担的度量
宏观税收负担是指纳税人总体所承受的税收负担，也可看作是整个国民经济的税收负担。
度量宏观税收负担的指标，在国民经济核算体系（SNA）下，主要有国内生产总值税收率；在国民经济平衡表体系（MPS）下，主要有社会总产值税收率和国民收入税收率。由于市场经济国家普遍采用SNA核算体系，我国也于1995年采用了这一核算体系，因此，我国目前度量宏观税收负担的指标是国内生产总值税收率。其计算公式如下：
       一定时期的税收总额
 国内生产总值税收率＝—————————————— ×100%
                         一定时期的国内生产总值
尽管制约宏观税负水平高低的因素极为复杂，但通过观察和分析，我们仍然能够发现一些具有普遍意义的、主要的因素：⑴经济发展水平；⑵经济结构；⑶经济体制；⑷政府职能范围。因为大多数国家的税收收入基本上等于财政收入，所以上一章对财政收入规模的制约因素的分析基本可在这里适用，在此不再详述。
二、税收负担水平的确定
税收负担水平是通过税制确定的。无论是单个税种还是整个税制体系，都既关系到宏观税收负担，又关系到微观税收负担，因而是不可偏废的。由于宏观税负水平是微观税负水平的重要决定因素，所以，在此主要研究宏观税负水平的确定问题。
从宏观上看，税收是国家为了满足社会公共需要而集中的一部分国民生产总值。在国内生产总值一定的条件下，与国家税收增加相伴随的是民间部门可支配收入的减少，反之，亦反之。因此，国内生产总值在政府与民间部门之间有一个最佳分割点，而最佳宏观税收负担率（以下简称最佳税率）就是其具体体现。
宏观税收负担水平的确定问题实质上是一个财政职能的实现问题，既关系到资源配置效率，同时也关系到社会公平和经济稳定与发展。宏观税收负担率如果过低，从而政府可供支配的收入过少，就不能满足社会公共需要；如果宏观税收负担率过高，不仅民间部门可供支配的收入过少，不能有效满足私人需要，而且往往通过影响民间部门资本和劳动的投入，使以后的产出减少，进而最终减少税收收入。
在这里有必要介绍一下由美国供给学派代表人物阿瑟·拉弗设计的“拉弗曲线”。（见图8—1）
        税率
 
         100%         A      C
                             

                                    
                                     E
                            D
                     B     
            O
       税收收入
                  图8—1  拉弗曲线
该曲线阐明了税率、税收收入和国民产出之间的关系。图中以纵轴代表税率，横轴代表由税率与生产共同决定的税收收入。当税率为零时，政府税收为零；当税率为100%时，由于人们将停止生产，政府税收也为零。A点代表一个很高的税率和很低的产出，B点代表一个很低的税率和很高的产出，然而两者为政府提供同等的税收。若税率从A点下降到C点，产出和税收均增加；若税率从B点上升到D点，税收将增加，但产出可能减少，C点与D点也提供同等的税收。E点代表的税率，是与生产相结合能提供最大税收的税率。在E点上，如果政府再降低税率，产出将增加，但税收将下降；如果提高税率，产出和税收都会下降。因此，图中阴影区是税率禁区。
“拉弗曲线”是富有启发性的，它使我们更全面、深刻地认识了税收与经济的内在联系，并告诉我们最佳税率应是既能使政府获得实现其职能的预期收入，又能使经济实现预期产出（常用国内生产总值表示）的税率。显然，这个最佳税率应该小于或等于E点代表的税率。由于各国所处发展阶段的不同，政治体制、经济体制和文化传统的差别，因而不可能有一个各国通用的最佳税率，同样，一个国家不同时期的最佳税率也可能是不同的。归根到底，最佳税率的确定只能建立在本国国情的基础上。
需要说明的是，我们这里所说的税收应能基本代表政府收入，而我国目前的情况是政府收入中的非税收入（收费、基金、摊派）甚至超过税收，有人估算非税收入大约是税收的1.5倍，因此，我国最佳税率的确定必须考虑这种特殊情况。
统计资料表明，改革开放以来，我国宏观税负水平在较长的一段时间内呈下降趋势。例如：1985年20.48%，1990年15.2%，1995年10.3%，1996年为10.2%，达到最低点，1997年后开始回升，2000年达到15.6%。从国际比较来看，这一宏观税负在发展中国家里也处于较低水平，但企业却感到负担沉重。究其原因，主要是企业非税负担过多、过重，因此，规范财政收入机制，理顺分配渠道，就成为进一步深化财税改革，调整宏观税负水平的重要内容。
第五节 税负的转嫁与归宿
一、税负转嫁与归宿的涵义
税负转嫁是纳税人通过经济交易中的价格变动，将所纳税收转移给他人负担的行为及过程。其涵义包括：⑴纳税人是唯一的税负转嫁主体，税负转嫁是纳税人作为主体为实现自身利益最大化的一种主动的有意识行为；⑵价格变动是税负转嫁的唯一途径，国家征税后，纳税人或提高商品、要素的供给价格，或压低商品、要素的购买价格，或二者并用，借以转嫁税负，除此之外，别无它法；⑶税负转嫁是经济利益的再分配，纳税人与负税人一定程度的分离是税负转嫁的必然结果。
税负归宿是指处于转嫁中的税负的最终归着点，它表明转嫁的税负最后是由谁来承担的。税负转嫁导致税负运动。如果税负转嫁一次完成，这一税负运动就是只有起点和终点而无中间环节的过程；如果税负转嫁多次才能完成，这一税负运动就是包括了起点、终点和若干中间环节的过程。由于每次税负转嫁实现的程度不同，转嫁的税负可能只归着于运动的终占，也可能归着于起点到终点的整个运动过程的各个环节。可见，税负归宿的状况是税负转嫁的状况决定的，税负归宿是税负转嫁的结果。转嫁的税负的实际承担者就是负税人，因此，如果分析具体的企业、个人之间的税负转嫁过程，税负归宿就等同于负税人。
二、税负转嫁方式
税负转嫁的基本方式有两种，即前转和后转。前转又称为顺转，指纳税人通过提高商品或要素的价格将税负转嫁给购买者。在商品经济条件下，很多税种都与商品或要素的价格密切相关，大量的税收以价内税或价外税的方式课征。作为从事特定经营活动的纳税人，往往可以通过加价的方式出售商品和生产要素，从而把该商品或要素所含税收转移给下一个环节的生产者或消费者。如果加价额度大于税款，则不仅实现了税负转嫁，纳税人还可以得到额外的收入，称为超额转嫁；如果加价的额度小于税款，则纳税人自身仍要负担部分税收，称为不完全转嫁；如果加价额度等于税款，称为完全转嫁。一般来说，前转是税负转嫁最典型和最普通的形式，一般发生在商品和劳务的课税上。后转又称为逆转，指纳税人通过压低购进商品或要素的价格将税负转嫁给商品或要素的供给者。后转一般发生在生产要素的课税上。
在现实生活中，前转和后转两种基本方式常并行使用。即一种商品或要素的税负通过提高卖价转移一部分，又通过压低其它商品或要素的买价转移一部分，这种转嫁方式称为混转或散转。此外，还有一种特殊的后转形式，称为“税收资本化”。即生产要素购买者以压低生产要素购买价格的方式将所购生产要素未来应纳税款，从所购要素的资本价值中预先扣除，向后转嫁给生产要素的提供者。
三、税负转嫁的依存条件
1、纳税人具有独立的经济利益是税负转嫁存在的主观条件。国家征税，表明原来归属纳税人拥有的一部分价值向国家的单方面无偿转移，是纳税人的一种物质利益损失，在纳税人具有独立的经济利益条件下，必然要想法避免或减少因纳税而减少的物质利益。在排除偷逃税等非法手段以后，通过经济交易中的价格变动来合法转移税负就成为纳税人的一个重要和基本的选择。反之，如果纳税人没有独立的经济利益，也就失去了转嫁税负的内在动机。
2、自由价格机制的存在是税负转嫁存在的客观条件。在自由价格机制运行条件下，国家征税后，由于纳税人有自由定价权，可在商品和要素的市场供求弹性制约下决定价格变动幅度，进而决定是全部转嫁税负，还是部分或无法转嫁税负。
通过对税负转嫁存在条件的分析，可以得出这样的结论：我国在经济体制改革之前，实行高度集中的计划管理，基本上不存在税负转嫁。在现阶段，在社会主义市场经济中，客观存在着税负转嫁。这是因为：首先，随着市场经济体制的逐步建立，商品生产经营者独立的利益主体地位得以确立，盈利成为一切生产经营者追求的根本目标，实现税负转嫁从而确保盈利成为各类纳税人的主观动机和愿望。其次，市场经济是一种高度发达的商品经济，商品交换成为极为普遍的经济行为，从而为纳税人在交易中通过价格变动转嫁税负创造了前提条件。再次，随着我国价格体制改革的深化，市场自由定价机制已成为价格体制中的主要机制，目前竞争性产品的价格已基本上放开，由市场来调节和决定，这表明我国税负转嫁的客观条件也已具备。因此，在其它市场经济国家中存在的税负转嫁现象，在我国社会主义市场经济中也同样客观存在着。
四、税负转嫁的制约因素
在存在税负转嫁条件下，税负最终能否转嫁以及转嫁程度大小，还要受诸多因素的制约。
1、商品或要素供求弹性。商品或要素的价格是由其供求状况决定的，反过来，商品或要素价格的变化也影响其供求量，二者相互作用的程度可由商品或要素供求的价格弹性（简称供求弹性）来表示。具体来说，商品或要素的供给弹性是指在市场供给曲线的任何一点上，价格变化百分之一所导致的供给量变化的百分比，它衡量的是商品或要素供给量对价格变化的反应程度。商品或要素供给弹性越大，表明供给者当价格变化时调整供给量的可能性越大，进而通过调整供给量影响价格的可能性也越大。反之，亦反之。商品或要素需求弹性是指在市场需求曲线的任何一点上，价格变化百分之一所导致的需求量变化的百分比，它衡量的是商品或要素需求量对价格变化的反应程度。商品或要素需求弹性越大，表明需求者当价格变化时调整需求量的可能性越大，进而通过调整需求量制约价格的可能性也越大。反之，亦反之。
商品或要素供求弹性与税负转嫁之间的关系可更直观地用图8——2来说明。图中的符号S代表税前供给曲线，S′代表税后供给曲线，D代表需求曲线，P代表价格，Q代表供给量或需求量。征税前，均衡价格与均衡数量分别为P1和Q1，均衡点为E1。当政府对供给方征收定额税后，供给曲线由S向左上方移动到S′，形成新的均衡价格P2和均衡数量Q2，新均衡点为E2。税后的购买者支付价格由P1上升到P2，税后的供给者所得价格由P1下降到P3，P2－P3为单位税额，且P2－P3＝（P2－P1）＋（P1－P3）。这时税收由购买者和供给者共同负担，即购买者负担的单位税额为P2－P1，供给者负担的单位税额为P1－P3。
  P D S′
 S
                         E2
 
  P2                                        E1
 
  P1 S′ 
  P3
 
 S D
   O Q
 Q2  Q1
 
图8—2供求弹性与税负转嫁的关系
 
分析至此，可进一步推断和概括出商品或要素供求弹性与税负转嫁之间的一般关系：
（1）商品或要素需求弹性大小与税负向前转嫁的程度成反比，与税负向后转嫁的程度成正比。即商品或要素需求弹性越大，税负前转的量越小，税负后转的量越大；商品或要素需求弹性越小，税负前转的量越大，税负后转的量越小。特别地，当需求完全有弹性时，税负将全部由供给方负担；当需求完全无弹性时，税负将全部由需求方负担。
（2）商品或要素供给弹性大小与税负向前转嫁的程度成正比，与税负向后转嫁的程度成反比。即商品或要素供给弹性越大，税负前转的量越大，税负后转的量越小；商品或要素供给弹性越小，税负前转的量越小，税负后转的量越大。特别地，当供给完全无弹性时，税负将全部由供给方负担；当供给完全有弹性时，税负将全部由需求方负担。
（3）当商品或要素的需求弹性大于供给弹性时，则税负由需求方负担的比例小于由供给方负担的比例，如果供给方是纳税人，税负只能实现较少部分的转嫁；当商品或要素的需求弹性小于供给弹性时（见图8—2），则税负由需求方负担的比例大于由供给方负担的比例，如果供给方是纳税人，大部分税负的转嫁得以实现。
2、课税范围。一般来说，课税范围越宽广，越有利于实现税负转嫁；反之，课税范围越狭窄，越不利于实现税负转嫁。这是因为商品或要素购买者是否接受提价（税负转嫁引起）的一个重要制约因素是能否找到不提价的同类替代品。如果商品或要素课税的范围很广，同类商品或要素都因课税而提价，其购买者接受转嫁的可能性就加大；如果商品或要素课税范围很窄，同类商品或要素许多因未课税而价格保持不变，其购买者转向购买未课税替代品的可能性增大，相应减小了税负转嫁的可能性。实际上，课税范围对税负转嫁的制约也是通过影响供求弹性的变化而间接产生的。
3、反应期间。就需求方面说，课税后的短期内，由于消费者（买方）难以变更消费习惯，寻找到代用品和改变支出预算，从而对课税品的需求弹性较低，只好承担大部分或全部税负；而在课税后的长时间内，以上状况都可能改变，从而消费者只承担少部分税负或实现税负转嫁。就供给方面说，时间因素的影响更大，课税产品的转产，会要求机器设备与生产程序的改变，短期难以做到，所以生产者（卖方）的税负，有时不能在短期内转嫁，但长期内情况会发生变化并导致税负转嫁。
4、税种属性。在实践中，由于税种的属性不同，作为其课税对象的商品或要素的供求弹性不同，而在税负转嫁中表现出不同的特点。总体而言，以商品为课税对象，与商品价格有直接联系的增值税、消费税、关税等是比较容易转嫁的。而对要素收入课征的所得税，则常常是不易转嫁的。如个人所得中的工资，主要决定于企业与员工的协商，税前的协定往往是双方尽可能得到的成交条件，税后很难变更，且个人所得税课税范围较宽，个人难以因课税而改变工作，也就难以转嫁税负。对企业课征的法人所得税尽管也存在转嫁的渠道，如提高企业产品售价，降低员工的工资或增加工作强度，以及降低股息和红利等。但这些渠道或者过于迂迥，或者会受到企业员工和股东的反对，也都不易实现。
第六节 税收原则
税收原则是政府在税制的设计和实施方面所应遵循的理论准则，也是评价税制优劣、考核税务行政管理状况的基本标准。因此，历来得到理论界和政府的高度重视，并在其发展中形成了丰富的税收原则理论。在现代税收理论中，得到公认的是税收的两大基本原则，即公平原则和效率原则。
一、税收公平原则
公平原则被公认为税收的首要原则。这一方面是由于税收是否公平会影响到政治和社会的稳定，而不仅仅是一个经济问题；而另一方面是由于税收是否公平还直接关系到税收制度本身是否能正常运转。
那么，什么样的税制是公平的呢？粗略地说，公平的税制应保证纳税人实际缴的税正好是他们应该缴的，既不多也不少。然而，人们应该缴的税又如何确定呢？一般认为，应首先符合以下要求：一是条件相同的人应缴纳相同的税，此为横向公平；二是条件不同的人应缴纳不同的税，此为纵向公平 。进一步的问题是，这里所说的“条件”又是什么？这实质上就是通常所说的税收公平的衡量标准问题，对此，经过长期探讨，在税收理论上形成了两种主要的观点，即利益说和支付能力说。
1、利益说（The Benefit Approach ）
利益说要求按纳税人从政府公共支出中获得的利益程度来分配税负。
这种观点的理论依据是，政府之所以要向纳税人课税，是因为它向纳税人提供了公共物品；纳税人之所以要向政府纳税，是因为他们从政府提供的公共物品中获得了利益。因此，税负在纳税人之间的分配，只能以他们享受利益的多少为依据，受益多者多缴税，受益少者少缴税，受益相同者缴纳相同的税。
这一观点在理论上是极易被接受的，但在实践中遇到了问题，这就是每个纳税人从公共物品中的受益多少的信息常常是难以获得的，如果让公共物品的受益者自己报告，则由公共物品特征决定的“搭便车”心理会使他们刻意歪曲自己的受益情况，进而隐瞒真实的信息，这是利益说的一个重要局限。利益说的另一个重要局限在于它是以市场的分配是公平的这一假设为前提的，而在现实中这一前提并不存在，从而即使利益说能够实现，亦无法为收入再分配公平贡献力量，因此，它也不能解释各种社会福利支出的税收来源问题。
当然，利益说虽在税制实践中不具有普遍意义，却并不排除其在某些个别税种中的运用。例如，燃油税、车船使用税就是利益税的典型例证，社会保险税则是利益税的另一例证。此外，不应忽略的是，利益说对公共物品有效供给模型的构建起到了启迪和奠基作用，从而为公共物品理论的发展做出了重要贡献。
2、支付能力说（Ability—to—pay  Approach ）
支付能力说要求根据纳税人的支付能力来确定其应承担的税负。
按照这一观点，税收负担的分配与支出不发生联系，每个纳税人只要按支付能力大小来分摊总税收即实现了公平。尽管这一观点由于不联系支出，受到一些经济学家的反对，但从实践角度来看，它最具可行性，已成为被广为接受的指导税制建设的理论之一。
运用支付能力说实现税收横向公平时，面临的首先是支付能力的衡量问题，这实际上也就是税基的选择问题。
收入通常被认为是衡量纳税人支付能力的最佳标准。收入越多，表明在特定时期内扩大生产和消费以及增添财产的能力越大，税收支付能力也越大，反之则越小。在实践中，如何界定收入，还有一些问题要解决：一是以单个人的收入为标准还是以家庭的平均收入为标准。二是以货币收入为标准还是以经济收入为标准。所谓经济收入，不仅指货币收入，而且包括任何能增加个人消费潜力的收入，如自产自用产品和服务的推定价值，居住自有房屋的推定房租，社会保障收入等。三是某些支出是否应予扣除。如医疗费用支出、获得收入所付出的成本费用等是否可扣除，怎样扣除。四是不同来源的收入是否应区别对待。如勤劳收入与不劳而获的收入应否区分。以上问题如处理不好，同样难以准确衡量纳税人的支付能力，进而妨碍公平。
消费被认为是衡量纳税人支付能力的又一标准。其理由是：消费意味着对社会的索取，索取越多，说明支付能力越强，越应多缴税。对消费课税除避免了对储蓄的重复征税，还能在客观上起到抑制消费、鼓励投资、促进经济发展的作用。问题是消费的累退性会导致对消费征税的累退性，这显然不利于实现税收公平。
财产也被认为是衡量纳税人支付能力的标准之一。一方面人们可利用财产赚取收入，增加支付能力；另一方面财产还可带来其他满足，如声望、权力、安全保障等，亦直接提高了财产所有者的实际福利水平。加之资本利得，财产隐含收入通常不被纳入收入税基，因此，也有必要将财产税基作为收入税基的补充。但用财产来衡量纳税人的支付能力，也有局限性：一是财产税是由财产收益负担的，数额相等的财产不一定会给纳税人带来相等的收益，从而使税收有失公平；二是财产税与所得税一样，存在抑制储蓄和投资的问题；三是财产形式多种多样，实践中难以查核，估值颇难。
从以上三种衡量纳税人支付能力的标准来看，无论哪一种都难免片面性，事实上，绝对准确公允的衡量标准是不存在的，现实可行的办法是以一种标准为主，同时兼顾其他标准，并由此形成不同的税制结构。
二、税收效率原则
税制效率原则要求税制的设计应使税收产生的社会总收益大于社会总成本。由于具体税收用途的非固定性，收益与成本没有直接的对应关系，我们一般将税收收益用税收收入代替，因此，税收效率也就意味着税收造成的社会成本应最小。概括地说，税收造成的社会成本主要有两个方面：一是税收干扰私人经济部门的选择造成的超额负担，亦称经济成本；二是税务成本。也由此引出了税收效率的两个涵义，即税收经济效率和税务效率。
1、税收经济效率
税收经济效率的涵义是指既定税收收入下的超额负担最小化和额外收益最大化。
我们把征税引起市场相对价格的改变，干扰私人部门选择，进而导致市场机制扭曲变形而产生的经济福利损失称之为税收超额负担（Excess burden of Taxation）。由于征税不可避免，税收超额负担在多数情况下亦不可避免，因此，如何使税收超额负担最小化就成为提高税收经济效率的基本思路。同时，矫正性税收的开征，亦可消除或减少外部效应，使市场机制恢复效率，产生额外收益，也成为以提高税收经济效率为目标的税制设计予以关注的问题。
既然税收超额负担影响经济效率，那么，它是如何产生的呢？
征税会产生两种效应，一是收入效应，二是替代效应。收入效应是因征税使纳税人的购买力减少，但不改变商品（或经济活动）的相对价格而产生的效应。收入效应仅说明资源从纳税人转移给政府，不发生超额负担，也不导致经济无效率。替代效应是当税收影响商品（或经济活动）的相对价格时，导致纳税人以一种商品或经济行为替代另一种商品或经济行为而产生的效应。替代效应的结果是使纳税人的福利水平降低，这种福利损失是扣除政府税收后的净损失，所以是税收的超额负担。
图示见书。
从图示中可见，税收的替代效应产生超额负担，避免或降低超额负担的途径就是要遵循税收中性原则。所谓税收中性原则，是指税制应不影响市场中各相对价格，进而保证生产者和消费者纳税前后经济行为的一致性。税收的经济效率主要着眼于超额负担的最小化，就这一点来看，税收经济效率与税收中性是一致的。但由于经济系统的复杂性，除了一次总付税（人头税）外，其它税种都可能产生超额负担。在实践中，一个国家的税制又必须存在一次总付税以外的其它税种，所以现实中的税制只能是尽可能地接近中性，以减少税收超额负担带来的效率损失。
税收中性与税收调节的关系可简单归纳如下：（1）在个别税种上，从效率角度，如果实行税收中性有利，则排斥税收调节。从整个税制上说，税收中性与税收调节并不是矛盾的，而是相辅相成的。这是因为，即使是市场机制发达的国家，也存在市场失灵的领域，税收调节矫正这种失灵和缺陷是政府可选择的手段之一，所以，在市场有效和失灵的各自领域，税收中性与税收调节可以并存，统一于整体税制之中。（2）税收中性与税收调节服务的目标与作用的层次有所不同。税收中性着眼于资源配置，主要服务于微观效率目标，而税收调节既与资源配置有关，也关注收入分配，服务于公平和效率两个目标。不仅如此，税收调节还是宏观经济稳定与发展不可缺少的前提和手段，因此，二者完全可以统一于从微观到宏观的不同经济层次之中。（3）现实的看，税收中性也内含一定的税收调节，这是因为完全纯粹的税收中性几乎是不存在的。
2、税务效率
税务效率的涵义是指以最小的税务成本取得既定的税收收入。一般通过税务成本占税收收入的比重这一标准来衡量。
税务成本是指在税制实施过程中征税机关和纳税人发生的各类费用和损失，包括征税成本和纳税成本。征税成本指征税机关为履行职责，依法征税而发生的各种费用。包括人员费用，设备、设施费用，办公费用等。狭义的税务成本即指征税成本。纳税成本是指纳税人为履行纳税义务，依法纳税所发生的各种费用。包括纳税人用于申报纳税花费的时间和交通费用；纳税人被征税机关访问和稽查花费的时间和费用；纳税人雇佣会计师、税务顾问代理涉税事务支付的费用；由于纳税事务引起的心理负担；纳税人为合法避税而进行税收筹划所花费的时间、金钱等。
征税成本较易计算，即使有些数字不能直接显示，也可通过估算获得。因此可用征税成本占已征税额的比重来评估其效率，比重越低，则效率越高，反之亦反之。但纳税成本则相对不易计算，如纳税人花费的时间、心理方面的负担等，很难用货币来计量，亦有人将其称为“税收隐蔽费用”。所以，对税务效率的考察，基本上是从狭义的税务效率（即税务征收效率）层次上进行的。
影响征税成本的因素除了税源的规模和分布结构、社会法制环境外，主要是税制的繁简程度和征收管理水平。因此为提高税务效率，一是要优化和简化税制，使征税机关易于执行，纳税人易于理解掌握，进而降低成本；二是要改进管理模式，优化征管资源的配置，同时采用先进的征管手段，最大可能地节约征管方面的人力和物力资源。从统计资料看，我国税务效率与先进国家比还有较大差距，可挖掘提高的潜力还很大。
 
