解放军文职招聘考试论述央行再贷款工具的创新及其对货币政策的影响

 再贷款在货币政策操作中的地位再次上升

　　再贷款，即我国央行对金融机构发放的贷款，是我国央行重要的货币政策工具之一。改革开放以来，再贷款在我国央行货币政策操作中经历了三个阶段的变化。第一阶段（2001年之前），再贷款是央行调控基础货币的主要渠道，因而央行对金融机构债权构成了央行资产方的主要部分。对金融机构债权主要包括公开市场操作中回购交易形成的“买入返售”、再贷款和再贴现。2001年以前，由于公开市场操作并没有成为央行调节基础货币的重要政策工具，再贴现很少，因此，体现在央行资产中的对存款性金融机构债权基本由再贷款构成：即央行对金融机构无担保的贷款。由于那时再贷款是我国央行投放基础货币的主渠道，因此，那时央行对存款性金融机构债权增减，反映了央行根据宏观经济形势变化而实施货币政策的银根松紧的变化。例如，为应对亚洲金融危机期间国内经济增长率的下降和通货紧缩，央行为了实施稳健的货币政策，就通过增加再贷款来投放基础货币。

　　第二阶段（2002～2013年），再贷款在央行货币政策操作中日趋式微，再贷款基本被闲置。主要原因在于，中国在2001年加入WTO后，由于贸易顺差的持续增长和人民币升值预期下资本流入的大量增长，央行持有的国外资产大幅增加，外汇占款成了央行投放基础货币的主要渠道。在这种背景下，央行货币政策操作就主要是为了冲销外汇占款，央行冲销流动性扩张的基本手段，先是大量发行央行票据，继而通过大幅提高法定存款准备金比率以深度冻结流动性。由于之前央行的再贷款余额较少，难以通过缩减再贷款的方式来冲销外汇占款导致的流动性扩张。因此，接下来的几年里，央行再贷款在货币政策操作中基本上没有发挥什么作用。尽管2005年前后，央行发挥金融稳定的功能而同包括一些证券公司在内的金融机构发挥了再贷款，但这并非常规货币政策操作的范畴。

　　第三阶段（2014年至今），再贷款在货币政策操作中的地位得到极大提升。在2008年后，发端于美国的全球金融危机让人们迫切认识到，全球经济再平衡对全球宏观经济和金融体系稳定至关重要，因此需要重建新的贸易与金融秩序。在这种背景下，尽管中国仍有大量贸易顺差和资本流入，但由于中国同时实施了“走出去”的战略，中国对外直接投资大幅增加，同时在美国大规模经济刺激下，美国经济企稳、美元升值，也吸引了一些短期资本流入美国。结果，中国人民银行持有的国外资产不仅没有随贸易顺差而增长，反而还略有下降。这为中国人民银行资产结构的调整创造了非常积极的条件，即2001年后一直被“闲置”的再贷款开始有了发挥作用的空间。尤其是，2014年以来，再贷款在央行货币政策操作的作用更加突显，这反映了央行资产负债表中，央行对金融机构债权大幅增加。2015年5月末，央行对金融机构的债权总量上升到了38697亿元，较2010年初的19697亿元增加了近一倍。这表明，几乎被“闲置”十多年的再贷款，在中国货币政策操作的地位再次上升。

　　经济新常态下的再贷款操作创新及其功能的扩展

　　中国经济进入新常态，货币政策操作环境也随之发生巨大变化。新的货币政策环境需要货币政策操作手段、方式、方法随之而发生相应的变化。近年来，央行就在主动适应经济新常态，引领货币政策新常态，通过不断完善和丰富再贷款调控工具，使得再贷款在货币调控体系中的功能得以不断扩充。

　　央行在再贷款的应用中，首先要不断创设新的再贷款工具。目前，再贷款工具包括：支小再贷款，即是向金融机构发放的专门用于发放小微信贷的再贷款，这是为缓解小微企业融资难而采取的定向再贷款；支农再贷款，即央行向一些符合条件的中小金融机构发放并由后者用于“三农”的央行早前还创设了支农再贷款，央行创设支小再贷款与支农再贷款，可以在一定程度上弥补市场缺陷；常备借贷便利，旨在向符合审慎要求的地方法人机构提供短期流动性支持，其主要目的是发挥常备借贷便利的利率作为市场利率上限的作用；中期借贷便利，向符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行提供中期基础货币，可以发挥中期利率政策的作用，引导金融机构加大对小微和三农的信贷支持力度，促进降低贷款利率和社会融资成本；抵押补充贷款，是央行以抵押方式向金融机构发放的贷款，合格抵押品范围主要是高信用级别的债券和优质信贷资产；信贷资产质押再贷款，以金融机构非标准化的信贷资产作为从央行获得再贷款的合格抵押品，这一政策工具的应用，将极大地扩展中小金融机构从央行获得再贷款的合格抵押品资产范围，提高了这些金融机构信贷资产的流动性。