第七节 最适课税理论
上一节我们已分别阐述了税收公平与税收效率这一在税制设计中应遵循的基本原则，然而税收公平与税收效率并非是相互独立的，在选择课税方式时，二者之间经常不可避免地发生矛盾和冲突。如何在税制中协调二者之间的关系，使税制设计在它们的相互约束中更尽如人意，就成为税收理论要解决的重要课题。正是适应这种需要，产生了最适课税理论，它是在西方国家逐步发展起来的。
一、最适课税理论与“最优原则”和“次优原则”
“最优原则”（First —Best principle）源自福利经济学，即“市场配置效率原则”。福利经济学认为，如果不存在任何市场失灵，市场机制就能使商品的供求达到均衡，消费者对最后一个单位商品所愿意支付的价格即商品的边际价格，正好等于竞争性生产者生产该商品的成本，即边际成本。在这种条件下，价格机制调节着供给与需求，使各种生产要素与经济资源得到充分的利用和有效的配置，从而在交换、生产与总体市场上都实现了均衡，这就是所谓资源配置的“帕累托最优状态”。
然而，公共物品、外部效应、垄断与信息不对称等现象的存在，导致市场机制失灵，使得市场机制不能有效地进行资源配置，无法实现“帕累托最优”，这就需要政府的干预，即需要公共部门配置资源。而对税收来说，就是实现“最优课税”，但这需要政府掌握纳税人的完全信息并具有无限的征管能力。
那么，税收制度能否符合最优原则，实现最优课税呢？
首先，从信息的角度看，在现实中，政府对纳税人的能力和课税对象等的了解并不完全，在信息不对称的情况下，政府只能根据纳税人的收入、支出等可观测到的信息来征税，这就难免产生纳税人经济行为的扭曲。
其次，从征管角度看，政府的征管能力从来都是有限的。无限的征管能力和无限的成本是配套的，过高的成本限制了政府的征管能力。
再次，从税收本身的特点来看，绝大部分税收也是不符合最优原则的。因为税收的征收等于在市场有效配置资源的过程中，加进了一个“楔子”，即“税收楔子”（Tax Wedge），使消费者支付的价格与生产者获得的价格发生了分离，产生了消费者剩余损失或生产者剩余损失，进而影响到消费者或生产者的行为。或者说，因税收楔子的存在，资源的利用不能充分反映消费者与生产者的偏好，也就无法实现最优配置。
鉴于最优原则在税制设计中无法实现，20世纪60年代后西方经济学家把“次优原则”应用于税制建设中。
“次优原则”（Second—Best Principle）概念最早是由加拿大经济学家李普斯和美国经济学家兰卡斯特提出来的。这一理论原则论证了市场存在失灵的既定条件下，如何建立能使这些失灵损失达到最小的优化价格条件。20世纪70年代初以来，当西方财税学界再次对如何最好地筹集财政收入这一传统问题感兴趣时，就把次优原则应用到了税制理论上。阿特金森、米尔利斯、斯特恩等许多著名经济学家认为，应在维持一定的政府税收收入的前提下，使课税行为所导致的效率损失达到最小化。按这一思想进行的税制设计可称之为“次优课税”，这构成了最适课税理论的重要理论基础。
毫无疑问，最适课税理论是建立在最优原则与次优原则的发展与应用基础上的，但无论是最优原则还是次优原则，都关注的是资源配置效率问题，这当然不能满足人们对税制的全部需要。换言之，税制还必须关注收入分配的公平方面。只有将资源配置的效率与收入分配的公平结合起来考虑的税制，才可能是合意的税制，即“最适”的税制。
二、最适课税理论的基本涵义
最适课税理论（Optimal Tax Theory）是以资源配置的效率性和收入分配的公平性为准则，对构建经济合理的税制体系进行分析的学说。
从税制结构的角度，它研究以怎样的方式对应税行为征税最为合理。从课税原则上说，尽管学术界有各种主张，但在公平与效率原则上存在着共识。最适课税理论则围绕着公平与效率原则，对到底应该对哪些商品征税，所得税应当累进到何种程度，商品课税与所得课税应该如何组合等非常重要的问题进行了深刻的分析。
英国剑桥大学经济学教授詹姆斯·米尔利斯和加拿大籍美国哥伦比亚大学名誉教授威廉· 维克里也因对该理论的形成所做出的重要贡献而共同分享了1996年度诺贝尔经济学奖。
三、最适课税理论的主要内容
1、关于直接税与间接税的搭配理论
（1）直接税与间接税应当是相互补充的，都有其存在的必然性。许多经济学家从不同角度分析了直接税（所得税）和间接税（商品税）的优劣，虽然结论莫衷一是，但一般认为所得税是一种良税，而差别商品税在资源配置方面也是所得税所不能取代的。道理在于：第一，由于所得税不能对闲暇课税，因此政府应利用商品税对闲暇的互补商品课征高税，以抑制人们对闲暇的消费。第二，由于存在外部负效应，故政府应通过征收差别商品税使各项经济活动的私人成本等于社会成本，以使资源得到更合理的配置。
（2）税制模式的选择取决于政府的政策目标。在所得税和商品税并存的复合税制条件下，是以所得税还是以商品税作为主体税种影响到税制的总体功能。一般而言，所得税有利于实现分配公平目标，商品税有利于实现经济效率目标。如果政府的政策目标是以分配公平为主，就应选择以所得税为主体税种的税制模式；如果政府的政策目标以经济效率为主，就应选择以商品税为主体税种的税制模式。所以，一国的税收制度最终实行何种税制模式，要取决于公平与效率目标间的权衡。
2、最适商品课税理论
（1）一般税与选择税的权衡。从效率角度，在税收收入一定的情况下，课征一般商品税比课征选择税更符合经济效率的要求。因为用相同税率对商品（包括闲暇）普遍课税只会产生收入效应，因而不会扭曲消费者选择，不会造成税收超额负担。而对商品课征选择税，不仅会产生收入效应，还会产生替代效应，其结果必然会影响消费者的选择，并且造成税收超额负担。从社会公平角度，一般商品税这种大范围的课税很容易课及一般生活必需品。而对生活必需品的课税具有明显的累退性，这与公平目标是相悖的。所以，从公平与效率兼顾的要求出发，最适商品课税应首先尽可能广泛课征，同时对一些基本生活必需品减征或免征。
（2）兰姆塞法则（The Ramsey Rule）——反弹性法则及其修正。在解决了商品课税的范围问题后，接下来的是税率结构的选择问题，是对全部商品使用统一的税率课税，还是按不同商品确定差别税率课税。兰姆塞法则回答了这一问题。兰姆塞法则指出：“为了使总体超额负担最小化，税率的制定应当使各种商品在需求量上按相同的比例减少”。将兰姆塞法则进一步引伸，可得出：只要商品在消费上互不相关，对各种商品课征的税率必须与该商品自身的需求价格弹性成反比。因为只有如此才能达到“使各种商品在需求量上按相同的比例减少”这一目的，兰姆塞法则故也被称为反弹性法则。
反弹性法则的含义是显而易见的，一种商品的需求弹性越大，潜在的扭曲影响也就越大。因此，有效率课税要求对需求弹性相对小的商品课征相对高税率的税收；对需求弹性相对大的商品课征相对低税率的税收。然而，问题又产生了，我们会发现，需求弹性小的商品许多是生活必需品，而需求弹性大的商品许多是奢侈品。根据反弹性法则，对生活必需品要课征比奢侈品更重的税收，显然这违背了收入分配公平的原则，必须加以适当修正。基于公平的考虑，政府应对生活必需品制定较低的税率，而对高收入阶层偏重消费的奢侈品课征较高的税率，以增加商品税的累进性，即使会因此产生一定的效率损失。需要说明的是，这种对反弹性法则的修正，并非否定其意义，因为除了必需品和奢侈品以外的商品仍应按反弹性法则行事。
3、最适所得课税理论
（1）所得税的边际税率不能过高。在政府目标是使社会福利函数最大化的前提下，社会完全可以采用较低累进程度的所得税来实现收入再分配，过高的边际税率不仅会导致效率损失，而且对公平分配目标的实现也无益。就标准的累进税制而言，边际税率递增的累进税制要比单一税率的累进税制造成的超额负担更大。而且边际税率越高，替代效应越大，超额负担也越大。同时，相对而言，边际税率越高并不等于越有助于收入分配公平，因为最低收入阶层所获得的免税额或补助额是不变的，高边际税率充其量只是限制了高收入者的收入水平，而无助于低收入者福利水平的提高。
（2）最适所得税率结构应当呈倒“U”型。从社会公平与效率的总体角度来看，中等收入者的边际税率可适当高些，而低收入者和高收入者应适用相对较低的税率，拥有最高所得的个人适用的边际税率甚至应当为零。这一结论是基于这样的判断：在同样的效率损失情况下，政府通过提高中等收入者的边际税率，从较为富裕者那里取得更多的收入，而通过降低最高和最低收入者的边际税率，增加这一群体的福利，从而既能实现帕累托改进，又能促进收入分配公平。应清楚的是，倒“U”型税率结构的分析结论是在完全竞争的假定前提下得出的，现实中完全竞争几乎不存在，因此不能完全按照倒“U”型税率结构设计所得税率。
 
最适课税理论的发展已有100余年的历史，迄今为止，从最适课税理论到实际税制设计之间尚有相当的距离。但随着理论的进步和完善，这种距离正在逐步缩小。事实上，这一理论在20世纪90年代已成为西方税制改革的主要理论依据。正如著名经济学家阿特金森和斯蒂格里茨所言，最适课税理论的结论是定性的而非定量的，是税制设计的重要指导原则而不是税制改革的实践基础。仅就此意义来说，它也应在我国的税制优化过程中发挥重要的作用，其借鉴价值不可低估。
 
 
思考题：
1、如何理解税收的概念？
2、确定合理的宏观税收负担应考虑哪些因素？试加以分析。
3、拉弗曲线说明了什么？对我们有哪些启示？
4、论述制约税负转嫁的因素。
5、试评价税收公平原则中的利益说和支付能力说。
6、如何理解税收中性与税收调节的关系？
7、从理论上说，存在哪些提高税收效率的途径？
8、什么是最适课税理论？其对我国的税制改革和优化是否具有借鉴意义？
9、如何理解最适商品课税要求开征扭曲性税收？这是否完全否定了“兰姆塞法则“？
 
 
主要参考文献：
（1）哈维·S·罗森著，《财政学》，北京，中国人民大学出版社，2000。
（2）袁振宇等编著，《税收经济学》，北京，中国人民大学出版社，1995。
（3）马国强主编，《税收概论》，北京，中国财政经济出版社，1995。
（4）西蒙·詹姆斯等著，《税收经济学》，北京，中国财政经济出版社，1988。
（5）高培勇著，《西方税收——理论与政策》，北京，中国财政经济出版社，1993。
（6）《税务研究》，1998（2），2001（3）。
 
第八章 税收制度
 
教学目的：通过介绍税收制度，让学生了解我国现行税制体系。
重点难点：商品课税；所得课税
教学方法：讲授与案例
 
第一节税收制度概述
一、税收制度的概念和意义
（一）   税收制度的概念
从税收结构分析，税收制度是指一国各种税收及其要素的构成体系。
从法的角度分析，税收制度是一国税收法律、法规、规章的统称。以法律规范形式出现的制度体系，也称为“税收法律制度”，是政府向纳税单位和个人征税的法律依据和工作规程。
税收制度即税收法律制度，简称税制，是调整国家与纳税人之间税收征纳关系的法律规范，是国家通过法律程序确定的征税依据和工作规程。它包括国家各种税收法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度等。
税收制度在内容上有广义和狭义之分。广义的税收制度是指税收体系及各项征收管理制度；狭义的税收制度是指各税种的税制要素的总和，即国家设置某一具体税种的课征制度。对广义的税收制度的外延，目前学术界尚有不同的看法。从一般概念上来说，广义的税制和狭义的税制，构成了我国的税收制度。
（二）税收制度的意义
1、税收制度从立法上解决税种体系设置和征管制度配套的问题。
2、税收制度从法律依据上解决对什么征税、征多少税、如何征税，以及由谁纳税的问题。
3、税收制度从操作规范上解决征税机关如何行使职权的工作规程问题。
4、税收制度从税收职能上解决如何筹集财政资金、体现国家政策和对税收分配关系的保护问题。
二、税制结构
（一）税制结构的概念
税制结构是指一国税制中各个税种配置、税系之间相互关系的构成方式及其在社会经济运行中的地位。包括四个方面的内容：
（1）如何设置或开征哪些税种；
（2）各类税种或税系之间的关系如何，即主体税种和辅助税种的确定；
（3）主体税种和辅助税种之间的关系；
（4）各税种及其在社会经济活动中的地位和功能。
（二）   主体税种和辅助税种
（三）   税制结构模式
1、以商品劳务税为主体的税制结构
2、以所得税为主体的税制结构
3、商品劳务税和所得税双主体结构
三、税种设置
（一）货币收支流程中的税制设置
马斯格雷夫模式：如图（P31）
优点：把税种设置与国民经济中货币资金运动、与总供给总需求结合起来，力求把税制体系设置建立在科学的经济分析基础上。
（二）社会再生产过程中的税种设置
即按照马克思的社会再生产理论设置税种体系，根据再生产中的生产、交换、分配、消费四个环节的特点和税源分布状况分设相应税种。
四、现代税制体系
构成各国税制体系的税种大致可以分为三类：商品劳务课税、所得课税和财产课税。
（一）商品劳务课税
1、周转税（Turnover  Tax）
2、增值税（Value--added  Tax）
3、产制环节销售税（Manufacturing  Sales  Tax）
4、批发销售税（Wholesale  Sales  Tax）
5、零售销售税（Retail  Sales  Tax）
6、消费税（Excise  Tax）
7、关税（Customs  Duties）
8、劳务税（Service  Tax）
（二）所得税
1、个人所得税
个人所得税有三种类型：综合所得税制、分类所得税制和混合所得税制
2、公司所得税制
根据国际惯例，居民公司的确定一般有三种方法：
登记注册标准，实行国家包括美国、日本、法国等；
总机构标准，实行国家包括意大利等；
管理中心标准，实行国家包括英国、加拿大等。
3、社会保险税
各国社会保险税课征制度基本类同。其征税项目或社会保险范围有三类：退休养老保险，失业者及丧失劳动能力者的补助，以及疾病、医疗保险。
（三）财产税
根据经济合作与发展组织（OECD）拟订的国际税收协定范本的标准，财产税大体分为三类：（1）不动产税。如土地税、房屋税等；（2）财产转移税。资本利得税、遗产和赠与税等；（3）财产净值税，或称财富税。
根据征税范围的不同，又可以分为：
1、一般财产税（综合财产税）
2、个别财产税，包括：财产性质的土地税和收益性质的土地税
3、财产净值税
4、财产转移税
五、我国的税制改革与现行税制体系
（一）经济体制改革前的税制体系及其弊端
（二）1980年---1993年进行的税制调整与改革
1、初步建立了涉外所得税制
2、利改税第一步改革，建立国营企业所得税制度
3、在部分行业试行增值税
4、开征若干特定行为税，体现国家政策
（三）1984年的第二步利改税和工商税制全面改革
1、第二步利改税
2、将适用于国内企业、单位和个人的原工商统一税一分为四
3、对原煤、原油、天然气、金属矿产品和其他非金属矿产品开征资源税
4、开征或恢复开征城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税和车船使用税
5、改革原来的工商所得税制
1983年开征国营企业所得税；1985年4月工商所得税更名为集体企业所得税；1986年1月开征城乡个体工商业户所得税；1988年6月开征私营企业所得税。
6、开征个人收入调节税
7、完善增值税制度
8、加强行为税和其他地方税建设
（四）1994年税制改革
1、进一步改革和完善税制的必要性
2、税制改革的指导思想和原则
3、税制改革的主要内容
（五）现行税制体系
我国现行税收制度中包括七大类计25个税种，分别由三个部门管理。
1、由各级税务部门征收的工商各税，由五大类18个税种组成。即：
流转税类，包括增值税、消费税、营业税；
资源税类，包括资源税、土地使用税；
所得税类，包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税；
财产税类，包括房产税、车船使用税、遗产和赠与税（尚未出台）；
行为目的税，包括印花税、城市维护建设税、证券交易税（尚未出台）、土地增值税、固定资产投资方向调节税（于2000年1月1日停征）、筵席税、屠宰税、车辆购置税。
2、由海关征收的关税类：包括关税、船舶吨税。
3、由财政部门征收的农业税类：包括农业税（农林特产税）、牧业税、耕地占用税和契税。
 
第二节     商品课税
 
商品课税是对以商品为课税对象的税种的统称。就我国现行税制而言，包括增值税、营业税、消费税、土地增值税、关税以及一些地方性的对工业和商业企业征收的税种。
一、特点与功能
（一）、特点
1、课征普遍：以商品为课税对象，现代社会是市场经济或商品经济，商品是生产、交换、分配、消费的对象，是社会生产成果最普遍的表现形式，因此，以商品为课税对象，无疑课税范围最广。
2、以流转额为计税依据
包括商品流转额——商品销售收入，和非商品流转额——交通运输、邮电通讯以及各种服务行业的营业收入。由于以商品流转额为课税依据，在税率既定的前提下，税额的多少只取决于流转额，即：毛收入，而与成本和费用水平无关。也就是说，即使亏损企业也要缴纳流转税，只要其有毛收入。
3、实行比例税率
除少数税种外，商品课税一般在税率的制定上，采用比例税率。
4、计算征收方便
以流转额为计税依据，不需要核算成本和盈利水平，同时采用比例税率，计税征税都十分方便。对税务人员的素质要求比较低。
（二）功能
1、可以稳定、便利地取得财政收入，是收入功能较强的一个税类。
2、由于流转税一般可以转嫁并最终以消费领域为税负归宿，所以可以起到抑制消费，增加储蓄和投资的作用。
（三）缺陷
会干扰价格，影响市场机制的正常运作。流转税往往会出现与价格的联动。
总之，流转税是一个特征鲜明，功能突出，缺陷也鲜明的税类。在税收实践中必须扬长避短，这也是我国商品税制度建设中应遵循的基本原则。
二、增值税
（一）定义
增值税是对我国境内销售货物、提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人，就其生产经营过程中的法定增值额征收的一种税。
增值额企业生产商品过程中新创造的价值，相当于商品价值中扣除生产中消耗的生产资料价值C之后的余额，即V+M部分。具体到一个生产单位，增值额是指这个单位的商品销售收入或劳务收入扣除外购商品价值后的余额。就一个产品来讲，增值额是生产经营各环节的增值额之和，相当于产品最终销售收入。
例：A产品
       生产经营环节   外购生产资料（C）   销售收入（C+V+M）  增值额（V+M）
甲企业  原材料生产          0                100                  100
已企业   加  工            100               150                  50
丙企业   批  发            150               170                  20
丁企业   零  售            170               200                  30
A产品增值额=100+50+20+30=200=最终销售收入
（二）优点
1、可以避免重复征税
2、可以有效地减少偷漏税。
3、税收收入不受商品流转环节的影响，可以保证财政收入的稳定
4、有利于实行彻底的出口退税。
（三）增值税的类型
在理论上，增值税是以增值额为计税依据，但各国实际开征的增值税往往不是以这种理论上的增值额为依据，而是有所偏离。主要表现在对购进固定资产价款的处理上。
1、不允许扣除固定资产价款，其课税依据相当于国内生产总值（GDP），故称作生产型增值税。特点：（1）存在重复征税；（2）抑制投资。
2、允许扣除本期固定资产折旧，其课税依据相当于国民收入（V+M）（MPS—物质产品平衡表体系，在国民经济核算体系（SNA—国民经济核算体系）中大体相当于国民生产净值），故称作收入型增值税。（1）不存在重复征税。（2）但征税过程相对复杂，在采取购进扣税法时，需要固定资产已纳税款（进项税款）在固定资产使用期内进行分摊。（3）与生产型增值税，较有利于投资。
3、允许扣除当期购入的固定资产全部价值，这意味着不仅对企业购进的原材料不征税，而且对其购进固定资产部分也不征税，即从整个社会来说，对资本品不征税，只对消费品部分征税。故称作消费型增值税。（1）不存在重复征税；（2）但容易引起税收收入的波动。购进固定资产的时期，税收收入减少 （3）与收入型增值税相比，更加有利于投资。 
例：2003年 购进固定资产 1000万元 进项税款170万元 ，固定资产使用期为5年。
若采用收入型增值税，销项税款每年为250万元，购买原材料进项税款每年为30万元，则企业每年应纳税，为250－34－30=186万元。总共纳税为186×5=960万元。
若采用消费型增值税，则03年企业纳税=250－170－30=50万元，以后四年，每年各纳税为250－30=220元。总共纳税为50+220×4=960万元，但消费型增值税对企业更有利，更有利于投资，按上例，企业得到的额外好处是享受了财政提供的1年期、2年期、3年期和4年期的无息贷款各34万元。
收入型增值税的税收流：186；186；186；186；186；现值大
消费型增值税的税收流：5 0；220；220；220；220；现值小
（四）增值税的计征方法
1、加法：（1）增值额=增值项目金额之和；（2）应纳增值税额=增值额×增值税率
2、减法（也叫扣额法）：（1）增值额=销售收入—非增值项目（即外购项目）金额
                     （2）应纳增值税额=增值额×增值税率
3、扣税法（也叫购进扣税法）：
应纳税额=增值额×增值税率=（销售收入—外购项目金额）×税率
=销售收入×税率—外购项目金额已纳税金
（五）我国现行增值税法
1、征税范围：销售和进口应税货物、提供应税劳务（加工——受托加工、修理修配）
2、纳税人：所有销售和进口应税货物、提供应税劳务的单位和个人。
3、税率：基本税率——17%；
低税率——13%；（1）生活必需品：粮食、食用植物油、自来水、暖气、冷气、石油液化气、天然气、民用煤炭制品。（2）文化用品：图书、报刊、杂志。（3）农用生产资料：饲料、化肥、农机、农膜。
零税率：适用于出口货物。即对出口货物不征税，在以前生产环节已纳税的，要实行退税。
4、一般纳税人应纳税额的计算（不含进口）
基本公式：应纳税额=本期销项税额—本期进项税额
其中，（1）销项税额是按销售额和税率计算并向购买方收取的增值税税额。
公式：销项税额=销售额×税率，公式中的销售额是不含税销售额。若纳税人销售货物或提供应税劳务给消费者或小规模纳税人，因只能采用销售额和销项税款合并定价方法，价格为含税价格，则：销售额=含税销售额/1+税率     [推导过程：销售额=含税销售额—销项税额=含税销售额—销售额×税率，含税销售额=销售额×（1+税率）]
   （2）进项税额是纳税人购进货物或应税劳务所支付的增值税额。包括从销售方取得的增值税专用发票上注明的增值税额，从海关取得的关税完税凭证上注明的增值税额。购进免税农产品准予按10%的扣除率计算扣除税额。外购自本性固定资产的进项税款不允许扣除。因而，我国的增值税属于生产型增值税。
   5、进口货物应纳税额的计算
   纳税人进口货物按组成计税价格和规定的税率计算应纳税额，不得抵扣任何税额。
         组成计税价格=关税完税价格+关税+消费税
         应纳税额=组成计税价格×税率
对于进口货物不允许扣除进项税款，是因为按国际通行做法，各国对出口货物实行零税率，该货物在出口环节已实行退税。
6、小规模纳税人应纳税额的计算
所谓小规模纳税人是指年销售收入小于规定数额，并且会计核算不健全的纳税人。
从事生产和提供应税劳务：年销售收入在100万元以下，从事批发、零售：年销售收入小于180万元。规模小，但会计核算健全，能够按会计制度和税法的要求准确计算销项税额、进项税额和应纳税额，可以认定为一般纳税人。
小规模纳税人购进货物不得向对方索取专用发票，销售货物未经允许不得使用专用发票。不享有税款抵扣权，应纳税额采用简便计税方法。
应纳税额=销售额×征收率
若销售收入为含税销售额，则销售额=含税销售额/1+征收率
7、出口货物应退税款的计算
应退税额=进项税额
三、消费税
1、定义：消费税是对我国境内从事生产、进口和委托加工应税消费品的单位和个人征收的一种税。
2、课税对象：应税消费品（5类11种消费品。
（1）过度消费会对人类健康、生态环境造成危害的特殊消费品。包括：烟、酒、鞭炮焰火
（2）奢侈品、非生活必需品：贵重首饰及珠宝玉器、化妆品；
（3）高能耗及高档消费品：小汽车、摩托车；
（4）不可再生和替代的石油类消费品：汽油、柴油；
（5）具有一定财政意义的产品：汽车轮胎、护肤护发品。
3、纳税环节：特点是单一性，即只在应税消费品周转的一个环节征税，其他环节不征税，与增值税道道征税是不同的。具体来讲：
（1）纳税人生产应税消费品，于销售时纳税。
（2）进口应税消费品，于报关进口时纳税，由海关代征。
（3）纳税人自产自用应税消费品，用于生产非应税产品，视同销售，于移送使用环节纳税。
（4）委托加工应税消费品，由受托方在向委托方交货时代收代缴税款。
4、计算征收
（1）从价定率计征
A、生产并销售应税消费品以销售收入为计税依据，（不含增值税，含消费税）。
      应纳税额=销售收入×税率
B、自产自用应税消费品，若用于连续生产应税消费品，不纳税；若用于非应税项目，以同类消费品的市场价格为计税依据，应纳税额=按同类消费品价格计算的销售收入×税率；无同类消费品价格，以组成计税价格纳税，组成计税价格=（成本+利润）/1—消费税率，其中，成本是生产成本，利润按应税产品全国平均成本利润率来计算。应纳税额=组成计税价格×税率
C、委托加工应税消费品，按同类消费品的价格计税，若无同类消费品价格，则按组成计税价格计税。
组成计税价格=（材料成本+加工费）/1—消费税率。
D、进口应税消费品，按组成计税价格计税。组成计税价格=（关税完税价格+关税）1—消费税率。
（2）从量定额计征，计税依据是应税消费品的数量
应纳税额=应税消费品数量×税率
5、出口应税消费品免征消费税。原因有二：（1）鼓励出口；（2）出口产品在境内为实现消费，出口国不征税，在境外消费，应有相应的进口国进行征税。
四、营业税
1、定义：是对我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其取得的收入征收的一种税。
2、征税范围——9个税目
应税劳务：交通运输、邮电通信、文化体育、金融保险（5%）、建筑业、服务业（5%）、娱乐业（5%）
转让无形资产（5%）
销售不动产（5%）
3、计征
应纳税额=营业额（或销售额）×税率
 
第三节    所得课税
一、特点与功能
1、特点
（1）税负相对公平。原因：A、以纯所得为计税依据；B、一般采取累进税率；C、规定免征额，扣除生计费用。
（2）一般不存在重复征税，一般不影响商品的相对价格，对市场经济运行干扰较小。
（3）有利于维护国家权益。
（4）课税有弹性。
2、缺陷：
（1）税款和税源受企业利润水平和个人收入水平的制约。
（2）累进课税方法会在一定程度上抑制纳税人的生产和工作积极性。
（3）计征管理比较复杂。
二、企业所得税
（一）企业所得税的概念
企业所得税是对在我国境内的企业（外商投资企业和外国企业除外）就其生产经营所得和其他所得征收的一种税。是1994年税制改革中，在合并原国有企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税的基础上建立起来的。它是国家参与企业利润分配并调节其收益水平的一个关键性税种，体现国家与企业的分配关系，也是正确处理国家、集体、个人三者利益关系的重要手段。
（二）课税对象
企业所得税的课税对象是纳税人取得的来源于境内、境外的生产经营所得和其他所得。其中生产经营所得，是指纳税人从事物质生产、交通运输、商品流通、劳务服务、以及经税务主管部门确认的其他营利事业取得的所得。其他所得，是指股息、利息、租金、转让各类资产收益、特许权使用费以及营业外收益等所得。
纳税人按照章程规定解散或破产，以及其他原因终止时，其清算终了后的清算所得，也属于企业所得税的课税对象。
企业所得税的课税对象包括来源于中国境内的所得，也包括来源于中国境外的所得。但为了避免双重征税，根据国际惯例，对于境内企业来源于境外的所得已在境外缴纳的所得税税款，准予境内企业在汇总纳税时，从其应纳税额中予以抵免。
（三）纳税人
企业所得税的纳税人是指在我国境内实行独立核算的企业或组织。具体包括国有企业、集体企业、私营企业、联营企业、股份制企业以及有生产、经营所得和其他所得的其他组织。
所谓实行独立核算的企业或组织，必须同时具备下列三个条件：（1）在银行开设结算帐户；（2）独立建立帐簿，编制会计报表；（3）独立计算盈亏。
（四）企业所得税的税率
企业所得税实行比例税率，法定税率为33%。
为了照顾规模较小、利润水平较低的小型企业，企业所得税又规定了两档优惠税率。即年应纳税所得额在3万元（含3万元）以下的企业，暂减按18%的税率征收所得税；年应纳税所得额在3万元以上至10万元（含10万元）的，暂减按27%的税率征收所得税。
（五）应纳税所得额的确定
企业所得税的应纳税所得额是指纳税人每一纳税年度的收入总额减去准予扣除项目金额后的余额，其计算公式为：
应纳税所得额 = 收入总额- 准予扣除项目金额
            =利润总额±税收调整项目金额
企业所得税纳税人的收入总额包括生产经营收入、财产转让收入、利息收入、租赁收入、特许权使用费收入、股息收入和其他收入。
准予扣除的项目是指按照企业所得税法的规定，在计算应纳税所得额时，允许扣除的与纳税人取得收入有关的成本、费用、税金和损失。
成本，即生产经营成本，是指纳税人为生产、经营商品和提供劳务等所发生的各项直接费用和各项间接费用。
费用，即纳税人为生产、经营商品和提供劳务等所发生的销售（经营）费用、管理费用和财务费用。
税金，即纳税人在生产经营中依法缴纳的消费税、营业税、城市维护建设税、资源税、土地增值税。教育费附加，可视同税金。
损失，即纳税人生产经营过程中发生的各项营业外支出、已发生的经营亏损和投资损失以及其他损失。
不得扣除的项目：资本性支出、无形资产受让、开发支出、违法经营的罚款、被没收财物的损失、各项税收的滞纳金、罚金和罚款、自然灾害或者意外事故损失有赔偿的部分、超过国家规定允许扣除的公益、救济性捐赠，以及非公益、救济性捐赠、各种赞助支出、纳税人为其他独立纳税人提供与本身应纳税收入无关的贷款担保等，因被担保方不能还清贷款而该担保纳税人承担的本息等，不得在担保企业税前扣除。、与取得收入无关的其他各项支出、销售货物给购货方的回扣，其支出不得在税前扣除、对粮食白酒（含薯类白酒）的广告宣传费一律不得在税前扣除、企业已出售给职工个人的住房，不得在企业所得税前扣除折旧和维修管理费、纳税人为投资者或雇员个人向商业保险机构投保的人寿保险或财产保险，以及在基本保障以外为雇员投保的补充保险，不得扣除。
（六）应纳税所得额的其他规定
1.亏损弥补
纳税人发生年度亏损，经税务机关核实后，可以用下一年度的应纳税所得额弥补，下一纳税年度的所得不足弥补的，可以逐年延续弥补，但延续弥补期限最长不得超过5年。这里所说的亏损，不是企业财务报表中反映的亏损额，而是经税务机关按税法规定核实调整后的亏损额。
联营企业的亏损，由联营企业就地依法进行弥补。投资方从联营企业分回的税后利润按规定应补缴所得税的，如果投资方企业发生亏损，其分回的利润可先用于弥补亏损，弥补亏损后仍有余额的，再按规定补缴企业所得税。
企业境外业务之间的盈亏可以相互弥补，但企业境内外之间的盈亏不得相互弥补。
2.关联企业应纳税所得额的确定
纳税人与其关联企业之间的业务往来，应当按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用。不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用，而减少应纳税所得额的，税务机关有权进行合理调整。
关联企业是指有下列关系之一的公司、企业、其他经济组织：
在资金、经营、购销等方面，存在直接或间接的拥有或者控制关系；
直接或间接地同为第三者所拥有或控制；
其他在利益上具有相关联的关系。
所称独立企业之间的业务往来，是指没有关联关系的企业之间，按照公平成交价格和营业常规所进行的业务往来。关联企业之间未按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用的，税务机关有权按照下列顺序和确定的方法进行调整：
按照独立企业之间进行相同或者类似业务活动的价格；
按照再销售给无关联关系的第三者的价格所应取得的收入和利润水平；
按照成本加合理的费用和利润；
按照其他合理的方法。
（七）企业所得税的优惠政策
企业所得税暂行条例规定，（1）民族自治地方的企业需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税；（2）法律、行政法规和国务院有关规定给予减税、免税照顾的企业，依照规定执行。
1.产业优惠政策：
鼓励发展高新技术产业的优惠
支持和鼓励发展第三产业的优惠
鼓励技术转让的优惠
鼓励资源综合利用，保护环境的优惠
2.扶持贫困地区和困难企业发展的优惠政策
扶持贫困地区经济发展的优惠
救助企业灾害的优惠
3、鼓励发展教育、社会福利事业的优惠政策
鼓励发展教育事业的优惠
支持社会福利事业的优惠
鼓励安置待业人员的优惠
4、鼓励发展乡镇企业的优惠政策
乡镇企业可按应缴税款减征10%。乡镇企业不包括乡镇企业与其他企业、事业单位兴办的联营企业、股份制企业。
（八）应纳所得税额的计算方法
企业所得税应纳税额以纳税人的应纳税所得额乘以适用税率计算而来。其公式为：
应纳税额=应纳税所得额×适用税率
（一）按月（季）预缴所得税的计算方法
应纳所得税额＝月（季）应纳税所得额×33%
          或＝上年应纳税所得额×1/12（或1/4）×33%
（二）年终汇算清缴所得税的计算方法
全年应纳所得税额＝全年应纳税所得额×33%
多退少补所得税额＝全年应纳所得税额－月（季）已预缴所得税额
二、外商投资企业和外国企业所得税
（一）外资企业所得税的概念
外商投资企业和外国企业所得税，是对在我国境内的外商投资企业和外国企业的生产、经营所得和其他所得征收的一种税。
（二）课税对象和范围
外商投资企业和外国企业的课税对象，是指在中国境内的外商投资企业和外国企业所取得的生产经营所得和其他所得。具体征税范围包括：
1、总机构设在中国境内的外商投资企业，来源于中国境内、境外的一切所得；
2、在中国境内设立机构、场所的外国企业从事生产、经营的所得及与设立的机构、场所有实际联系的利润（股息）、利息、租金、特许权使用费和其他所得；
3、在中国境内未设立机构、场所的外国企业来源于中国境内的下列所得：（1）从中国境内取得的利润（股息）；（2）从中国境内取得的存款或贷款利息、债券利息、垫付款或者延期付款利息等；（3）将财产租给中国境内租用者而取得的租金；（4）提供在中国境内使用的专利权、专有技术、商标权、著作权等而取得的使用费；（5）转让在中国境内的房屋、建筑物及其附属设施、土地使用权等财产而取得的收益；（6）经财政部确定征税的从中国境内取得的其他所得。
4、外国企业在我国境内常驻代表机构从事代理业务和提供其他劳务所收取的佣金、回扣、手续费等项收入。
（三）纳税人及纳税义务
外商投资企业和外国企业所得税的纳税人是指在中国境内的外商投资企业和外国企业。
1.外商投资企业
外商投资企业是指在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。中外合资经营企业（简称合营企业）。合营企业是我国的居民公司，属于我国的居民纳税人。中外合作经营企业（简称合作企业）。合作企业属于一种契约式的合营方式，可以依法取得中国企业法人资格，也可以不作为中国企业法人，由合作各方以各自的法人地位进行联合经营。对具有中国法人资格的合作企业，合作各方实行统一核算、共负盈亏，作为一个法人实体，按照此法缴纳税收。不组成企业法人的合作企业，由合作各方作为独立的纳税人，依照我国有关税收法律、法规分别计算纳税。即参加合作的外方依照此法的规定缴纳所得税，参加合作的中方则按照《企业所得税暂行条例》及有关规定计算纳税。外资企业。是指依照《外资企业法》及其他有关法律规定成立的，其全部资本由外国投资者投资的企业。外资企业是依照中国法律组成的企业法人，在税收上构成中国的居民公司，属于居民纳税人。
2.外国企业
在我国负有纳税义务的外国企业，是指在中国境内设立机构、场所，从事生产、经营和虽未设立机构场所，而有来源于中国境内所得的外国公司、企业和其他经济组织。外国企业是外国的企业法人，在我国境内负有有限纳税义务。外国企业在中国境内设立的机构、场所，包括生产、经营机构，生产、经营场所和营业代理人。
对虽然不在中国境内设立机构、场所，从事生产经营活动，但有来源于中国境内的利润（股息）、利息、租金、特许权使用费和其他所得的外国公司、企业和其他经济组织，实行源泉扣缴征收方式，以取得所得的外国公司、企业和其他经济组织为纳税人，以支付所得的单位为扣缴义务人。
3.纳税义务
我国居民纳税人的界定标准：注册地和总机构所在地双重标准。
外商投资企业是我国的居民公司，对我国政府承担全面纳税义务；外国企业是我国的非居民纳税人，仅对我国政府承担有限的纳税义务。
（四）外资企业所得税的税率
外商投资企业和在中国境内设立机构、场所的外国企业的所得，适用30%的比例税率，并按应纳税所得额征收3%的地方所得税，总体税率为33%。
外国企业在中国境内未设立机构、场所，而有来源于中国境内的利润（股息）、利息、租金、特许权使用费和其他所得，或虽设立机构、场所，但上述所得与其机构、场所没有实际联系的，按20%的税率征收预提所得税。
（五）外资企业所得税应纳税所得额的确定
外商投资企业和在中国境内设立机构的外国企业的应纳税所得额，是指纳税人在每一纳税年度的收入总额减除成本、费用、税金和损失后的余额。
确定企业的收入总额，以权责发生制为原则。
（六）关联企业之间的转让定价
1.关联企业，又称联属企业，我国税法所说的关联企业是指与企业有下列关系之一的公司、企业和其他经济组织：在资金、经营、购销等方面，存在直接或间接的拥有或者控制关系；直接或间接地同为第三者所拥有或控制；其他在利益上具有相关联的关系。
2.关联企业转让定价的税务调整
企业与其关联企业之间的业务往来，应当按照独立企业之间的业务往来收取或支付价款、费用。关联企业之间不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用的，税务机关有权按下列方法进行调整：
①在商品交易价格方面，按下列顺序所确定的方法进行调整
按照独立企业之间进行相同或者类似业务活动的价格进行调整；
按照再销售给无关联关系的第三者的价格所应取得的收入和利润水平进行调整；
按照成本加合理的费用和利润进行调整；
在不能使用上述方法的情况下，可以采用其他合理的方法进行调整。
②在融资利息方面，对关联企业之间融通资金所支付或者收取的利息，超过或者低于没有关联关系所能同意的数额，或者其超过或者低于同类业务的正常利率的，当地税务机关可以参照正常利率进行调整。
③在劳务费用方面，对关联企业之间提供劳务，不能按独立企业之间业务往来收取或者支付劳务费用的，当地税务机关可以参照类似劳务活动的正常收费标准进行调整。
④在财产收益和所得方面，对关联企业之间转让财产、提供财产使用权等业务往来，不按独立企业之间业务往来作价或者收取、支付使用费的，当地税务机关可以参照没有关联关系所能同意的数额进行调整。
（七）亏损抵补方法
外商投资企业和外国企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所发生年度亏损，可以用下一纳税年度的所得弥补；下一纳税年度的所得不足弥补的，可以逐年延续弥补，但最长不得超过5年。
（八）外资企业所得税的税收优惠
1、地区投资优惠
2、鼓励新办生产性投资企业的优惠
3、再投资退税优惠
4、鼓励兴办出口企业和先进技术企业的优惠
5、预提税方面的优惠
6、地方所得税优惠
（九）外资企业所得税应纳税额的计算
应纳企业所得税税额=应纳税所得额×30%
应纳地方所得税税额=应纳税所得额×3%
企业按季度预缴所得税，可以按季度的实际利润额计算预缴所得税额；按季度实际利润额预缴有困难的，可以按照上一年度应纳税所得额的四分之一或者经当地税务机关认可的其他方法分季预缴所得税，其计算公式为：
季度预缴所得税税额=季度应纳税所得额×适用税率
                或=上年度应纳税所得额×1/4×适用税率
企业在年度终了后五个月内应就本企业全年的应纳税所得额情况进行汇算清缴，多退少补，计算公式为：
全年应纳所得税税额=全年应纳税所得额×适用税率
汇算清缴所得税税额=全年应纳所得税税额-1至4季度预缴所得税税额
（十）境外所得税抵免的计算方法
外商投资企业来源于中国境外的所得已在境外缴纳的所得税税款，准予在汇总纳税时，从其应纳税额中扣除，但扣除额不得超过其境外所得依照税法规定计算的应纳税额。
已在境外缴纳的所得税税款，是指外商投资企业就来源于中国境外的所得在境外实际缴纳的所得税税款，不包括纳税后又得到补偿或者由他人代为承担的税款。
境外所得依照税法规定计算的应纳税额，是指外商投资企业的境外所得，依照《外商投资企业和外国企业所得税法》及《实施细则》的有关规定扣除为取得该项所得所应摊计的成本、费用以及损失，得出应纳税所得额后计算的应纳税额。该应纳税额即为扣除限额，应分国不分项计算，其计算公式为：
境外所得    境内、境外所     来源于某外国的所得额
税 税 款 =  得按税法计算 × ————————————
扣除限额    的应纳税总额       境内、境外所得总额
外商投资企业来源于境外的所得在境外实际缴纳的所得税税款，低于依照上述规定计算出的扣除限额的，可以从应纳税额中扣除其在境外实际缴纳的所得税税款；超过扣除限额的，其超过部分不得作为税额扣除，也不得列为费用支出，但可以用以后年度税额扣除不超过限额的余额补扣，补扣期限最长不得超过 5年。
境内、境外所得按税法计算的应纳税总额，是指按税法规定的30%的企业所得税税率和3%的地方所得税税率计算的应纳税总额；不能按外商投资企业适用的任何低税率来计算。
三、个人所得税
（一）个人所得税的概念
个人所得税是对我国公民、居民来源于我国境内外的一切所得和非我国居民来源于我国境内的所得征收的一种税。是1994年税制改革中，在合并了原来的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税三个税种的基础上建立和发展起来的。
个人所得税是世界各国普遍开征的税种，在许多国家的财政收入中占有重要地位。它是国家调节个人收入，缓解个人收入差距过分悬殊的矛盾的重要手段，体现了国家与个人之间的分配关系。
（二）个人所得税的特点
1、实行分类征收
世界各国的个人所得税制一般有分类所得税制、综合所得税制和混合所得税制三种类型。我国现行的个人所得税采用分类所得税制，即将个人取得的各种所得划分为11类，分别适用不同的费用扣除标准和不同的税率及优惠办法。分类征收可以广泛采用源泉扣缴办法，方便征纳双方，堵塞漏洞。同时，还可以对不同的所得实行不同的征税办法，便于体现国家的政策。
2、累进税率和比例税率并用
3、费用扣除额较宽
4、计算比较简便
由于我国个人所得税的费用扣除采取总额扣除法，免去了按个人实际生活费用支出项目逐项计算的麻烦，而且各种所得项目分类计算，各有明确的费用扣除规定，扣除项目及方法易于掌握，计算比较简单，符合税制简便原则。
5、采取课源制和申报制两种征收办法。我国个人所得税的征收采取由支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报两种办法。对于可以在应税所得的支付环节扣缴个人所得税的，均由支付单位在支付时实行源泉扣缴。对于没有扣缴义务人或者在两处或两处以上取得工资、薪金所得以及不便于扣缴的情况，采取由纳税人自行申报纳税的办法。
（三）个人所得税的课税对象
1.工资、薪金所得
是指个人因任职或者受雇而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得。一般属于非独立劳动所得。
2.个体工商户的生产、经营所得
个体工商户从事工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业取得的所得；个人经政府有关部门批准，取得执照，从事办学、医疗、咨询以及其他有偿活动取得的所得；其他个人从事个体工商业生产、经营取得的所得；上述个体工商户和个人取得的与生产、经营有关的各项应税所得。
3.对企事业单位的承包经营、承租经营所得
是指个人承包经营或承租经营以及转包、转租取得的所得。上述所得应包括纳税人按月或按次取得的工资、薪金性质的所得。
4.劳务报酬所得
是指个人设计、装璜、安装、制图、化验、测试、医疗、法律、会计、咨询、讲学、新闻、广播、翻译、审稿、书画、雕刻、影视、录音、录象、演出、表演、广告、展览、技术服务、介绍服务、经纪服务、代办服务以及其他劳务取得的所得。
5.稿酬所得
是指个人因其作品以图书、报刊形式出版、发表而取得的所得。
6.特许权使用费所得
是指个人提供专利权、商标权、著作权、非专利技术以及其他特许权的使用权取得的所得。提供著作权的使用权取得的所得，不包括稿酬所得。
7.利息、股息、红利所得
是指个人拥有债权、股权而取得的利息、股息、红利所得。
8.财产租赁所得
是指个人出租建筑物、土地使用权、机器设备、车船以及其他财产取得的所得。
9.财产转让所得
是指个人转让有价证券、股权、建筑物、土地使用权、机器设备、车船以及其他财产取得的所得。
10.偶然所得
是指个人得奖、中奖、中彩以及其他偶然性质的所得。
11.经国务院财政部门确定征税的其他所得。
（四）个人所得税的纳税人
1、纳税人的基本规定
个人所得税的纳税人是指在中国境内有住所，或者虽无住所但在中国境内居住满一年，以及无住所又不居住或居住不满一年但有来源于中国境内所得的个人。包括中国公民、个体工商业户、外籍人员（包括无国籍人）和香港、澳门、台湾同胞。
2、居民纳税人与非居民纳税人的判定标准
个人所得税的纳税人根据住所和居住时间两个标准，可以分为居民纳税人和非居民纳税人，分别承担不同的纳税义务。
3、居民纳税人与非居民纳税人的纳税义务范围
居民纳税人的纳税义务范围：
居民纳税人，是指在中国境内有住所或者无住所而在中国境内居住满一年的个人。所谓在中国境内有住所的个人，是指因户籍、家庭、经济利益关系，而在中国境内习惯性居住的个人。习惯性居住是指个人因学习、工作、探亲、旅游等原因消除后，没有理由在其他地方继续居留时，所要回到的地方，而不是实际居住或在某一特定时期内的居住地。所谓在境内居住满一年，是指在一个纳税年度（即公历1月1日起至12月31日止，下同）内，在中国境内居住满365日。在计算居住天数时，对临时离境应视同在华居住，不扣减其在华居住的天数。临时离境，是指在一个纳税年度内，一次不超过30日或者多次累计不超过90日的离境。
居民纳税人负有无限纳税义务。其所取得的应纳税所得，无论是来源于中国境内还是来源于中国境外任何地方，都要在中国缴纳个人所得税。
非居民纳税人的纳税义务范围：
非居民纳税人，是指在中国境内无住所又不居住，或者无住所且居住不满一年的个人。即非居民纳税人，是习惯性居住地不在中国境内，而且不在中国居住，或者在一个纳税年度内，在中国境内居住不满一年的个人。
非居民纳税人承担有限纳税义务，仅就其来源于中国境内的所得，向中国缴纳个人所得税。
4、、扣缴义务人
我国工人所得税实行源泉扣缴和自行申报相结合的征收管理制度。所以，凡支付应纳税所得的单位和个人，都是个人所得税的扣缴义务人。扣缴义务人在向纳税人支付各项应纳税所得时，必须履行代扣代缴义务。
（五）个人所得税的税率
个人所得税实行分类税率，即对不同的所得项目，分别采用超额累进税率和比例税率两种形式。具体适用税率形式如下：
工资、薪金所得适用5%--45%的九级超额累进税率
个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用5%--35%的五级超额累进税率
稿酬所得适用20%的比例税率，并按应纳税额减征30%。
劳务报酬所得适用20%的比例税率。但对劳务报酬所得一次收入畸高的，可以实行加成征收。“劳务报酬所得一次收入畸高”是指个人一次取得劳务报酬，其应纳税所得额超过20000元。对应纳税所得额超过20000元至50000元的部分，依照税法规定计算应纳税额后再按照应纳税额加征五成；超过50000元的部分，加征十成。因此，劳务报酬所得实际上适用20%--40%的三级超额累进税率
特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得适用20%的比例税率。
四、农业税
（一）农业税概念
农业税是对一切从事农业生产，取得农业收入的单位和个人征收的税。是国家从农业部门取得财政收入的一种重要形式。
（二）农业税的特点
1、以农业的总收益为征收对象
2、税源极为分散
3、征收货币和征收实物相结合
4、按不同地区确定税收负担水平
5、征收入库具有季节性
（三）农业税政策
1、兼顾国家、集体和农民个人三者利益的政策
2、轻税、稳定负担政策
3、合理负担政策
4、鼓励增产、增产不增税的政策
（四）农业税征收制度
1、纳税人
凡从事农业生产、有农业收入的单位与个人，都应该按规定交纳农业税。
农业税的纳税人主要有以下类型：农业生产合作组织和兼营农业的其他合作经济组织；个体农民或家庭承包户、专业户；国有农场、林场养殖场等有农业收入的单位；有农业收入的企业、机关、部队、学校、团体和寺庙；有农业收入的其他公民，如渔民、盐民等。
2、征税范围
农业税的征税范围分为两大类：粮食、薯类作物的收入；棉花、麻类、烟叶、油料、糖料及其他大宗经济作物的收入。
3、计税依据
粮食、薯类和经济作物的收入以土地的常年产量作为计税依据。
常年产量是根据土地的自然条件和当地的一般经营情况及种植习惯，经过民主评定的，在正常年景下农作物的单位面积所收获的农产品产量。
4、税率
我国农业税采用地区差别比例税率。它由两部分组成：一是全国的平均税率，折射；二是各地的适用税率。
（五）应纳税额的计算方法
应纳税额=计税土地面积（亩数）×每亩常年产量×适用税率-减免税
应纳税额折征代金额=应纳税额（粮食数量）ד倒三七”比例价
“倒三七”比例价=定购价×30％+（定购价+定购价×50％）×70％
（六）征收方法
农业税的征收分为夏季和秋季两季征收。
（七）农业特产税征收制度
1、农业特产税的政策精神
农业特产税是对从事农业特产品生产的单位和个人征收的一项税收，是农业税的组成部分。
通过征收农业特产税，可以对收入较高的农业特产品进行适当调节，平衡粮食等基本农产品与农业特产品之间的税收负担。
2、征收对象和纳税人
征收对象及范围：烟叶；林木产品收入；园艺产品收入；水产品收入；牲畜产品收入；食用菌收入；贵重食品；省、自治区、直辖市人民政府确定征税的其他农业特产品。
3、纳税人
从事农业特产品及部分农业特产品收购，取得农业特产收入的单位和个人，是农业特产税的纳税人。收购农业特产品的单位和个人是农业特产税的扣缴义务人。
4、税率、计税依据和应纳税额的计算
税率：农业特产税对大宗农业特产品，分别不同的产品，实行全国统一的比例税率，分为六个档次，即：8％、10％、12％、16％、25％、31％。
计税依据：征收生产环节的农业特产税，其计税依据是农业特产品的实际收入；征收收购环节的农业特产税，其计税依据是收购金额。
应纳税额的计算方法：
应纳（或应代扣代缴）税额=农业特产品实际收入或收购金额×适用税率
 