　　在创新再贷款工具的同时，央行还大量扩充了再贷款的抵（质）押资产。中央银行在向管辖权范围内的金融机构发放贷款时，通常会有合格抵押品的要求。金融机构向中央银行申请贷款时所提交的抵押品，通常是其持有的某种金融资产。至于哪些金融资产可以充当合格抵押品，各国（地区）中央银行则有不同的规定和要求；同时，同一个国家的央行在不同的时期、不同宏观条件下，所要求的合格抵押品资产范围也会有较大不同。例如，在2008年次贷危机后，美联储不仅拓宽了贷款对象，也拓宽了合格抵押品资产。过去较长一段时间里，我国央行对金融机构的再贷款并无合格抵押品的要求。2014年以来，央行就在不断地扩宽合格抵押品资产的范围：（1）高信用级别的债券，如国债、中央银行债券和政策性金融债券。（2）商业银行持有的信贷资产。抵押补充贷款便是以高信用级别的债券和优质信贷资产作为合格抵押品的。但央行在2014年开展试点并在2015年推广信贷资产质押贷款中，所要求的合格信贷资产的品质，会远低于抵押补充贷款的要求。（3）将地方债纳入央行SLF、MLF和PSL的抵押品范围内。此外，地方债还被纳入中国国库和地方国库现金管理抵押品范围。这是在2015年为配合化解地方政府债务风险、积极推动地方政府债务置换而采取的一项举措。

　　随着再贷款工具的丰富和完善、再贷款合格抵（质）押品范围的扩大，再贷款的功能也随之而丰富。但随着央行不断创新再贷款工具，再贷款在中国货币政策操作中发挥着四项重要新的职能：

　　第一，管理市场流动性。常备借贷便利是向地方法人机构提供流动性支持，它与正（逆）回购操作、SLO一起，构成了中国央行对市场流动性管理和调节的工具体系。2013年6月，中国货币市场一度出现“钱荒”，紧张的货币市场流动性使短期货币市场利率高到难以承受的水平，给债券市场带来了极大的冲击，乃至随后一年左右的时间里，中国债券市场利率都处于较高的水平。在那次钱荒之后，央行便创设了常备借贷便利，以应对市场流动性的意外波动。

　　第二，引导信贷结构调整。再贷款发挥着引导金融机构信贷投向三农、小微和棚户区改造等国民经济薄弱环节的功能。随着新常态下政府更加注重定向调控，央行也试图利用再贷款促进信贷结构调整、引导贷款利率的结构变化。支小再贷款、支农再贷款和抵押补充贷款，都发挥着引导金融机构信贷投向的功能。因此，再贷款不仅仅是总量政策工具，更是结构调整的工具。

　　第三，化解金融风险，维护金融稳定。央行的重要职能之一，就是发挥最后贷款的作用，为陷入流动性困境的金融机构提供援助，阻止少数金融机构的流动性困境恶化为系统性的金融危机。1999年中国成立四大资产管理公司后，央行为了帮助它们从国家银行收购不良贷款就向它们发放了数亿元的再贷款；2005年为了化解证券公司风险，央行就曾向数家券商提供了大量再贷款；2015年6月下旬和7月上旬，股票市场大幅下挫，为了稳定资本市场，守住不发生系统性金融风险的底线，央行又向中国证券金融股份公司发放了数千亿元的贷款，并承诺对资本市场的流动性救助不受限额的局限。所有这些，都是央行再贷款维护金融稳定职能的重要体现。

　　第四，引导和管理市场利率。央行在《2014年货币政策执行报告》中谈到常备借贷便利时指出，其主要目的是发挥常备借贷便利的利率作为市场利率上限的作用；在谈到中期借贷便利时指出，“发挥中期利率政策的作用，促进降低贷款利率和社会融资成本。”这表明，央行在货币政策操作中，不仅关注合意贷款规模，事实上也在逐渐关注利率期限结构，期望通过再贷款操作来引导市场短中期市场利率走向。

　　再贷款功能的扩展及其对货币政策的影响

　　央行再贷款工具的创新、抵押品范围的扩充会极大地改变货币政策的传导渠道。在货币经济学中，不同的理论对货币政策传导机制有不同的理解。例如，货币主义就认为从货币政策的调整到最终目标变动之间，就是一个“黑箱”；凯恩斯主义者则十分强调利率在货币政策传导中的核心作用。货币政策无论是对投资支出、消费支出还是净出口的影响，都要通过利率水平的变动而发挥作用。至于利率变动到最终需求变动之间，则又衍生出了许许多多的理论解释，例如，财富效应、信息不对称及金融加速器机制等等。根据以往的货币政策理论，货币政策属于总需求调控工具，从总需求到结构变动，则由不同行业、企业借款者，基于资本的边际产出与银行利率之间的比较而完成的。由此，货币政策虽被视为国家干预的工具之一，但货币政策在促进经济总量均衡的具体实现过程中，则仍主要依赖于市场机制。在充分信息的市场环境中，货币政策影响利率总水平，利率的变化不仅能够实现总量均衡，也能够实现结构均衡。