第四节  资源与财产课税
一、资源课税与财产课税的一般特征
1、课税比较公平。个人拥有财产的多寡可以反映其纳税能力，因而对个人财产征税负荷量能纳税原则。财产课税可以调节纳税人的级差收入，符合收益纳税原则。
2、具有促进社会节约的功能。对财产课税可以促进社会资源合理配置，限制挥霍和浪费。
3、 课税不普遍，且弹性较差。无论对财产还是对资源课税，都不可能遍及所有财产和资源，因而课税范围较窄。同时，由于财产和资源的生成和增长需要较长时间，速度较慢，弹性较差。因而，财产税和资源税一般都是作为地方税种。
二、资源税
（一）资源税的概念
资源税是对在我国境内开发和利用自然资源及生产盐的单位和个人，为调节因资源生成和开发条件差异而形成的级差收入，就其销售数量征收的一种资源税。
（二）资源税的特点
1、征税范围仅限于矿产资源
2．具有对绝对地租和级差地租（收入）征税的性质
3、采用从量定额征收方法
（三）资源税的作用
1、促进资源合理开采，节约使用国有资源
2、合理调节级差收入，鼓励企业平等竞争
3、拓宽税收调节领域，增加国家财政收入
（四）资源税的征税对象及征税范围
我国资源税的课税范围只包括矿产品和盐，原则上以开采取得的原料产品或者自然资源的初级产品为课税对象，具体征税范围为： 
1、矿产品
１）原油，指开采的自然原油，不包括人造原油；
２）天然气，指专门开采或与原油同时开采的天然气，暂不包括煤矿生产的天然气；
３）煤炭，指原煤，不包括洗煤、选煤及其他煤炭制品；
４）其他非金属矿原矿，指上列产品和井矿盐以外的非金属矿原矿；
５）黑色金属矿原矿，如铁、锰、铬；
６）有色金属矿原矿，如金、铜、铝土、铅锌、镍、钼、锡、钨等等。
2、盐
１）固体盐，指海盐原盐、湖盐原盐和井矿盐；
２）液体盐，指卤水。
（五）资源税的纳税人、税率
1、纳税人
资源税的纳税人为在我国境内开采应税矿产品和生产盐（简称开采或生产应税产品）的单位和个人。
中外合作开采石油、天然气，按照现行规定征收矿区使用费，暂不征收资源税。
2、扣缴义务人
为了加强征管，堵塞漏洞，防止税款流失，以独立矿山、联合企业及其他收购未税矿产品的单位为资源税的代扣代缴义务人。
3、税率   
（一）税率（税额）确定的依据
1、应税资源产品的自然条件和经济技术因素
2、部分资源深加工产品的税负转移情况
3、盐类产品的税负变化情况
（二）适用税率（税额）
资源税的税率实行固定幅度税额，按应税产品的标准单位（吨或立方米）规定相应的幅度税额。即资源税的单位税额不但不同类别、不同产区各有差别，即使同一品种、同一产区的产品其适用税额也因等级不同而不同。资源税应税产品的具体适用税额，按《资源税税目税额明细表》执行。未列举名称的其他非金属矿原矿和有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税，并报财政部或国家税务总局备案。
三、遗产税
1、定义
遗产税是对死者留下的遗产征税，在国外有时也叫‘死亡税’。目前全世界大约2/3的国家开征遗产税。我国1950年颁布的《全国税收实施要则》中也确定要开征遗产税，以后由于种种原因而未开征。改革开放以后，我国公民个人拥有的财产数量增加，开征七产税的条件日益成熟，所以，开征遗产税已被列入税收改革的议事日程。
2、遗产税的功能
遗产税具有以下功能：(1)对遗产和增于财产加以调节,防止贫富悬殊；（2）鼓励勤实劳动和勤奋工作致富；（3）鼓励公民向社会、慈善事业捐赠。
3、我国遗产税方案的设计
（1）征收面不宜过宽。
（2）采取遗产先征税，后分配的方式。
（3）只征遗产税，不单独征收赠与税。
（4）应规定合理的、必要的扣除。
（5）       对向社会公益、慈善事业的捐赠，给予不征遗产税的优惠。  
 

第九章国债和国债管理

教学目的：了解国债的基本理论和国债管理的基础知识。
重点难点：国债的功能；国债的负担、限度及其发行方式；公债市场
教学方法：讲授法
 
第一节  概述
 
一、  国债的产生与发展
1、国债的含义
在信用经济高度发达的当今世界，为某种需要而举债已成为十分普遍的社会现象。举债的主体或举债人主要有两类：一是私人和企业，二是政府。私人和企业举借的债务成为民间债或私债，政府举借的债务称为公债。公债包括国债和地方债。国债是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府、国际组织和银行借款所形成的国家债务。在我国，由于目前不允许地方政府举债，所以可以把国债视同公债。
国债是一个特殊的财政范畴。它首先是一种非经常性财政收入。因为发行国债实际上是筹集资金，意味着政府可支配资金的增加。但是，国债的发行必须遵循信用原则：有借有还。债券或借款到期不仅要还本，而且还要支付一定的利息。国债具有偿还性，是一种预期的财政支出，这一特点和无偿性的税收是不同的。国债还具有认购上的自愿性，除极少数强制国债外，人们是否认购、认购多少，完全由自己决定，这也与强制课征的税收明显不同。
国债是一个特殊的债务范畴。它与私债的本质区别在于发行的依据或担保物不同。私债是以私人信用为依据，由于作为私人信用保障的私人收入和财产的有限性，其信用基础相对薄弱，从而对债权人来说其风险较大。国债则不同，国债发行的依据是国家信用，而国家信用的基础又是国家的主权和资源，因此，由政府以国家主权和资源作为承担国债偿还责任的基础，其安全性是最高的。在信用评级机构对各类证券的评级中，以主权为基础的国债总是评级最高的。正是在这种意义上，人们通常把国债称作“金边债券”。
2、国债的产生与发展
国债产生于奴隶社会。国债之所以产生首先在于政府职能范围的扩大，靠税收有时已不能满足支出的需要，而商品和信用经济的发展则是国债产生的经济条件。
到了封建社会，借债规模有所扩大，但发展十分缓慢。国债真正的发展是在资本主义社会，特别是资本主义发展进入垄断以后。首先，反映资本主义意识形态的个人主义为国债发行提供了充分的政治条件。在封建时代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，所有臣民和财富在观念上都隶属于君主。政府与臣民之间在经济上平等的借贷关系不可能大规模发生。只有到资本主义社会，政府和居民个人作为平等经济主体观念的确立，才是国债发展具备充分的政治基础。其次，在资本主义社会，特别是其垄断阶段以后，政府的职能范围急剧扩张，财政支出开始膨胀，大规模发行国债成为必要。第三，大量的信用资本是国债发展的经济基础，而完善的国债市场和全国性的金融机构等为则为国债发展提供了技术上的条件。
在今天，国债的发展早已远远超出了发达的资本主义国家的范围，成为世界性的财政现象。不论社会制度怎样，不论经济发展水平如何，包括社会主义国家以及发展中国家在内的几乎所有国家，无不将国债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。就连沙特阿拉伯这样的富国，曾经发誓要与国债一刀两断，于1987年也开始破戒借债了。
3、我国国债的历史演进
建国以来，我国的国债发行分为五个阶段：第一阶段是新中国刚刚建立的1950年，当时为了保证仍在进行的革命战争的供给和恢复国民经济，发行了总价值约302亿元的“人民胜利折实公债”。第二阶段是1954～1958年。当时已开始第一个五年计划，进入大规模建设时期，为此发行了3546亿元的“国家经济建设公债”。第三阶段是1979年实行改革开放政策以后到1993年。从理论上矫正了所谓“既无内债，有无外债，是社会主义的优越性”的错误观念，同时，由于在改革中实行放权让利政策，财政连年出现赤字，开始重新启用国债，但国债规模较小，1993年国债实际发行381.3亿元。第四阶段是1994～1997年。从1994年开始，我国财政赤字弥补方式进行改革，由原先发行国债和向中央银行透支两种方式改为发行国债一种方式，同时先前发行的国债开始进入还债高峰期，受此影响，当年财政发行国债首次突破千亿元，达1175.3亿元，至1997年国债发行规模已达2476.8亿元。第五阶段是1998年至今。1998年我国开始实行积极的财政政策，扩大财政支出，加大对基础设施的投资的力度，国债发行规模又上了一个新的台阶。1998年发行国债总额为6591亿元（其中，2700亿元用于补充国有商业银行资本金），至2002年，国债年发行额已达5727亿元。随着国债规模的扩大，如何科学认识国债的功能和国债的适度规模，并按照社会主义市场经济的要求，积极完善国债制度，加强国债的管理，已经成为我国财政理论和实践中必须面对的重大课题。
二、 现代国债的功能
1、 弥补财政赤字
通过发行国债弥补财政赤字，是国债产生的主要动因，也是现代国家的普遍做法。用国债弥补财政赤字，实质是将不属于政府支配的资金在一定时期内让渡给政府使用，是社会资金使用权的单方面转移。政府也可以采用增税和向银行透支的方式弥补财政赤字。但是，税收增加客观上受精发展速度和效益的制约，如果强行增税，就会影响经济发展，使财源枯竭，得不偿失；同时，又要受立法程序的制约，也不易为纳税人所接受。通过向中央银行透支来弥补财政赤字，等于中央银行财政性货币发行，可能会扩大流通中的货币量，导致通货膨胀的后果。比较而言，用发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用较小。第一，发行国债只是部分社会资金使用权的暂时转移，流通中的货币总量一般不变，一般不会导致通货膨胀。第二，国债的认购通常遵循自愿的原则，通过发行国债获取的资金基本上社会资金运动中游离出来的部分，也就是企业和居民闲置不用的资金，将这部分资金暂时交由财政使用，当然不会对经济发展产生不利的影响。当然，也不能把国债视为已知财政赤字的灵丹妙药。第一，财政赤字过大，形成债台高筑，还本付息的压力又会进一步加大财政赤字，互为因果，最终会导致财政收支的恶性循环。第二，社会闲置资金是有限的，政府集中过多，会将减少民间部门可借贷资金的供给，或提高民间部门的投资成本，产生“排挤效应”。
2、筹集建设资金
弥补财政赤字是从平衡财政收支的角度说明国债的功能。筹集建设资金是从财政支出或资金使用角度来说明国债的功能。国债是政府在正常收入形式以外，筹集资金用于经济建设的一种重要手段。我国1987年开始发行重点建设债券和重点企业建设债券（其中包括电力债券、钢铁债券、石油化工债券），国债资金的用途很明确，就是用于基础产业的投资。1998～2002年，我国每年发行的国债中，都包括1000多亿元的建设性国债，主要用于社会基础设施建设和重点行业的更新改造。
3、调节经济
国债是对GDP的再分配，反映了社会资源的重新配置，是财政调节经济的重要手段。政府发行国债首先会改变民间和政府部门占有资源的规模，影响社会资源在两大部门原有的配置格局。政府国债资金用于不同方向，又会对经济结构产生多方面的影响：用于公共投资，将会改变原有的投资与消费的比例；用于公共消费，将会改变社会的消费结构。进一步，国家发行国债，扩大财政支出的过程，能够调节社会总供需关系，是扩张性财政政策的重要工具。另外，短期国债还可以作为中央银行进行公开市场操作，是其调节货币流通量的重要手段。
三、 国债的负担与限度
1、国债负担
尽管在理论上国债负担仍是一个有争议的问题，但各国的经济实践已经充分表明，国债不仅存在负担问题，而且如何衡量国债负担也是财政理论与实践的重要内容。国债的负担可以从以下四个方面来具体分析：
（1）国债认购者即债权人的负担。国债作为认购者使用权的让渡，这种让渡虽是暂时的，但由于在国债偿还之前，认购者不再拥有资金的使用权，对他的经济行为会产生一定的影响，所以国债发行必须考虑认购人的负担能力。
（2）政府即债务人负担。政府借债是要偿还的，到期要还本付息，尽管政府利用国债获得了经济利益，但偿债却体现为一种支出，借债的过程也就是政府国债负担的形成过程，所以，政府借债必须考虑自身的负担能力，也即偿还能力，只能量力而行。
（3）纳税人负担。不论国债资金的使用方向如何，效益高低，还债的资金来源最终还是税收。马克思所说的国债是一种延期的税收，就是指税收与国债的这种关系。
（4）隔代负担。以上是分析国债形成的当前的社会负担。实际上，国债负担在一定条件下还会向后推移，也即发生代际间的转移。由于有些国债的偿还期较长，使用效益又低，连年以新债还旧债并不断扩大债务规模，就会形成这一代人借的债由下一代人甚至下几代人偿还和负担的问题。如果转移债务负担的同时利用国债为后人创造了更多的财富或奠定了创造财富的基础，这种债务负担的转移是正常的；如果留给后人的只有净债务，而国债收入已经消费掉，债务负担的转移是不正常的，会极大地影响后代人的生产和生活，这是一种愧对子孙的短期行为。
2、国债限度
国债限度是指国债规模的最高额度，或国债的适度规模。衡量和表示国债规模，主要有三重指标：一是历年累积债务总规模，即历年发行的国债中尚未偿还的数额，也叫国债余额；二是当年发行的国债总额；三是当年到期需偿还的国债总额。国债的发行之所以存在最佳规模问题，是因为国债的发行会产生多方面的负担，规模过大，超过各方面的负担能力，会对财政和社会经济的正常发展带来极大的负面影响，可能引发财政危机甚至经济危机。
国债规模首先受认购人负担能力的制约。国债的应债来源，从国民经济总体看就是GDP，GDP也就是认购人整体的应债来源。所以国债限度通常用国债余额占GDP的比重来
表示。一般认为，国债负担率低于60%，国民经济是可以承受的，没有超过认购人总体的应债能力，表现在国债发行过程比较顺利。从个别应债主体看，则以当年国债发行额占应债主体的收入水平的比重来表示。例如，居民的国债负担率可以用国债发行额占居民收入扣除消费支出和其他投资后的居民储蓄来表示。
国债规模同时受政府偿债能力的制约。如果不考虑政府的偿债能力而过量发行国债，就有可能导致政府的债务危机乃至整个经济危机。衡量政府偿债能力的指标通常有两个：偿债率和国债依存度。偿债率是指当年的国债还本付息额占当年财政收入的比重。国债依存度是指当年国债发行额占当年财政支出的比重。偿债率可以直接反映政府偿债能力大小，一般认为，该指标不超过10%为正常。债务依存度反映财政支出对国债资金的依赖程度，也可以间接反映政府的偿债能力，该指标的国际警戒线为15%～20%。
国债的使用效益是影响国债规模的决定因素。国债规模是否适度，还要从国债的最终的使用来考察。如果国债的使用方向、结构安排合理，促进了经济的发展，自然会提高经济对公债的负担能力和政府的偿债能力。相反，如果国债使用效益低下，甚至存在大量浪费现象，则国债规模自然越小越好。
我国国债的适度规模是当前社会颇为关注的一个问题。有关资料显示，我国现阶段的国债负担率并不高（见表11—1），表明从认购人的应债能力来看继续增发国债仍有较大的空间，近几年居民和机构投资者非常踊跃也说明了这一点。但是，我国政府的偿债能力较差，
                     我国国债负担率的变化
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
国债负担率(%) 5.32 6.06 6.55 7.21 8.12 13 12.5 14.6
偿债率和国债依存度都已大大超过国际警戒线，而且上升速度较快。特别是要考虑到我国国债偿债责任集中在中央财政，中央财政的偿债率和债务依存度已高达33%和73.9%，政府的偿债能力更加不容乐观。因此，在提高政府的偿债能力和国债的使用效益的同时，控制国债规模的过快增长将是我国今后一个时期财政必须着力解决的大问题。
表11—2             我国偿债率与国债依存度的变化         
年      份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
国债依
存度(%) 全国 18.68 20.1 21.27 22.21 35.27 30.56 29.33
 中央 52.2 53.9 56.8 55.8 71.1 60.39 73.9
国债偿
债率(%) 全国 7.8 8.89 15.56 20.84 22.29 15.75 17.26
 中央 17.2 27 35.8 45.4 48.1 30.88 33
注：1998年国债中包括了1998年发行的补充国有独资商业银行资本金的2700亿元国债
    四、 国债的种类与结构
    1、国债的种类
    现代国家的国债种类很多，了解国债的不同类别，对于认识国债的结构和加强国债管理具有重要意义。
（1）以国家举债的形式为标准，国债可以分为国家借款和发行债券。国家借款是最原始的举债形式。现代国家在向外国政府、银行、国际金融组织等举借外债和本国中央银行借债时主要采取这种形式。但借款通常只能在债务人数量较少的条件下进行。在应债主体很多的情况下，则应采用发行债券的形式。
（2）以国债发行的地域为标准，国债可以分为内债和外债。内债是在本国的借款和发行的债券。外债则是向其他国家政府、银行、国际金融组织的借款和在国外发行的债券。
（3）以债券的流动性为标准，国债可以分为可转让国债和不可转让国债。国家的借款通常是不能转让的，只有债券才有上市转让的可能。债券能否上市转让，即是否具有流动性是决定债券吸引力大小的重要因素。
（4）以国债的偿还期限为标准，国债可以分为，长、中、短期国债。一般将偿还期限在一年以内的国债，成为短期国债，十年以上的称为长期国债，介于二者之间的称为中期国债。
（5）以国债的付息方式为标准，国债可以分为附息国债和零息国债。付息国债采用分期付息的方式，一般长期国债大多属于附息国债。零息公债也叫无息票国债，在付息方式上，采用贴现方式或到期一次还本付息，中、短期国债大多属于这一类。
（6）其它分类。以国债是否记名为标准，国债可以分为记名国债和无记名国债；以国债是否具有相关凭证为标准，可以分为凭证式国债和记帐式国债；以国债的认购对象，可以分为居民认购的国债、机构认购的国债等；以国债认购过程是否存在强制，可以分为强制国债和自由国债；以国债资金的最终用途，可以分为建设性国债和赤字国债。
2、国债的结构
（1）国债的期限结构
国债的期限结构是指不同期限的国债占国债总量的比例，是政府债务结构的重要组成部分，对国债的顺利发行、流通、偿还以及政府对经济的调控都有重要的影响。
在现代社会，长、中、短期国债要优于单一长期或短期的国债结构。这首先是因为认购者对国债有多元化需求。对认购者来讲，一笔收入用于购买长期国债就丧失了它的流动性，出于流动性的要求，他们会倾向于认购短期国债，特别是在国债券不能上市流通的情况下更是如此。也有认购者愿意认购中长期国债，因为期限较长，相应的国债利率和收益率也就越高，那些对流动性需求不大，将主要目标放在赚取投资收益的认购者，更倾向于中长期国债。
其次是政府对国债资金的需求与管理的要求。从政府对国债资金的需求看，长期国债意味着政府可以在较长期限内拥有国债的支配权，便于政府安排长期性的经济建设项目，而季节性的国库收支的不平衡则需要借助于短期国债（如国库券）。从国债管理看，国债期限单一，容易出现国债集中偿还，形成还债高峰期，存在较大的偿债风险，而长、中、短期国债的合理搭配则可使偿债负担在以后不同年度合理分摊，可以降低政府的偿债风险。
三是宏观经济调控的需要。中央银行在公开市场上吞吐短期国债是调节货币供应量的重要手段。在需要扩张经济时，中央银行大量买入短期公债，向市场投放货币，在需要紧缩经济时，中央银行在公开市场上卖出短期公债，回笼货币，紧缩银根。为配合央行的公开市场业务，在确定国债的期限结构时，一般市场化国家都非常重视短期公债的发行，如美国国债总量中，60%属于短期国债。
我国国债期限结构中，中期国债数量较大，缺少长期和短期国债。到1998年，我国短期国债（含1年期）总量为953.9元，占已发行国债总量的7.36%，长期国债（含10年期）国债总量1385亿元，占已发行国债总量的10.6%。1998年以来，由于市场利率较低，政府增加了长期国债的发行，国债期限结构有所改善，但短期国债短缺的问题依然比较突出。
（2）国债的持有者结构
国债的持有者结构也叫做国债的投资人结构，是国债在不同投资群体之间的分布比例。它不同于国债的认购人结构。认购者可能是国债的最终持有者，也可能是国债的承销者，后者要在交易市场上将所承销的国债转售给投资者。国债的持有者一般分为个人投资者和机构投资者。机构投资者包括银行、养老保险基金、保险公司、企业和外国投资者等。
国债持有者结构的确定要与资金持有者结构相匹配。通常，除了居民个人拥有大量储蓄，可用于国债投资外，各种基金拥有长期资金，也是国债稳定的投资者，而且大多是做长期投资；银行自有资金有限，又要保持其流动性，一般只是购买短期国债，也便于参与中央银行的公开市场操作；外国机构投资者出于资金安全或收益的考虑，也是国债潜在的投资者。要实现国债持有者结构与资金持有者结构的匹配必须在国债政策和国债品种结构上为上述不同的资金持有者提供认购国债的条件。如果做不到这一点，国债持有者结构就会出现与资金持有者结构的脱节，就不是最佳的持有者结构。
在我国国债持有者结构中，个人持有者所占比重过高，而机构投资者所占比重过低，并且国债持有人单一的国内投资者，国外投资者目前还不能持有我国国债。一般来讲，市场经济国家的国债持有者结构中，机构投资者所占的比重较高，如美国、德国、英国、日本等国家，机构投资者持有的国债占国债总量的比例高达80%～90%。机构投资者比重高，既有利于培养稳定的国债投资者，从而有利于国债市场的稳定，又可以减少发行环节，降低发行成本，同时，商业银行大量持有国债也有利于中央银行实施公开市场操作。因此，提高机构投资者的国债持有比重应是我国国债结构调整的一个方向。一要发展各种投资基金，培养机构投资人；二要增加对商业银行的短期国债的发行量；三要逐步实现国债市场对外国投资人的开放，开发国外投资者的国债认购潜力。
第二节  国债的发行与偿还
一、  国债发行的条件
国债的发行是指国债售出或被投资者认购的过程，是国债运行的起点和基础环节。国债发行主要涉及两个方面的问题：发行条件和发行方式。发行条件包括发行价格、发行利率、发行期限、是否可转让等，其中，最主要的发行条件是发行价格和发行利率。
1、国债发行价格
国债的发行价格是指政府债券的出售价格。它不同于国债的市场价格，市场价格是指国债流通或转让的价格，是在国债二级市场上自发形成的。发行价格则是政府制定的，当然政府确定发行价格也要以市场价格为参照系。按照与票面值的关系，国债发行价格可以分为平价发行、溢价发行和折价发行三种情况：（1）平价发行就是政府债券按票面值出售。认购者按票面值支付购金，政府按票面值取得收入，到期亦按票面值还本。政府债券按平价发行必须具备两个条件：一是国债利率与市场利率大体一致。如市场利率高于国债利率，按票面值出售可能找不到认购者或承购者，国债发行面临困难；市场利率低于国债利率，按票面值出售，财政将遭受不应有的损失。二是政府的信用必须良好。唯有在政府信用良好的条件下，人们才会乐于按票面值认购，国债发行任务的完成才有足够的保障。（2）折价发行就是政府债券以低于票面值的价格出售，即认购者按低于票面值的价格支付定金，政府按这一折价取得收入，到期仍按票面值还本。政府债券折价发行，其原因主要是在财政发行任务较重的情况下，需要政府提高利率或折价发行来调动投资者认购国债的积极性，而采取提高国债利率的方式会引起市场利率的上升，会对经济产生紧缩性影响。这时，采用折价发行给与投资者额外的收益是较好的选择。（3）溢价发行就是政府债券以超过票面值的价格出售，即认购者按高于票面值的价格支付购金，政府按这一增价取得收入，到期则按票面值还本。政府债券溢价发行，只有在国债利率高于同期市场利率时才能办到。即虽然投资者按溢价认购，在价格上会有些损失，但高利率带来的收益足可以弥补价格损失，以至政府债券的综合收益率与其他证券相比仍是最高的。
比较上述三种发行价格，从政府财政的角度看，第一种价格即平价发行可以说是最为有利的。首先，平价发行，政府可按事先规定的票面值取得收入，又按此偿还本金，除了支付正常的债息外，不会给财政带来额外负担。其次，平价发行，国债利率与市场利率大体相当，撇开政府利用国债利率调控经济的因素不论，不会对市场利率带来上涨或下降的压力，有利于经济的稳定。溢价发行，虽可在发行价格上为政府带来一些差价收入，但因高利率财政也要负担更高的利息支出，而且由于收入的不规则，也不利于政府对国债收入的计划管理。至于折价发行，对财政明显是不利的，只有在财政国债发行任务非常重的情况下才采用。
2、国债利率
国债利率是国债利息与票面值的比例。国债发行到期时不仅要还本，而且还要支付一定的利息，付息多少则取决于国债的利率。国债利率的确定既关系到国债的发行，又关系到国债的偿还，还关系到对市场利率和经济增长的影响，因此，需要多方权衡，综合考虑各种相关因素。
确定国债利率应考虑的因素：
（1）市场利率
在市场经济国家，市场利率是制约国债利率的主要因素。市场利率一般是指证券市场上各种证券的平均利率水平。一般的原则是国债利率要保持与市场利率大体相当的水平。如国债利率高于市场利率，不仅会增加财政的利息负担，还会出现国债券排挤其他证券，或拉动市场利率上升，不利于证券市场和经济的稳定。而国债利率低于市场利率太多，则会使国债失去吸引力，影响国债的正常发行。
（2）银行利率（存款）
在我国经济中，由国家制定的银行利率起主导作用，市场利率在银行利率基础上受资金供求状况的影响而有所浮动。因此，我国国债利率的确定主要是以银行利率为基准。
（3）国债的信用基础。
国债利率在很大程度上受制于市场利率或银行利率，但二者并非完全一致，一般可以略低于市场利率。这是因为国债以国家信用为基础，信用等级较高，安全性好，投资者即使在收益上有所损失，也愿意认购国债，这是世界上一般国家国债利率都稍低于市场利率的主要原因。同时国家信用状况在不同时期也是不一样的。政权稳定与否，是否设立偿债基金等都会影响国家的信用状况。
国家信用高于私人信用，国债利率可以略高于市场利率
政权稳定——国家信用高，国债安全性好，利率可高一些，反之则反之。
设立偿债基金——国家信用高，国债安全性好，利率可高一些，反之则反之。
（4）社会资金的供求状况
社会资金的供求状况是决定国债利率的基本因素。若社会资金比较充裕，闲置资金较多，国债利率可以适当降低；若社会资金十分短缺，国债利率必须相应提高。
（5）政府经济政策
国债利率还受政府经济政策的影响，考虑政府经济政策的需要。国债利率的确定固然要考虑市场利率，但同时对市场利率产生影响。具体讲，短期国债利率会影响货币市场，而长期国债利率则对资本市场利率发生影响。政府有时会利用国债利率来影响市场利率，实现调节经济运行的目标。             
通胀时期——提高利率——抑制物价上升和经济过热
萧条时期——降低利率——刺激投资和消费，促进经济增长
滞胀时期——提高短期利率，抑制物价上升；降低长期利率，促进经济增长
     美国70年代国债（联邦政府公债）各种期限的利率是：短期国债：8.752%，中期国债：7.609，长期国债：6.742%。长短期国债利率倒挂的背景是，自60年代以来，美国经济陷入滞胀困境，政府面临的任务是既要控制物价上升，又要促进经济增长。于是，把国债利率作为为调控市场利率，进而调控经济的一种手段。提高短期利率目的在于抑制货币需求，降低物价，降低中长期国债利率，目的在于扩大投资需求，促进经济增长。
二、 国债发行方式
1、固定收益出售方式
这是一种在金融市场上按预定的发行条件发行国债的方式。其特点是认购期限较短，发行条件固定，推销机构不限，主要适用于中长期债券的发行。在金融市场稳定的条件下采取这种方式是比较有利的政府可据此预测市场容量，确定国债的收益条件和发行数量，也可灵活选择选择有利的推销时间。但在金融市场利率易变或不稳定的情况下，采取这种方式就会遇到一定困难，主要是政府不易把握市场行情并据此确定国债的收益条件及发行数量；即使勉强确定，也极有可能与市场行情不适应，难以保证国债发行任务的完成。
为了使固定收益出售不受市场波动的影响，采取这种方式推销国债的国家大都辅之以“销售担保”措施，这就是：（1）辛迪加财团包销。即财政部门与银行、信贷机构和证券商等组成的辛迪加金融财团通过谈判鉴定合同，后者对政府的债券实行包销。如国债预定发行量未能完全推销掉，其余额由包销者自身购入。但作为包销者发行风险的补偿，政府必须支付高昂的佣金和手续费，因而实行这种措施的推销费用较高。（2）中央银行包销。即由中央银行负责包销政府债券，并承购未能推销掉的余额，然后由其负责在市场上继续出售。在这种包销方式一般不需政府支付包销用金和手续费，在推销费用上显然优于前者，但却可能导致中央银行货币增发，影响货币政策的效果。
2、公募拍卖方式
公募拍卖方式也叫公募招标方式。这是一种在金融市场上通过公开招标发行国债的方式。其主要特点是：发行条件通过投标确定，招投标过程由财政部门或中央银行负责组织，即以它们为发行（推销）机构。主要适用于中短期国债，特别是国库券的发行。主要由一级自营商参与国债的投标。
具体的招标或拍卖的方式是多种多样的。其中，按标的来划分，可以分为价格招标和收益招标。价格招标是指公债的利率和票面值固定不变，认购者根据国债的价格进行投标。投标价格可以高于债券面值，也可以低于面值。推销机构则由高到低出售，额满为止。收益招标是指固定债券出售价，认购者对债券的利率进行投标。发行机构则根据投标利率的高低，由低到高依次出售，额满为止。按照中标者认购国债的价格或利率来划分，又可分为单一价格（收益）招标和多种价格（收益）招标。单一价格（收益）招标又称荷兰式招标，即所有中标者都按最后一个中标者自报的价格或利率（终止价）来认购国债，因而适用于认购者的发行条件是单一的。多种价格（收益）招标，也叫美国式招标，即各个中标者要按投标时自报的价格或利率来认购国债，因而适用于认购者的发行条件不一致。
采用公募拍卖方式发行国债时，常常要附加某些限制性条件。其中主要是规定最低标价（发行价格）和最高标价（发行利率），低于最低标价或高于最高标价的投标，发行机构不予接受。
3、连续经销方式
连续经销方式也叫出卖发行法。一般由财政部门委托金融机构、中央银行或证券经纪人在金融市场上设立专门柜台代为经销国债的方式。其特点是经销期限不定，发行条件不定，即不预先规定债券的出售价格和利率，而由财政部门或其代销机构根据推销中的市场行情相机确定，且可随时进行调整。这种方式主要适用于不可转让债券，特别是对居民发行的储蓄债券。其主要优点是可灵活确定国债的发行条件和发行时间，从而确保国债发行任务的完成。缺点是会排挤其他债券如企业债券和金融债券，从而妨碍工商企业民间的筹资活动（实际上，其他方式也同样存在这个问题，只不过连续经销方式表现更为突出）。目前只有澳大利亚、丹麦等少数国家采用。
4、直接销售方式
直接销售方式也叫承受发行法。它是由财政部门直接与认购者举行一对一谈判出售国债的发行方式。主要特点是发行机构只限于财政部门，而不通过任何中介或代理机构；认购者主要限于机构投资者。其中主要是商业银行、储蓄银行、保险公司、各种养老基金和政府信托基金等；发行条件通过直接谈判确定。这种方式主要适用于某些特殊类型的政府债券的推销。如我国八十年代以来对银行、保险公司、养老保险基金和待业基金定向发行的财政债券、专项国债和特种国债等，就是采用这种方式发行的。
5、综合方式
这是一种综合上述各种方式的特点而加以综合使用的国债发行方式。在某些国家的国债发行过程中，有时并不单纯使用上述的任何一种方式，而是将这些方式中的一些特点综合起来，取其所长，结合使用。英国是一个最典型的例子。在英国，国债的发行往往采取先拍卖后连续经销的方式，即最初先将国债以公募拍卖方式出售，由于拍卖期限较短，且附有最低标价规定，难以避免投标数量不足。拍卖余额由英格兰银行负责购入，其后再以连续经销方式继续出售，直到完成预定的发行任务。英国的这种发行方式就是综合了公募拍卖和连续经销两种方式的特点，取长补短，也具有了相当的灵活性。
6、强制摊派方式。
这是一种政府利用政治权力推销国债的方式。其特点是带有强制性，即一旦摊销数额和对象确定，不论认购者是否愿意，都必须如数支付债款，接受债券，因而在形式上接近于税收。这种方式的优点是可为政府迅速地筹措到所需的资金，一般不会发生认购不足的情况。但它的弊端也非常明显，这就是它违背信用经济的基本要求，容易使认购者产生抵触情绪。因此，一般情况下不宜采用。
我国自1981年恢复发行国债之初，基本采取单一的行政摊派方式。这是由当时的客观条件决定的。一是我国发行国债不长，人们对国债的认识不够；二是国债利率低于同期银行储蓄利率，国债券又不能转让流通，限制了人们认购国债的积极性；三是人们的收入水平低。所有这些因素，决定了当时国债的发行只能采取行政摊派这种特殊的方式。1991年～1993年，随着国债发行条件的改善，在对部分国债的发行继续沿用行政摊派的同时，开始采用承购包销（固定收益）的发行方式。1994年～1995年，则基本上采取单一的承购包销方式。1996年以来，国债的发行基本上是同时采用承购包销、公募拍卖和直接销售方式。 基本的结构是：以公募拍卖方式出售可上市国债（记帐式国债）；以承购包销方式出售储蓄国债（凭证式）国债；以直接销售方式向社会保障机构和保险公司出售定向国债。
三、 国债的还本付息
1、还本方式
国债是要偿还的。国债本金的偿还数虽然是固定的，但政府在偿还方式上却有很大的选择余地。可供选择还本方式主要有以下几种：
（1）分期逐步偿还法 。即对一种债券规定几个还本期，每期偿还一定比例，直到债券到期时，本金全部偿清。如5年期票面额为1000元的债券分5次在5年内偿还，每年偿还1/5，持有人可以每年从政府收回200元，直到5年期限结束收回全部本金1000元。这种偿还方式可以避免到期一次偿还给财政带来的压力，但还本越迟，利率越高，国债偿还的工作量和复杂程度因此而加大。
（2）抽签轮次偿还法。即在公债偿还期内，政府通过定期对国债券号码抽签对号以确定偿还一定比例债券，直到偿还期结束，全部债券皆中签偿清为止。我国1981年～1984年发行的国库券就采用了这种发行方式。如1981年的国库券，自1986年至1990年分5年偿还，每年偿还1/5，政府通过抽签确定各年度应偿还的国库券号码并向社会公布。每年只对本年度中签的那部分国库券进行偿还。这种还本方式的利弊与分期逐步偿还法大致类似。
（3）到期一次偿还法。即实行在债券到期日按票面额一次全部偿清。其优点是国债还本管理工作简单、易行，且不必为国债的还本而频繁地筹措资金。缺点是集中一次偿还国债本金，财政支付压力较大。我国1985年以后发行的国债一般都采取这种还本方式。
（4）市场购销偿还法。即政府在债券期限内通过定期或不定期地从证券市场上买回一定比例债券，买回后不再卖出，以致在这种债券到期时，已全部或绝大部分被政府所持有，从而债券的偿还已变成一个政府内部的账目处理问题了。这种偿还方式只适用于可转让债券。其中由于各国中央银行进行公开市场业务活动，大量买卖短期债券，因此，市场购销偿还法就成为短期债券还本的主要方式。其长处是给投资者提供了中途兑现的可能性，并会对国债券的价格起支持作用。其短处是只限于可转让国债，而且对国债流通市场有较高的要求。
（5）以新替旧偿还法。即通过发行新债券来兑换到期的旧债券，以达到国债偿还之目的。采用这种方式的目的是为了缓解兑付高峰、国家财政资金紧缺与债务集中偿还的矛盾。我国1990年、1991年对到期国债券曾采取过这种转换债的方式偿还。具体做法是：继续延用原来的债权凭证（或收款单），按新公布的转换债利率，采取推迟偿还、分段计息的做法。这种偿还方式，严格来说，政府并没有按期偿还国债，不利于维护政府的债信，因此不宜经常采用。
2、还本资金来源
不论采取什么偿还方式，国债的还本总是会对财政形成负担。同时，还本是否如约进行，既影响政府的债信和国债券的行市，又关系到国债投资者的切身利益。这就要求政府在国债还本资金来源有比较可靠、稳妥的安排。一般而言，还本资金来源有以下几种：
（1）设立偿债基金。就是政府预算设置专项基金用于偿还国债，即从每年财政收入中拨出一笔专款，由特定的机关管理，只能用于偿付国债，不用作其他用途。而且在未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以期逐年减少债务，故又称作“减债基金”。设立偿债基金能保证国债按期如数偿还，降低财政的债务风险。然而，财政之所以借债是因为资金紧张，设立专门的偿债基金在实践中很难做到。虽然一些西方国家曾做过这方面的尝试，但偿债基金经常被挪用，最后大都以失败而告终。
（2）通过预算列支。就是将每年的国债偿还数作为财政支出的一个项目（如“债务还本支出”）而列入当年支出预算，由正常的财政收入（主要是税收）保证国债的偿还。表面上看，这似乎是确保国债按期偿还的稳妥办法，但要求正常财政收入在满足一般财政支出（费债务支出）后仍有剩余，即在财政收入比较充裕的情况下才可以做到。如果财政仍旧困难，通过预算列支的方式解决偿债资金的来源往往也行不通。
（3）举借新债。就是通过发行新债为到期债务筹措偿还资金。这既有实践上的必要性，又有理论上的合理性。从实践来看，财政收入不足与偿债负担沉重几乎是各国财政共同存在的问题，每年的到期债务已远非正常财政收入所能担负。举借新债偿还旧债便成为各国政府国债偿还的必然选择。从理论上，单项国债无疑存在偿还期，但从债务总体看，它实际上并不存在偿还期，而是可以采用借新债还旧债的办法，无限期的延续下去。正因如此，举借新债成为各国政府偿还国债的基本手段。
3、付息方式
虽然国债还本一般不列入财政支出，但把国债利息的支付列入财政支出却是世界各国的通行做法。因为如果国债的还本付息都采用举借新债的方法筹集资金，那么国债规模必然会越来越大，产生“滚雪球”效应。因此，政府在付息资金来源上几乎没有多大选择余地。其在国债付息方面的主要任务，便是对付息方式，包括付息次数、时间及方法等作出相应的安排。而可供政府选择国债付息方式大体有以下两种：
（1）按期分次支付法。即将债券应付利息，在债券存在期内分作几次（如每一年或半年）支付，一般附有息票，债券持有者可按期剪下息票兑付息款。这种方式往往适用于期限较长或在持有期限内不准兑现的债券。这是因为，在较长期限内，如能定期支付一定数额的利息，不仅可以激发投资者认购国债的积极性，也可以避免政府债息费用的集中支付，使债息负担均匀分散化。
（2）到期一次支付法。即将债券应付利息同偿还本金结合起来，在债券到期时一次支付。这种方式多适用于期限较短或超过一定期限后可随时兑现的债券。这是因为，在较短的期限内，债券的分次支付成为不必要。如在债券到期时将息款连同本金一次支付，则可大大简化国债付息工作，对债券持有者来讲也是可以接受的。
  由于付息方式的不同，政府每一年度应付的利息和实际支付的利息并不完全一样。通常情况下，应付额会大于实付额而形成一笔利息上的债务。因此，在国债付息工作中，政府往往要通过恰当地选择付息方式，安排好应付额和实付额之间的关系，以期与财政状况和经济形势的需要相适应。
第三节  国债的流通
一、  国债流通市场的分类与功能
国债市场是指国债的交易，是证券市场的重要组成部分。国债市场按交易的阶段或层次可分为两个部分：国债发行市场和国债流通市场。国债发行市场又称国债一级市场，一般是政府财政部门与债券承销机构（一级自营商）及投资者（主要是机构投资者）之间的交易。国债流通市场又称国债二级市场，是国债交易的第二阶段，一般是国债承销机构与投资者之间的交易，也包括国债投资者与政府之间的交易以及国债投资者相互之间的交易。
可以从不同角度对国债流通市场进行分类。其中，按交易的场所，国债流通市场可以分为证券交易所交易和场外交易。证券交所交易是指在指定的交易营业厅从事的国债交易，不在交易所营业厅从事的交易即为场外交易。场外交易又可分为银行间国债交易和银行柜台国债交易等。银行间国债交易是指中央银行与商业银行之间以及商业银行相互之间在交易所之外所进行的国债交易。银行柜台交易主要是指商业银行与投资者之间在商业银行所进行的国债交易。按交易的方式，国债流通市场可以分为现货（券）市场、回购市场、期货市场和期权市场等。
国债流通市场一般具有四个方面的功能：一是实现国债的顺利发行。从承销机构来看，其是否有足够的积极性认购国债，取决于其认购的国债是否可以顺利的推销出去。从投资者来看，其是否投资国债，也要看国债的流动性的高低。因此，国债的流通是国债顺利发行的重要基础。二是实现国债的偿还。如前所述，政府可以通过流通市场采用购销偿还法来偿还可转让国债。三是调节社会资金的运行。在国债流通过程中，国债持有者与国债购买者之间的交易实际上是以国债券为中介的社会资金的再分配，通过这种交易，可以调剂资金余缺，使社会资金的配置趋向合理。四是实现中央银行的公开市场操作，调节货币供应量。如前所述，公开市场业务是现代国家货币政策的主要手段，而中央银行的公开市场操作就是在国债流通市场上进行的。
二、  国债流通市场的交易方式
常见的国债交易方式主要有现货交易、回购交易、期货交易和期权交易四种。
1、国债现货交易。国债现货交易是指国债买卖双方在谈妥一笔交易后（即成交时），马上办理交券付价交割手续的交易方式。采用这种方式，卖者交出债券，买者付出价款，当场交割，钱券两清。它是证券交易中最古老的交易方式。现货交易的特点是：第一，成交与交割基本上同时进行；第二，是实物交易，即卖方必须实实在在地向买方转移债权，没有对冲现象；第三，现货交易是投资行为，它反映了购入者有进行长期投资的意愿，希望在未来的时间内从国债上取得较稳定的利息收益。
2、国债回购交易。国债回购交易是指债券持有人在卖出一笔国债的同时，与买方签订协议，承诺在约定期限后以约定的价格购回同笔国债的交易活动。如果交易程序相反，即资金持有人在支付资金购入一笔国债的同时，与卖方签订协议，承诺在约定期限后以约定的价格将同笔国债予以返销的活动，则称为国债逆回购。国债回购与逆回购是同一笔交易的两个方面。国债回购是相对于债券持有人来说的，逆回购则是相对于资金持有人来说的。国债回购是在国债交易形式下的一种融券兼融资活动，具有金融衍生工具的性质。国债回购是资金持有者获取短期债券和国债持有者获取短期资金的重要渠道。因而国债回购交易对国债流通市场的发展有重要的推动作用。但如果国债回购市场不规范，也会产生负作用。如在金融监管不到位的情况下，回购交易容易出现无实际债券作保证的买空卖空现象，干扰正常的金融秩序。
3、国债期货交易。国债期货交易是相对于国债现货交易而言的，其特点是买卖双方债券所有权的转让和货款的交割时间分割开来，双方签订交易合同后不是立即付款和交付债券，只是到了约定的交割时间才进行买方付款，卖方交付债券。期货合同有四个要素：约定的时间、约定的价格、约定的国债品种和约定的交易数量。其约定的国债品种叫做期货交易的标的国债。国债期货是国债现货交易发展到一定阶段的产物，它具有独特的功能：一是显示和引导国债价格或国债行市。国债期货交易是买卖双方经过公开竞价，使国债价格不断随供求状况而变化，并在市场传递。由于期货市场是众多买者与卖者的意愿，是最具有代表性的价格，对当前与未来的价格走势都有指导作用。二是套期保值。国债投资者可以在期货市场和现货市场上同时就某一品种国债做数量相同、买卖相反的操作，以求期货市场和现货市场的盈亏相抵，从而实现保值。三是投机获利。投机是指投资者通过预测未来价格的变化，以在将来某个时间卖出（或购入）并获利为目的，在现在购入（或卖出）商品的行为。国债期货投机是指通过买入（或卖出）公债期货合约，然后待价位合适时对冲平仓获取利润的行为。投机者希望从价格波动中获利，并以在预期错误时遭受损失为代价。
4、国债期权交易。国债期权交易是指交易双方为限制损失或保障利益而订约，同意在约定时间内，按照协定价格买进或卖出契约中指定的债券，也可以放弃买进或卖出这种债券的交易方式。期权交易方式相对于期货交易方式而言，其风险较小。因为，期权交易在订约之后，期权的买方可以在买进或不买进、卖出或不卖出之间进行选择，即使期权买方对期货交易中债券价格变动趋势判断失误，也仅需支付一定的期权费作为补偿。期权交易又可分为买进期权和卖出期权两种。买入期权是指期权交易双方订约，规定期权的买方在有效期内有权按协定的价格向期权的卖方买进约定品种和价格的国债券，也有权不买进约定品种和价格的国债券。前一种情况，买方在支付债券购买价格的同时，支付期权费；后一种情况，则只需支付期权费。卖出期权是指期权交易双方订约，规定期权的买方在有效期内有权按协定的价格向期权的卖方出售约定品种和价格的国债券，也有权不出售约定品种和价格的国债券。前一种情况，由期权买方（即债券的卖方）向期权卖方（即债券的买方）支付期权费，期权卖方（即债券的买方）向期权的买方（即债券的卖方）支付债券购买价格；后一种情况，期权买方则需向期权的卖方支付期权费。
三．我国债流通市场的发展与完善
我国从1981年恢复发行国债到1988年的7年间，没有国债流通市场。债券在一定期限终止了持券人的购买力，使持券人感到不方便。因此，解决居民手中债券的变现问题，就成为当务之急。1985年曾允许国债券办理贴现，但实行的效果并不理想。实践证明，只有建立和完善国债流通市场才是解决国债流动性的根本途径。
从1988年开始，首先允许7个城市随后又批准54个城市进行国库券流通转让的试点工作。允许1985年和1986年的国库券上市，试点地区的财政部门和银行设立了证券公司参与流通转让工作。试点主要是在证券中介机构进行，因而中国的国债流通市场始于场外交易。1991年又进一步扩大了国债流通市场的开放范围，允许400个地区市一级以上的城市进行国债流通转让。同时，国债承销的成功，证券机构迅速增加，也使得场外交易变得活跃起来。到1993年，场外交易量累计450亿元，大于当时的场内交易量。但是，由于场外交易的先天弱点：交易活动分散，规范管理比较困难，从而容易出现拖欠和清算与交割危机；场外市场统一性差，地区牌价差价大，买卖差价大；不少场外市场有行无市，流动性差，等等。这些因素导致场外交易不断萎缩，至1996年，场外市场交易的比重已不足10%。
从国债场内交易的发展来看，1991年沪深证券交易所的先后开业，1992武汉国债交易中心的成立等为国债场内交易的发展提供了最基本的条件。虽然场内交易市场起步较晚，但由于其交易相对集中和规范，便于监管，信誉较好，因而发展较快，至1996年，已占整个国债交易总量的90%以上。
1997年，为了阻断资本市场风险向金融体系扩散，人民银行要求商业银行退出交易所国债市场，并成立银行间债券市场。在国内市场参与者构成中，商业银行所占市场份额最大，其债券持有额与交易额大体占到80％左右。随着商业银行退出交易所市场，国债场内交易规模急剧缩减。而我国银行间债券市场经过几年的培育，已基本吸纳了全国所有商业银行、农村信用联社、保险公司、财务公司、证券投资基金进入市场，部分证券公司和信托投资公司也已进入市场。外资商业银行在华分行也已基本被批准进入银行间债券市场参与交易。从2002年6月开始，为了扩大国债流通市场的范围，给社会投资者提供国债交易的机会，财政部和人民银行允许工、农、中、建四家商业银行开办国债柜台交易业务，即商业银行可向投资者销售记账式国债，投资者可在指定银行办理证券卡和开设记帐式国债账户，在商业银行柜台进行国债交易。发展国债柜台交易，既有利于扩展国债市场，方便公众投资人，又可充分发挥商业银行在国债市场中的做市商作用，使柜台市场与银行间市场形成联动，为国债场外交易市场的发展提供更大的回旋余地。
迄今为止，我国国债流通市场的发展，可以粗略地划分为三个阶段：1988年～1991年，场外交易从无到有得到了快速发展；1991年～1996年，场内交易快速发展和场外交易相对萎缩阶段；1997至今，可以说是场内和场外交易共同发展阶段。2003年为止，我国国债流通市场，除了新发展的少量的银行柜台交易外，基本结构是交易所国债市场和银行间国债市场并立的格局。
我国国债流通市场的进一步发展和完善需要从以下几个方面推进：
（1）加强市场法规建设，强化管理监督。
（2）完善资金清算与债券结算机制，尽快实现“券款对付”。由于国债自动支付系统建设相对滞后，债券过户与资金清算不能实现同步进行，既增大结算风险，也影响市场运作的效率，因此，完善资金清算与债券结算机制，实现支付系统与债券结算系统联网运作，必须作为流通市场的基础设施建设而得到应有的重视。
（3）在培育银行柜台交易市场的同时，努力打通场内交易和场外交易市场，有步骤、有计划地允许可流通国债既可在银行间市场流通转让，又可在交易所市场上市交易，最终形成批发市场与零售市场相结合、场内市场与场外市场相互沟通的全国统一的国债市场。
（4）建立集中统一的国债托管清算体系。迄今为止，我国尚没有统一的国债托管清算系统，每个证券交易所、证券交易中心都设有自己的托管清算系统。国债托管清算分散在不同的托管清算机构内，既不利于提高结算效率，也导致国债市场的人为分割。应考虑把国债市场的托管清算统一起来，无论是场内交易还是场外交易，所有国债都托管在一个全国统一的托管机构，其交易都通过该机构统一清算。
（5）逐步引入国债衍生品种，增强市场流动性。国际经验表明，衍生品种的多少既是市场繁荣的标志，又是促进市场发展的重要催化剂。目前国债市场除了现货交易外，衍生品种只有“封闭式回购”。今后应在严格的风险管理和统一的托管系统的支持下，依次、逐步引入“开放式回购”、期货、期权等衍生品种。
本章小结
国债是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府、国际组织和银行借款所形成的国家债务。它既是一个特殊的财政和债务范畴。国债产生于奴隶社会末期，到资本主义社会得到了真正的发展。
国债具有弥补财政赤字、筹集建设资金和调节经济的功能。但国债的利用不仅会给认购者、政府财政、纳税人带来一定的负担，还会出现国债负担的代际转移。因此，必须注意国债的适度规模。
国债的发行主要包括两个基本问题：发行条件（利率和价格）和发行方式（固定收益发行方式、公募拍卖方式、连续经销方式、直接销售方式和综合方式）。国债的偿还包括还本方式、资金来源以及利息支付方式。国债流通市场对国债功能的发挥非常重要。改革以来我国国债市场有了一定的发展，但仍需进一步完善。
本章思考题
1、  如何认识国债的功能与限度。
2、  简述国债的发行条件与发行方式。
3、  国债的偿还应注意哪些问题？
什么叫国债流通市场？我国国债流通市场进一步发展与完善应注意哪些问题？
 