　　然而，数十年的货币政策实践发现，即便政府不断地利用货币政策干预经济，但经济的周期波动并没有因此而减少，结构失衡也总是伴随着货币政策松紧的变化而发展甚至恶化，完全依靠利率机制，并不能保证资源被引导到政府所期望的行业和领域中去。现在，中国被广为诟病的“货币一放松，资金就流向股市或房地产”、“资金脱实就虚”之说，就证明了传统的货币政策传导机制中，存在明显的“市场失灵”。正因为过去着眼于总量的货币政策在实践中遇到了这样那样的结构性麻烦，2008年美国次贷危机以来，全球主要国家中央银行在货币政策实践中，就不再单纯依靠总量货币政策和传统传导机制，而采取更加灵活的、总量与结构并重的货币政策操作方式。中国再贷款工具的创新、扩充再贷款抵押品，就是着眼于货币政策传导机制的缺陷而采取的大胆、有益的尝试。

　　在一定程度上，再贷款工具的创新、合格抵押品范围的扩大，缩短了货币政策向实体经济传导的链条，改变了传统的货币政策传导机制。具体地说，央行抵押品范围的扩大，对货币政策的传导机制的影响主要表现在以下几个方面：

　　第一，货币政策不仅保留了传统的总量调控功能，也使它具有了结构调整的功能，因而缩短了货币政策的传导渠道。传统的货币政策传导是由央行调整货币总量而影响利率，再经由利率来影响总需求与经济结构的。央行扩大抵押品的范围，依然会影响社会资金总量供给，并进而影响利率总水平。同时，央行通过调整再贷款的抵押品范围，提高了被纳入抵押品范围的资产的流动性。这会降低其利率中的流动性溢价，降低其利息成本，同时也会使其更受金融机构的青睐，更多金融资源被配置到被纳入到抵押品的领域中去。比如，央行将地方政府债券纳入再贷款抵押品的范围，就提高了地方政府债券对机构投资者的可接受性；央行将金融机构的小微企业信贷资产纳入再贷款抵押品范围，就会提高金融机构发放小微贷款的积极性，提高中小企业融资可得性。

　　第二，它不仅会改变流动性的总量结构，也会改变市场的流动性结构，从而影响市场利率结构。被纳入到了央行合格抵押品的金融资产，其流动性会有相应地提高。2014年，中债登将低品质债券调出质押库，结果造成了债券市场较为激烈的反应，根本原因就在于，这极大地降低了被调出质押品范围的债券的流动性，其流动性风险溢价有所上升。反之，一种资产被纳入到央行再贷款抵押品范围，则提高了其流动性，使其利率中所包含的流动性溢价有所下降。因此，央行调整再贷款抵押品的范围，会对市场利率结构产生一定的影响。例如，央行将地方政府债券纳入再贷款抵押品后，地方政府债券的利率就出现了一定程度的下降，降低了地方政府债务的利息负担。

　　第三，不断细化的再贷款工具和抵押品范围的扩大，使得央行的货币政策可以更好地发挥定向调控功能，减少对总量货币调控的依赖。2014年以来，政府就一直不断强调定向调控。2014年的中央经济工作会议、李克强总理的政府工作报告和后来的中央政治局会议都强调要“更加注重定向调控”，就表明政府认识到了传统货币政策手段及传导机制存在的不足，因此，希望通过“定向调控”的方式，直接减少货币政策传导的环节和链条，使货币政策更直接地发挥政府所期望的作用。央行定向调控的手段多种多样，例如，定向降准、过去的定向央行票据都属于定向调控的手段。实际上，相对于定向降准和过去的定向央行票据，如今的再贷款在央行的定向调控中更加灵活、针对性也更强。

　　在此，还需要强调的是，尽管再贷款功能的扩展和抵押品范围的调整，使得货币政策的传导更直接，也可以影响市场利率总水平与结构，但是，无论是流动性管理功能、结构调整还是引导市场利率结构变化，单单有再贷款是不够的。再贷款要更有效地发挥流动性管理功能、引导利率总水平和利率结构，就需要协调再贷款与公开市场的使用。尤其是，货币政策要更好地引导利率走势和利率（期限）结构，进一步完善中国的公开市场操作，尤其是搭配不同期限的国债甚至金融债券的现券操作，通过改变债券市场需求结构来引导市场利率期限结构。另外，在全球主要央行日益强调前瞻性指引的时候，应进一步提高我国央行再贷款操作的透明度，提升再贷款操作在公众预期管理中的作用；再贷款作为流动性管理，应当更多地是为陷入困境的金融机构提供紧急流动性援助，以防止市场流动性因个别金融机构的困境而枯竭。