第十章  国家预算

教学目的：通过本章学习使同学们了解掌握国家预算的体系与原则，预算制度改革的相关内容。
教学重点：国家预算的概念、国家预算体系、预算外资金的管理、部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度
教学方法：讲授法
第一节国家预算的体系与原则
 
一.        国家预算的含义
国家预算是政府的基本财政收支计划.它的功能首先是反映政府的财政收支状况。
从形式上看, 国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格,可以使人们清楚地了解政府的财政活动,成为反映政府财政活动的一面镜子。
从实际经济内容来看，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。
二.        国家预算的类别
(一)以形式差别为依据, 国家预算可分为单式预算和复式预算。
单式预算，指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映。
复式预算，则指国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映。
(二) 以内容上的差别为依据, 国家预算可分为增量预算和零基预算
增量预算,指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上,按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的.
零基预算, 指财政收支计划指标的确定,只以对社会经济发展的预测为依据,不考虑以前的财政收支状况.
三.        国家预算体系
我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。我国宪法规定，国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。与政权结构相适应，并同时结合我国行政区域的划分，国家预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省（直辖市、区、计划单列市）、市、县、（市、自治县）和乡镇预算组成。
四.        国家预算的原则
(一)          公开性
         如前所说，国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。
(二)          可靠性
 每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。
(三)          统一性
  尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。
(四)          完整性
该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
(五)          年度性
 任何一个国家预算的编制和实现，都有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度；即从每年1月1日起至同年12月31止，我国即实行历年预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12月，但却跨了两个年度。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。
一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合，要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家预算的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。
第二节国家预算法
 
一.   国家预算法的指导思想
（一）               强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。
（二）               规范预算管理程序，明确预算管理职权。
（三）               把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。
（四）               把法律的科学性和可行性结合起来。
二.   国家预算级次和管理权限
   预算法明确规定，国家实行一级政府一级预算，设立五级预算：（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）设区的市、自治州（4）县、自治县、不设区的市区市辖区；（5）乡、民族乡、镇。
根据宪法和有关法律的规定，对预算管理职权作出如下的规定。
（一）   各级人民代表大会的职权
      各级人民代表大会的职权主要有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权。（各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会对预算、决算不适当的决定。）
（二）   各级人民代表大会常务委员会的职权
       各级人民代表大会常务委员会的职权主要有：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批，对预算、决算方面不适当的决定的撤销权。（各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会关于预算、决算不适当的决定。）
（三）   各级政府的职权
       各级政府的职权主要有：预算管理体制具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权。（各级政府有权改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算不适当的决定。）
（四）   各级财政部门的职责
     各级财政部门的职责主要是：具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级预算或总预算的执行，提出本级预备费动用方案和预算调整方案，定期按预算法规定的程序报告预算执行情况。
三．预算编制、执行和决算程序
预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。各地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准。中央预算由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。
决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应新花色经批准的决算，报上一级政府备案。
  四．监督与法律责任
     全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督，县以上地方各级人民代表大会及其常务委员对本级和下级政府预算、决算进行监督，乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。
  各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究
行政责任。
 
第三节预算外资金
 
一．          预算外资金的含义
   预算外资金的的性质，是指属于不纳入国家预算的一种财政性资金。我国1993年以前的预算外资金包括四大类：（1）地方财政部门管理的预算外资金（2）行政事业单位管理的预算外资金（3）国有企业及其主管部门集中的各种专项基金（4）地方和中央主管部门管理的预算外资金
1993年以后，对预算外资金的范围进行了调整。
二．          我国预算外资金的历史和现状
(一) 预算外资金的初步形成阶段（1950--1957）
1.     第预算外资金国民经济恢复时期。在国民经济恢复时期，由于实行高度集中的财政体制，预算外资金很少，主要项目是机关生产收和地方附加公粮。
2.     第一个五年计划时期。为了调动地方的积极性，开始把原来预算内的一部分收入放到预算外管理，国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外资金这个特殊范畴。
(二)预算外资金“U”型发展阶段(1958—1977年)
 1.”大跃进”时期.这一时期国家对工业、商业和财政管理体制作了重大改革：下放了财权和管理权；大批国营企业下划地方，并实行利润留成制度，分成的利润留在预算外管理。经过这些重大改革，预算外资金大幅度增加。
2．1961—1965年．1961年国家对财政体制进行了调整，对国民经济按“调整、巩固、充实、提高”方针进行调整，对预算外资金进行“纳、减、管”，经过整顿，预算外资金规模下降。
3.文化大革命期间。这期间，由于各项规章制度和财经纪律受到严重破坏，预算外资金迅速膨胀。
(三)预算外资金迅速膨胀阶段(1978__1993年)
 1.1978-1979年.1978年国家对经济体制进行了调整.经过调整,1978年我国预算外资金收入达到347.1亿元,占当年预算收入的30.69%,预算外资金有较快发展.
 2.1979-1985年.党的十一届三中全会且,我国被告了改革开放的政策,经济建设掀开了新的一页.适应形势的需要,我国财政管理体制进行了多项重大改革,部颁预算内收入转移到预算外,使预算外资金得以迅速发展。
 3.1986-1992年.这一时期是我国预算外资金发展最快的时期,1988、1991、1992这三年，预算外收入总量均超过了当年的预算收入总量。当时的预算外资金，已经号称第二预算，预算外资金规模的迅速膨胀及管理方式的滞后，导致财政收入大量流失，扰乱了经济秩序。
（四）预算外资金管理逐步规范阶段（1993年至今）
1．1993-1995年．1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，预算外资金口径调整后，规模有所下降，但1993年以后，预算外资金又呈刚性增长。
2．1996-2001年．1996年国家对预算外资金口径再次调整，但是与前头调整一样，至2000年预算外资金再次反弹到约3810亿元。
3．2002年对预算外资金管理进一步规范。2001年，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。
三．预算外资金的管理
为了加强预算外资金的管理，国务院曾于1986年下发过《关于加强预算外资金的管理的通知》。国务院1996年7月颁布了《关于加强预算外资金的管理的决定》。预算外资金的管理措施主要包括下列内容：
（一）预算外资金范围的重新界定
（二）部分预算外资金纳入财政预算管理
（三）严格控制行政事业性收费和政府性基金规模
（四）建立预算外资金收支预决算制度
（五）严格规定了预算外资金的使用范围
四．积极、稳妥地推行税费改革
 
第四节预算制度改革
 
一.部门预算
（一）部门预算的概念
由政府各部门编制，经财政部门审核后，报立法机关审议通过，反映部门所有收入和支出的预算，一个部门一本预算
（二）具体措施：
1．  编制部门预算
编制部门预算有利于财政部门更有效地分配、管理和监督预算资金，有利于各部门统一掌管本部门的预算资金，有利于全国人民代表大会对预算资金的分配和使用情况进行有效的监督。
2． 细化预算和提前编制预算
细化预算和提前编制预算，使报送人大审批的预算草案更加可靠，更加便于人大审查监督。
3．   加强对超收收入使用的监督
 超收收入不得随收随支，要根据预算实际执行情况进行预测，综合考虑当年社会经济发展的需要，统筹兼顾统筹兼顾编制超收收入使用计划。严格遵循按预算支出的原则。
4．严格控制不同预算科目之间的资金调剂
严格控制不同预算科目之间的资金调剂，如果不能严格控制不同预算科目之间的资金调剂，细化预算将成为一纸空文。
5． 对过去预算外资金管理提出多项措施
 （1）采取措施将预算外资金内涵于预算内（2）暂时不能纳入预算内的要编制收支计划，不能随收随支（3）向全国人民代表大会常务委员会报告预算外资金的收支情况便于人大监督。
二．政府采购制度
（一）政府采购制度的概念是指以公开招标、投标为主要方式 选择供应商，多国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。
（二）政府采购程序政府采购程序一般分为三个阶段：首先确定采购要求，其次签订采购合
同，最后管理执行采购合同。
（三）实行政府采购要循序渐近鉴于我国的国情，在我国实行政府采购制度，可先在各地区试行，取得经验，再全面推行。
三．国库集中支付制度
（一）我国现行国库支付制度及其存在的问题
 现行国库支付制度是一种分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门和各单位在商业银行开设账户，由各部门各单位分散支付使
存在的问题：（1）缺乏严格的预算约束机制和预算监督机制，容易滋生腐败。（2）财政资金周转过程中和沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益（3）不利于预算管理制度的全面改革。
（二）  国库集中支付制度的概念
       国库集中支付制度就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。
（三） 国库集中支付制度改革的思路和措施
1． 做好准备工作
首先要制定《国库集中支付操作程序》和《国库支票管理办法》，其次修改《国库条例》及其实施细则，最后建立支付中心业务和信息处理系统，选择代理国库日常业务工作的商业银行。
2．   建立资金管理方式
    一是在中央银行建立国库单一账户体系，相应地在财政部门建立资金账册管理体系，预算资金由中央银行的国库单一账户统一保存和管理。二是设立“国库集中支付中心”，由支付中心通过国库单一账户直接向供应商支付货款
3．明确集中支付外的辅助支付办法
  为了保证预算单位的及时和便利用款，可以允许有几种集中支付外的辅助支付办法。一是工资支付，二是零星支出支付，三是转移性支出支付。
复习与思考：
6．何谓国家预算？国家预算有哪些类别？
7．试述国家预算的原则
8． 简述目前预算外资金包括的内容及特点
9 。1996年加强预算外资金管理的新措施有哪些规定？
10．什么是税费改革？为什么要实行税费改革？
11．试述编制部门预算、政府采购制度和国库集中支付制度的基本内容及其意义

第十一章  预算管理体制
 
教学目的：通过本章的学习，着重掌握预算管理体制的概念和内容，我国现行的分税制财政体制的主要内容；了解我国预算管理体制的发展演变过程。
重点难点：我国现行的分税制财政管理体制是本章的重点和难点。
教学方法：课堂讲授和自学相结合。
 
第一节 概述
一、             预算管理体制的概念及其类型
（一）财政管理体制的概念
预算管理体制是处理中央和地方各级政府之间财政关系的根本制度。
（二）财政管理体制的类型
1.       高度集中的统收统支体制
2.       统一领导、分级管理体制
3.       划分收支、分级包干体制
二、             分级预算管理体制的内容
1.       一级政权一级预算。
2.       在明确政府职能范围的前提下，合理划分各级政府的预算支出职责范围。
3.       收入划分实行分税制。
4.       预算调节制度。
5.       各国预算体制应适合本国国情。
 
第二节 我国分税制财政体制改革
一、分税制改革的指导思想
1.       正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。
2.       合理调节地区之间的财力分配。
3.       坚持统一政策与分级管理相结合的原则。
4.       坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
二、分税制改革的基本内容
1.       中央与地方事权与支出的划分
2.       中央与地方收入划分：
中央固定收入包括消费税、关税、海关代征的增值税和消费税等；中央地方共享收入包括增值税、资源税、证券交易税；其余为地方固定收入。
3.       中央财政对地方的税收返还
4.       过渡期转移支付制度
 
第三节 进一步完善分税制的思路
一、           一步目前各级政府事权范围和各级预算主体的支出职责
1. 要进一步目前各级政府事权范围和各级预算主体的支出职责。
2. 政府与市场的关系是经济体制转换的根本问题，也是实现分级预算体制的前提条件。
二、           范收入划分
现行分税制的某些收入划分不符合规范原则，随着经济体制改革的深化，需进一步改革。主要有：增值税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、企业所得税的划分均存在明显缺陷。
三、                                                             集权与分权关系的调整
现行分税制体制在集权与分权关系上存在的主要问题是中央集权过大，地方政府财权明显不足，而事权范围过大。这种赋予地方政府财权与事权的不对称局面带来了一系列问题，主要表现为基层政府资金紧张，特别是县、乡镇财政困难十分普遍。因此，随着经济体制改革的深化，需适当调整集权与分权关系。
四、                                                             完善转移支付制度是完善分税制的重点
1.       目标模式的选择：从当前看横向转移虽然是一种可选择的模式，但仍要立足于纵向转移的完善。
2.       纵向转移的微调。
3.       推进省以下转移支付制度的建立和完善。
思考题：
1.       简要评价中国曾实行的财政包干体制。
2.       简要对分税制改革进行评价。
3.       阐述分税制预算体制的主要内容。
4.       阐述分税制预算体制改革的指导思想。
5．阐述分税制预算体制改革的主要内容。
 
第十二章     财政平衡
 
教学目的：通过教学，使学生正确理解和掌握财政平衡的概念及计算口径，清楚财政赤字产生的原因，财政平衡与社会总供求平衡的关系以及财政赤字的经济影响，并能运用这些理论分析我国宏观经济运行中的相关现象。
重点难点：财政平衡的概念；财政赤字的经济影响。
教学方法：讲授法，图示法。
 
第一节 财政平衡与财政赤字
一、如何理解财政平衡
财政平衡是财政收支对比的一种理想状态。
财政收支对比的状态有三种情况：
一是收大于支有结余。
二是支大于收有逆差。
三是收与支相等。
在这三种情况中，收支相等显然是平衡，但在实行经济运行中几乎不存在，往往不是有结余、就是有逆差，而逆差更为常见。因此，在实践中只能追求一种基本平衡，即一定时期中的略有结余或略有赤字均应视为财政平衡。
对财政平衡的全面理解应注意以下方面：
1、对财政平衡不可以作绝对的理解。在实践经济生活中，略有结余应属基本平衡，略有赤字也应视为基本平衡。
2、对财政平衡要有动态平衡的观点，不能局限于静态平衡。静态平衡只考察一个财政年度内的收支对比状况。动态平衡则要引进时间因素，考虑年度之间的联系与衔接，研究未来财政收支的发展趋势，研究经济周期对财政的影响以及财政对经济周期的调节作用，以求得一个时期的内在平衡。
3、研究财政平衡还要有全局观点，不能就财政平衡论财政平衡。财政收支是宏观经济的重要指标，作为一种货币收支，同国民经济货币收支体系中其他货币收支，是相互交织、相互转化的。只有从全局出发研究财政平衡，才可能得出正确的结论和对策。
4、财政收支平衡可以从中央预算平衡和地方预算平衡分别考察。特别是地方财政成为一级独立的财政以后，中央预算与地方预算分立，对其分别考察就更为必要。
5、研究财政平衡，要注意区别不同的赤字概念。
预算赤字：是指在编制预算时，存在收不抵支的情况，但预算有赤字，不代表预算执行的结果也一定有赤字。
决算赤字：是指预算执行结果支大于收。它既可在预算编制时就存在，也可能由预算执行所产生。
赤字政策：是指国家有意识地用赤字来调节经济的一种政策，亦即通过财政赤字扩大支出规模，刺激社会有效需求的增长。
6、研究财政平衡必须密切注意财政平衡的真实性。
虚假平衡发生的原因：
传统体制下——统购包销制度。
当前体制下——财政性挂账。
二、财政平衡的计算口径
也可称之为财政结余或赤字的口径。主要有两个口径：
1、赤字或结余 =（经常收入+债务收入）—（经常支出+债务支出）
2、赤字或结余 = 经常收入—经常支出（包括债务利息支出）
两种口径的主要差别在于，债务收入是否计入正常收入之中，以及债务的清偿是否计入正常支出之中。
前苏联：历来把公债列为正常收入，因此，从战后的统计数字看，几乎年年是结余。
美国：第二个口径。
日本：把公债分为建设公债和赤字公债，仅将后者列为弥补赤字的来源。
IMF：赤字或结余 = 收入和补助总额—支出和净增贷款。
中国：1995年以前主要是第一个口径，1995年之后基本是第二个口径，但债务利息支出尚未包括在经常性支出中。
赞成第二个口径的理由：
1、从历史上考察，公债是与财政赤字相联系的经济范畴，是弥补财政赤字的资金来源。债务收入虽然可视为当年的财政收入使用，但毕竟不同于当年的财政收入，迟早是要偿还的，会相应减少以后年度财政可支配资金。
2、如果把债务收入列为财政收入，那么财政向银行的透支或借款也是一种债务，也应列为财政收入，同理，债务的还本付息相应列为支出，如此，也就无赤字或结余可言。
三、我国经济中的财政赤字及原因
我国建国以来在财政工作中长期坚持“收支平衡，略有结余”的方针，但在不少年份也出现了赤字。
按第一口径，1950——1978年的29年中10年有赤字。
按现行第二口径，1979年至今，年年有赤字。
我国的赤字与西方国家赤字的原因有所不同。
西方经济学中，通常按照产生赤字的原因和经济背景，将财政赤字划分为两类：结构性赤字和周期性赤字。
结构性赤字是指发生在已给定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字。一般用于分析赤字对经济的影响，这种赤字被作为外生变量看待。
周期性赤字是指发生在结构性赤字之上的赤字，即全部财政赤字减去结构性赤字的余额。这种赤字一般被看作是内生变量，其数量随经济波动而变动。
对经济发达国家来说，由于经济体制和经济结构相对稳定，经济活动主要受市场供求和商业周期的影响，这种划分已可基本满足政策性分析的需要。
我国财政赤字的复杂性主要来自于经济发展和经济体制改革。一方面，改革以来，财政收入占GDP的比重已由1978年的31.2%下降为1995年的10.8%；另一方面，财政支出刚性增长，支出结构僵化，调整的弹性很小。这两个方面的结合，财政赤字就不可避免。
因此，改革和发展的赤字，是我国财政赤字的主要特征。我国财政赤字在很大程度上属于经济改革和发展的代价，有较强的过渡性特征。
四、我国关于财政赤字的讨论
对财政赤字的深入研究，主要是明确市场经济既不姓“社”也不姓“资”以后的事情。
从讨论的内容来看：
1、赤字的口径
观点之一：应是小口径的硬赤字（向银行借款和透支弥补的那一部分）。而债务收入不同于赤字，是国民收入的转化，有物资保证，可同经常收入一样安排支出，因此，由债务弥补的支出不是赤字。
观点之二：债务也应计入财政赤字。因为债务是有偿的，弄不好会拖累以后年度财政平衡。债务收入计入赤字，也方便同国际口径比较。
2、我国财政赤字的原因
主要观点认为：
传统体制下——主要来源于急于求成，基建规模过大。
改革开放后——主要是支付改革成本所致。由于改革不到位，分配机制不顺，经济秩序紊乱，财政支出刚性，税收流失严重，使财政赤字不断加剧。
3、财政赤字的经济影响
观点之一：有百害而无一利——导致通货膨胀，形成虚假购买力，加剧积累与消费比例关系失调。
观点之二：应辩证分析利弊，赤字是否导致通胀和扩大总需求等都要进行具体分析。有人进一步指出，赤字既是财政困难的表现，但从积极的方面看，财政赤字也是一种财政政策，是财政调节经济的重要手段。
第二节 财政平衡与社会总供求平衡
一、社会总供给与社会总需求
（一）概念
社会总供给：全社会范围内各单个厂商的供给（也就是收入）的加总。
社会总需求：全社会范围内各类需求（也就是支出）的加总。
一般所说的社会总供给和社会总需求是就最终产品总量而言的。
总供给与总需求的失衡表现为两种形式：总量失衡和结构失衡。
（二）总量失衡问题
总量失衡可归结为两种情况：其一，是总需求过度低于总供给，即供给过剩，需求中足；其二，是总需求过度高于总供给，即需求过旺，供给短缺。
1、在我国传统体制下，总量失衡的主要特征是投资需求膨胀，其深层原因在于经济运行机制的缺陷及宏观决策的失误。如预算约束软化，经济主体不承担投资风险，急于求成等。由于政府是主要的投资主体，因此投资膨胀表现为预算内投资的膨胀。
2、经济体制改革以来，随着投资主体多元化的形成，并未形成有效的预算约束机制，加之宏观调控机制亦不健全，传统体制下的扩张冲动非但没有减退，还有所加剧。这时的总量失衡的表现主要不是中央投资膨胀，而是地方投资膨胀；主要不是预算内投资膨胀，而是预算外投资膨胀；预算外膨胀在很大程度上又是借助于信用膨胀实现的。
此外，改革以来，由于职工收入的增长及分配机制的不完善，不仅仅出现了投资膨胀，还出现了消费膨胀，即“双膨胀”。1997年以来，随着成功实现“软着陆”，又出现了新的总量失衡情况，即需求不足，通货紧缩。为此，政府开始实行扩张性的积极财政政策。
（三）结构失衡问题
在传统体制下，与总需求膨胀相伴随的是消费需求不足，在投资需求膨胀的同时，基础产业投资相对不足。在改革以后，在“双膨胀”的总量失衡条件下，结构失衡主要是一般加工业投资过多，基础产业、环境保护、农业的投资不足。
（四）供求失衡中的财政调控
市场经济条件下，市场不可能维持经常的均衡状态，经济运行具有周期性，因而必须加强政府的宏观调控。宏观调控的主要任务是通过经常性的“微调”保持总供求的大体平衡，使总需求与总供给的差额维持在经济运行可以承受的限度内，不致发生严重的失衡。一旦发生严重失衡，则要进行集中的、较大的调整。
经济调整包括：
1、总量调整——主要是通过压缩或扩大财政支出规模和银行贷款规模，增税或减税来压缩或扩大总需求，使其与总供给的差额缩小。
2、结构调整——有两种方式。一是流量调整，指在不改变资产存量的条件下，在当年GDP分配中通过财政、信贷对经济中的“瓶颈”部门和短线产品实行倾斜政策，增加有效供给；二是存量调整，主要靠市场竞争机制优胜劣汰，实现存量资产的流动。
二、财政平衡与总量平衡
在国民经济核算中，总量平衡有如下恒等式：
C+S+T+M≡C+I+G+X     （1）
左边代表总供给的收入流量，由消费C、储蓄S、税收T和进口M组成；右边代表总需求的支出流量，由消费C、投资I、政府支出G和出口X构成。
由（1），可导出描述财政赤字的预算恒等式：
G-T≡（S-I）+（M-X）    （2）
当G﹥T——赤字；  当G﹤T——结余。
当S﹥I——非政府部门的储蓄大于投资，有结余资金。
当S﹤I——非政府部门的储蓄小于投资，出现赤字
当M﹤X——贸易经常账户有盈余
当M﹥X——贸易经常账户有赤字
（一）封闭型经济中（M=X=0）
有G-T≡S-T
即 财政赤字≡储蓄、投资账户经余
按照恒等式的逻辑，财政赤字的增加，可以不影响需求总量，因为弥补赤字的资金可以来源于民间的储蓄结余。在这种情况下，政府多支出的那一部分，正是非政府部门少支出的那一部分。因此，赤字可以在一定条件下以替代支出的方式嵌入总需求，而不改变需求总量。
（二）开放型经济中（假定M-X﹥0 即进口大于出口）。
1．S﹥I。这表示非政府部门有结余，资源净流出。政府既动用了国外资源，也动用了国内结余资金。赤字同时以两种方式加入总需求：用国外资源弥补的赤字，会以新的总需求方式叠加在原有总需求之上，使总需求扩张；用国内结余资金弥补的赤字，会以替代支出的方式嵌入原有总需求中，总需求结构会被改变，但总量不变。
2．S=I。这表示非政府部门的储蓄等于投资，这个部门既不占用其他部门的资源，也不为其他部门提供结余资源。在这种情况下，政府动用了全部从国外流入的资源，且国外流入的资源数量与财政赤字相等。这是国内政府的赤字由国外结余弥补的例子，全部赤字都会以新的需求叠加在原有总需求之上。在这种情况下，S=I，M﹥X与G﹥T的组合，为持政府赤字导致贸易经常账户赤字观点的经济学派提供了理论依据。
3．S﹤I。这表示非政府部门的储蓄、投资账户也出现赤字，需要筹资弥补。由于政府也处于赤字状态，因此，两个部门都必须从国外筹集资金，所有的赤字都会使总需求扩张。假定国内的储蓄投资赤字等于贸易经常账户赤字，则政府便无资可筹，这也是一种排挤效应，是民间投资排挤政府支出的排挤效应。
从以上的恒等式分析，对财政平衡和社会总供求的关系可以得出以下三点认识。
1．财政平衡是社会总供求平衡中的一个组成部分，必须从国民经济的整体平衡研究财政平衡，就财政本身研究财政平衡难以得出全面的、正确的结论。
2．国民经济整体平衡的目标是社会总供求的大体平衡，财政平衡不过是其中的一个局部平衡，因而对社会总供求平衡而言，财政平衡本身不是目的，而是一种手段。
3．公式中消费、储蓄、投资以及进出口属于个人和企业的经济行为，是通过市场实现的，而财政收支属于政府行为，因而财政收支平衡是掌握在政府手中进行宏观调控的手段。财政平衡可以直接调节社会总需求，间接调节社会总供给。
三、国民经济中货币收支关系及总需求的扩张机制
社会总需求是居民（家庭）、企业、政府和对外部门等四个部门需求的总和。在市场经济中，各部门的需求都是以货币表示的有支付能力的购买力，社会总需求就是由各部门的货币收支运动形成的。
这四个部门的货币收支不是互相独立的，而是相互联结的，它们在运动中相互转化，在量上此增彼减。
各部门的货币收支从整体上看，居民（家庭）是盈余部门，即货币收入大于货币支出；企业是短缺部门；对外部门在发展中国家一般也属于短缺部门，即表现为国外资金的净流入；政府财政收支作为宏观调控的重要手段可以是平衡的，也可以是盈余或短缺的。这决定了各部门调剂余缺的可能性。余缺的调剂可以通过直接融资方式进行，亦可通过间接融资方式进行，而间接融资的主体是银行。
银行的功能不只限于调剂货币资金的余缺，还担负着提供和创造流通手段与支付手段的职能。当流通中货币量不足时，增加贷款也就是把追加的货币投入流通，这就决定了银行是各部门货币收支的中介与枢纽。
在一定时点上的货币流通量乘以流通次数之积（MV），就是在该时点上国民经济各部门已实现的社会总需求，而与社会的总供给（PQ）相对应，形成等式：
MV=PQ
在这一等式中，可看出总需求膨胀的机制。假定V、P、Q三者是既定不变的，那么，总需求的过度就来自于货币供给的过度；如果假定V、Q两者是不变的，那么，总需求膨胀的结果，必引起通货膨胀。
货币是总需求实现的手段和载体。而货币供给主要是银行贷款创造出来的，因而形成如下的逻辑关系：银行贷款直接调节货币供给规模，货币供给规模又直接关系到总需求的扩张水平。
1．假定财政收支是平衡的，那么银行根据企业货币积累和居民储蓄相应地增加货款，从而增加货币供给，也就是增加总需求，这时货币供给是适度的，由它作为载体的总需求也是适度的，不会发生总需求膨胀或不足。
2．假定企业和居民存在货币积累，财政也存在结余，都不形成当期需求，而银行并没有相应地补充货币供给，这时就会形成总需求不足，经济中存在潜在的资源未被充分利用。
3．假定企业和居民扩大投资和提高消费的欲望和压力过强，特别是财政出现较大的赤字，要求银行提供补充的货币，当银行不得不扩大信贷投放过多的货币时，就会形成货币供给过度，从而形成总需求过旺。这就是总需求膨胀的形成机制。
由此可见，财政平衡状况对总需求的影响是通过货币供给来实现的。而货币供给又是通过银行体系来控制和实现的，与货币政策直接相关，所以，货币政策对总需求的影响同样是非常重要的。
第三节 财政赤字对经济的影响
一、财政赤字与货币供给
财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关，但更主要的还取决于赤字的弥补方式。
1、向银行借款或透支弥补财政赤字
这种方式会增加中央银行的准备金从而增加基础货币，但是否会引起货币供给过度，则不是肯定的。这是因为，随着经济的增长，货币供给也要增加，在每年新增的货币供给中，必有一个由货币乘数决定的基础货币增量，这个增量可视为财政借款的最大限额。若财政借款未突破这个限额，就不会产生货币供给过度和通货膨胀。
2、用发行公债弥补财政赤字
（1）若居民个人和企业购买公债，一般说只是购买力的转移或替代，不产生增加货币供给的效应，但会导致M1和M2的结构变化，对市场均衡会产生一定影响。
（2）若商业银行购买公债，当其有实质的超额贷款准备金时，会引起与购买数量相同的货币供给量的增加。
（3）中央银行认购公债，会以货币乘数相同的倍数增加货币供给量。但至于是否会导致供给过度和通货膨胀，则要看经济的需要和中央银行的货币控制能力与水平。
二、财政赤字扩大总需求的效应
财政赤字可以是作为新的需求叠加在原有总需求水平之上，使总需求扩张。也可以只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分，并不增加总需求规模。
关于财政赤字是国民收入超分配的重要原因的观点应这样看：首先，国民收入超分配其实就是总需求大于总供给，货币供给量大于需求量，是需求过旺或通货膨胀的另一种说法。其次，赤字只是财政本身的一种超分配行为，但从整个国民经济来看就未必是超分配，政府财政的赤字也可能对应的是其他部门的结余，若二者相等，就不存在超分配问题。
三、财政赤字的排挤效应问题
赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资的排挤性影响。其作用机制为：
财政赤字→公债发行→利率上升→私人消费和投资减少
赤字的排挤效应问题是西方经济学家关注的热点，目前，国内外也有人在研究中国财政赤字的排挤效应问题。
基于中国目前内需不足，财政预算投资比重长期下降的事实，可初步判定现在中国财政赤字的排挤效应即使存在，也非常弱，不是一个主要问题。
四、财政赤字与发行国债
发行国债是世界各国弥补财政赤字的普遍做法，而且被认为是一种最可靠的途径。但并非完全没有问题，一是债务会随着赤字的增长而增长；二是债务的增加由于还本付息也会反过来加大财政赤字，形成恶性循环。
当前许多国家都出现了或大或小的债务问题，发达国家主要是债务带来的排挤效应以及巨额债务导致债务货币化的前景。发展中国家则担心出现债务危机、国债信誉下跌、难以为继的局面。
当前债务发行额 = 当年赤字 + 当年还本（付息）支出
此公式十分明了的表示出了赤字与债务发行的关系。
由于债务利息属于经常性支出，利率过高会加大赤字，因此应适度。只有利息率低于GDP的增长速度，才有可能靠税收的自然增长支付利息，否则也要靠借债来偿还旧债的利息（而不仅仅是本金）。这时，就会出现扩大债务规模与控制利息率的两难选择。因此，发行国债虽然是弥补财政赤字的一种相对最可靠的途径，但对国债的管理和控制却必须十分谨慎，不可掉以轻心。
 
 
复习思考题：
1、如何理解财政收支平衡？
2、阐述财政平衡与总量平衡的关系。
3、说明财政赤字与货币供给的关系。
4、说明财政赤字扩大总需求的效应。
5、说明财政赤字的排挤效应。
6、说明财政赤字与发行国债的关系。
 
参考书目：
1、袁振宇著，《财政赤字研究》，中国财政经济出版社，1995。
 
2、马斯格雷夫著，《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987。
3、蒋洪主编，《财政学》，上海财经大学出版社，2000。
 
第十三章     财政政策
 
教学目的:通过本章的学习，要求学生财政政策的涵义，以及主要的财政政策工具，理解财政政策的作用，进而明白财政政策在宏观调控中的地位。
重点难点:重点是财政政策的类型以及应用的时机问题，难点是财政政策和货币政策的配合。
教学方法:讲授法
 
第一节    概述
一、 什么是财政政策？
（一）   财政政策的定义
财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及相应的措施。
（二）   财政政策的发展
1、  西方财政政策的演变。
现代意义上的财政政策始于20世纪30年代的资本主义经济大萧条时期。在这一时期，资本主义爆发了大规模的经济危机，经济陷入极度萧条之中，当时的美国总统罗斯福实行“新政”，主要是运用财政政策刺激经济的回升，凯恩斯经济理论随之悄然兴起。凯恩斯理论认为：在纯市场经济模式中，总供给等于消费加储蓄，即Y=C+S；总需求等于消费加投资，即Y=C+I。而在政府参与的市场经济模式中，政府的商品和劳务购买支出（G）也是总需求的决定因素之一，政府的税收（T）通过对民间部门的可支配收入的影响而在一定程度上决定了消费量。因此，在经济均衡状态下，总供求相等，即C+T+S=C+I+G。政府通过改变财政收支的财政政策来管理总需求，从而实现政府对经济运行的全面调节。
2、  我国财政政策的发展
就我国情况而言，财政政策作为国家宏观经济调控的重要杠杆，在计划经济和市场经济两种不同的经济体制下，它的内容和作用过程是大不相同的。
（1）       计划经济体制下，财政政策对宏观经济的调节，采取了大一统的形式，内容单一，基本上是一个国民收入的统配计划。
（2）       市场经济条件下，主要是通过各种政策手段来调节经济的运行，不仅丰富了财政政策的内容，而且增加了财政政策运用的难度。
二、财政政策主体
政策主体指的是政策的制定者和执行者。政策主体的行为是否规范，对于政策功能的发挥和政策效应的大小都具有影响作用。事实上，在我国的现行体制下，各级政府的行为与偏好，对于政策的制定与执行，起着决定性的作用。因此，在财政政策原理研究中重视对政策主体行为规范的分析，有利于说明许多政策偏差现象，对于提高政策研究水平颇有帮助。
三、财政政策目标
（一）   含义
财政政策目标就是财政政策所要实现的期望值。首先，这个期望值，受政策作用范围和作用强度的制约，超出政策功能所能起作用的范围取值是政策功能的强度所不能达到的，目标也无法实现。其次，这个期望值在时间上具有连续性，在空间上具有一致性要求。通常基本财政政策是一个在较长时期内发挥作用的财政政策，也称其为长期性财政政策。一般性财政政策则是在一个特定时期内发挥作用的政策。财政政策目标从空间上取值，具有层次性特征，它要求各层次财政政策目标取值方向，从总体上一致。
（二）   我国财政政策的目标
1、  物价相对稳定。这是世界各国均在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定，并不是冻结物价，而是把物价总水平的波动约束在经济稳定发展可容纳的空间。物价相对稳定，可以具体释义为，避免过度的通货膨胀或通货紧缩。
2、  收入的合理分配。收入分配既要有利于成分调动社会成员的劳动积极性，同时又要防止过分贫富悬殊，因此，在政策的导向上 存在着公平与效率的协调问题。
3、  经济适度增长。适度的含义就是量力而行。其一，要视财力可能（即储蓄水平）制定增长率。储蓄水平主要有收入水平和储蓄倾向两因素决定。其二，要视物力可能。物力是各种物资资源的总称，物力可能实际是指能支撑经济增长 的物资承受能力。
4、  社会生活质量逐步提高。经济系统的最终目标是满足社会全体成员的需要，需要的满足程度，不仅取决于个人消费需求的实现，而且取决于社会公共需要的实现。这种公共需要的满足，综合表现为社会生活质量的提高。
四、财政政策工具
（一）   税收：税收调节作用，主要通过宏观税率确定、税负分配以及税收优惠和税收惩罚体现出来。
1、  宏观税率（即税收收入占GDP）的确定，是财政政策实现调节目标的基本政策度量选择之一。宏观税率高意味着政府集中掌握的财力或动员资源的能力高，反之则低。
2、  宏观税率确定后，税负的分配就显得十分重要。税负分配，一方面是由政府部门来进行，主要是通过税种选择和制定不同的税率来实现；另一方面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转嫁的形式体现出来。
3、  税收优惠和税收惩罚主要是在征收正税的基础上，为了某些特殊需要而实行的鼓励性措施或惩罚性措施。
（二）   公债：公债调节经济主要体现在下述三种效应上
1、“排挤效应”。所谓“排挤效应”，即由于公债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而对民间部门的投资或消费起调节作用。
2、“货币效应”。所谓“货币效应”，即公债发行引起货币供求变动。它一方面可能使部分“潜在货币”变为现实流通货币，另一方面则可能把存于民间部门的货币转到政府部门或由于中央银行购买公债增加货币的投放。
3、“收入效应”。假定公债是由未来年度增加税收来偿还，公债持有人在公债到期时，不仅收回本金而且得到利息。而政府发行公债主要用于社会公共需要；这样，在一般纳税人与公债持有人之间就产生了收入的转移问题。此外，公债所带来的收入与负担问题，不仅影响当代人，而且还存在着所谓“代际”的收入与负担的转移问题。对于这些问题的分析，即所谓收入效应的分析。
（三）   公共支出
主要是指政府满足纯公共需要的一般性支出，它包括购买性支出和转移性支出两部分。
（四）   政府投资
政府投资指财政用于资本项目的建设支出，它最终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资的项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施、以及新兴的高科技主导产业。政府的投资能力与投资方向对经济结构的调整起关键性作用。考虑到国民经济基础产业的“瓶颈”制约现状，政府投资所产生的效应，就不局限于自身的投资效益。作为一种诱发性投资，它可将“基础瓶颈”制约所压抑的民间部门的生产潜力释放出来，并使国民收入的创造达到一个较高的水平。这就是政府投资在“基础瓶颈”条件下所产生的“乘数效应”。
五、财政政策的类型
（一）   根据财政政策具有调节经济周期的作用来划分，可分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。
1、  自动稳定的财政政策是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，它无需借助外力就可直接产生调控效果。财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面：第一，税收的自动稳定性。第二，政府支出的自动稳定性。经济学家们一致认为，对个人的转移支付计划是普遍的自动稳定器。
2、  相机抉择的财政政策意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。按照财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。
（1）       汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策具有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策。第二，汲水政策的载体是公共投资。第三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可。第四，汲水政策是一种短期财政政策，随着经济萧条的消失而不负存在。
（2）       补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。
由以上可以看出，补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政支出可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。
（二）   根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，财政政策分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策。
1、  扩张性财政政策是指通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求。其载体主要有减税和增加财政支出规模。一般而言，流转税的减税在增加需求的同时，对供给的刺激作用更大，所以它的扩张效应主要表现在供给方面。所得税尤其是个人所得税的减税主要是增加人们的可支配收入，它的扩张效应体现在需求方面。
2、  紧缩性财政政策是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求。实现紧缩性财政政策目标的手段主要是增税和减少财政支出。增加税收可以减少民间的可支配收入，降低人们的消费需求；减少财政支出可以降低政府的消费需求和投资需求。
3、  中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。财政的收支活动既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。
 
第二节  财政政策的传导和效应
一、             财政政策的传导机制
（一）   含义
财政政策传导机制就是财政政策在发挥作用的过程中，各政策工具通过某种媒介体相互作用形成的一个有机联系的整体。财政政策主要通过收入分配、货币供应与价格将财政政策工具的作用传导出去。
（二）   具体传导过程。
1、                         首先，让我们来分析政策工具变量是如何通过收入分配来传导的，它们之间如何协调。政策工具变量的调整，对个人收入分配的影响，主要体现在改变货币收入者实得货币收入或者使货币收入者的实际购买力发生变化。对于前者，主要是通过对居民个人征税，使其税后收入减少或通过某种形式的补贴使居民个人的实得收入增加；对于后者，主要是通过货币的升值或贬值来进行调节。政策工具对企业利润分配的影响，则主要体现在企业税后利润的分配上。
2、其次，再分析政策工具变量调整是如何影响货币供应的。撇开财政政策对货币流通速度与货币存量结构变化的影响不谈，集中分析我国财政赤字与货币供应的关系，我们就会发现，我国的财政赤字具有货币扩张效应。
3、最后，价格为什么也是财政政策传导的重要媒介？在我国，许多财政政策工具的作用是通过价格作用体现出来的，或者是与价格相互作用共同发挥作用的。长期以来，我国产业部门间的利润率，存在着巨大差异，这种差异是导致产业结构不合理的一个重要原因，而部门与行业之间利润率的差别，除了受成本变动等因素影响外，主要与价格政策有关。价格不合理是制约基础工业发展的最关键的因素，而政府对价格的控制不应只采取行政手段，还应采取经济手段，适度地调控物价。
二、             财政政策效应
财政政策效应即财政政策作用的结果，政策是否有效主要看政策执行的结果如何。一般来说，政策实施能达到预期目标即位有效。
政府为推行某项政策所付出的研究费用、执行费用和补偿费用构成了该项政策的“成本”，而某项政策实施所产生的积极作用则可视为该项政策的“效益”。这样，对政策有效性评价可通过政策成本与政策效益的对比来进行。即当政策效益大于政策成本时，政策的有效性程度高，反之，则低。
三、财政政策效应偏差问题
（一）   含义：政策偏差是指在实施过程中实际效应与预期效应发生了背离。
（二）   政策效应偏差的分类
1、  在政策实施过程中必然造成的偏差，称之为自然偏差。
任何一项政策的实施总有一个时间过程，大致可分四个阶段：政策出台阶段、政策完善阶段、政策成熟阶段、政策蜕化阶段。通常，在政策出台阶段和政策蜕化阶段，政策效果差一些。而在政策完善阶段和政策成熟阶段，政策效果好一些。这样，在财政政策实施过程中就会出现阶段性的政策效应偏差，这种政策效应的自然性偏差可能由下列因素引起：新出台的政策本身尚不完善，旧政策的历史惯性的干扰等。
2、  在政策实施过程中人为因素造成的偏差，称之为人为偏差现象。
人为因素造成的政策效应偏差，最常见的表现是：政策设计脱离实际，政策期望值过高，客观上难以实现；政策工具缺乏或选择不当，搭配有误，使政策缺乏可操作性；政策主体行为偏差，使政策贯彻受阻。
四、财政政策乘数
（一）   税收乘数
它表明的是税收的变动对GNP的影响程度。这种影响程度就是所谓的税收乘数。第一，税收乘数是负值，说明国民收入与税收的变动相反。第二，政府增税时，国民收入成倍减少。
（二）   购买性支出乘数
它表明的是购买性支出的变动对GNP的影响程度，这种影响程度就是所谓的购买性指出乘数。第一，支出乘数是正值，说明国民收入与税收的变动方向相同。第二，政府增支时，国民收入成倍增加。第三，同税收乘数相比，支出乘数大于税收乘数。
（三）   平衡预算乘数
政府在增加税收的同时，等量增加购买性支出，购买性支出乘数加上税收乘数等于1。这就是说，即使增加税收回减少国民收入，但若同时等额地增加支出，国民收入也会等额地增加。换言之，即使政府实行平衡预算乘数，仍具有一定的扩张效应。
 
第三节  财政政策与货币政策的配合
一、             货币政策简介
（一）   定义
所谓货币政策，是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调整货币供应基本方针及其相应的措施。
（二）   我国货币政策的基本目标是稳定货币。稳定货币是指把货币供应量控制在客观需要量的范围内。稳定货币是经济发展的必要条件，我国经济建设的时间证明，没有一个良好的、稳定的货币金融环境，要保持经济的稳定发展是不可能的。
（三）   我国的货币政策手段
1、  中央银行对各商业银行的贷款。
2、  存款准备金制度。即各专业银行要将吸收的存款按一定比例交存中央银行。
3、  利率。中央银行根据资金松紧情况确定调高或调低利率。
4、  公开市场操作。
二、             财政政策和货币政策相互配合的必要性
（一）   两者的作用机制不同
财政是国家集中一部分GDP用于满足社会公共需要，在国民收入中居于主导地位。财政直接参与国民收入的分配，并对集中起来的国民收入在全社会范围内进行再分配。因此，财政可以从收入和支出两个方向上影响社会需求的形成。而银行是国家再分配货币资金的主要渠道，这种对货币资金的再分配，除了收取利息外，并不直接参加GDP的分配，而只是在国民收入分配和财政再分配基础上的一种再分配。
（二）   两者的作用方向不同
社会消费需求，基本上是通过财政支出形成的，因而财政在社会消费需求形成中起决定性作用，而银行信贷在这方面则无能为力。个人消费需求的形成则手财政、信贷两方面的影响。
（三）   两者在膨胀和紧缩需求方面的作用不同
在经济生活中，有时会出现需求不足、供给过剩，有时又会出现需求过旺、供给短缺。这种供给和需求失衡的原因很复杂，但从宏观经济看，主要是由财政与信贷分配引起的，而财政与信贷在膨胀和紧缩需求方面的作用又是有别的。财政赤字可以扩张需求，财政盈余可以紧缩需求，但财政本身并不具有直接创造需求即“创造”货币的能力，唯一能创造西求、创造货币的是银行信贷。因此，财政的扩张和紧缩效应一定要通过信贷机制的传导才能发生。
三、             不同的政策组合
（一）   松的财政政策和松的货币政策，即“双松”政策。
松的财政政策是指通过减少税收和扩大政府支出规模来增加社会的总需求；松的货币政策是指通过降低法定准备金率、降低利息率而扩大信贷支出规模，增加货币供给。
（二）   紧的财政政策与紧的货币政策，即“双紧”政策。
紧的财政政策是指通过增加税收、削减政府支出规模等，来限制消费与投资，抑制社会的总需求；紧的货币政策是指通过提高法定准备金率、提高利率来压缩支出的规模，减少货币的供给。
（三）   紧的财政政策和松的货币政策
这种政策组合的效应就是在控制通货膨胀的同时，保持适度的经济增长。
（四）   松的财政政策和紧的货币政策
这种政策组合的效应是在保持经济适度增长的同时尽可能地避免通货膨胀。
四、             财政政策与货币政策的相对效力
（一）   财政政策的效力
当政府实施扩张性财政政策时，政府需求增加将通过财政政策乘数效应使GDP增加。GDP的增加又使货币需求增加，即需要更多的货币用于交易。在不改变货币供给的情况下，利率必然上升。利率上升，一方面会抵消由于GDP增加而增加的货币需求，另一方面又会减少投资需求，从而抵消一部分政府支出或减税对GDP的影响。
此外，财政支出乘数是衡量财政政策效力的一个重要指标。
（二）   货币政策的效力
货币政策的操作主要体现在货币供给的变化上。一项扩张性货币政策如果在货币供给的增加时使利率下降的幅度很大，并且对投资有很大的刺激作用，它对总需求的影响就很大。这种效果产生的条件是：第一，如果投资需求对利率的敏感程度很高，利率的下降就会使投资受到极大鼓励。第二，如果货币需求对利率的敏感程度很低，货币供给的增加使利率下降很大。在这两个条件得到满足的情况下，货币政策对总需求的影响效力就强。
五、财政政策与货币政策的时滞
（一）   内在时滞：只涉及行政单位而与立法机构无关。包括认识时滞和行政时滞。
1、  认识时滞是指从经济现象发生变化到决策者对这种需要调整的变化有所认识所经过的时间。
2、  行政时滞也称为行动时滞，是指财政当局在制定采取何种政策之前对经济问题调查研究所耗费的时间。
（二）   外在时滞：是指从财政当局采取措施带这些措施对经济体系产生影响的这一段时间。
1、  决策时滞是指财政当局将分析的结果提交给立法机构审议通过所占用的时间。
2、  执行时滞是指政策议案在立法机构通过后交付有关单位付诸实施所经历的时间。
3、  效果时滞是指政策正式实施到已经对经济产生影响所需要的时间。
 
复习思考题
1、  名词解释：财政政策、财政政策目标、扩张性财政政策、紧缩性财政政策
2、  简述自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。
3、  怎样认识和评价财政政策的效应？
4、  为什么财政政策与货币政策必须相互配合？
5、  简述财政政策与货币政策配合的不同政策组合。