解放军文职招聘考试农学相关知识解读：城市规划、土地发展权与社会公平5

3、英国与美国土地发展权的实证分析

3.1 英国的土地发展权演变

英国“涨价归公”的历史悠久，在中世纪英国政府就开始因公共设施建设给土地所有者带来的利益进行收费。1909年《住房、城镇规划诸法》虽然未解决土地发展权问题，但已经注意到地方政府编制城市规划方案对土地所有者造成的利益影响。

其中第58条规定，任何人的财产受到规划方案的不利影响都有权向地方政府请求赔偿。这一条款导致了地方政府编制的规划方案难以实施，也引发了更多的对“意外获利”(windfall)的土地发展利益归属的争议。

1942年厄斯沃特(Uthwatt)法官为主席的补偿和改良问题委员会的报告认为，由于受到城市规划制度的影响，受到限制发展的土地价值在减少，而被允许发展的土地价值在增加，因此，不应该通过市场而是应该由政府征收土地来用于城市发展。

1947年英国的《城乡规划法》采纳了厄斯沃特报告的观点，要求土地的开发应得到规划当局的许可，并将土地发展权收归国家所有。

1947年《城乡规划法》规定，政府征收土地补偿标准为土地现状用途的价值。土地开发一旦被许可，土地发展增值就要以发展捐的形式上交政府，也就是必须向政府购买土地发展权，缴纳100%的开发税。

在此之前，英国同样面临在城市化的推动下，农用地开始流失问题。土地发展权收归国有抑制了市场开发土地的积极性，引发了土地市场的萧条以及土地地下交易等诸多问题。

英国土地发展权归国家所有，价值取向偏重于公平，但引起了巨大的争议。虽然土地发展权没有向完全的国有化方向演进，“收归国有”的思想一直在发挥作用。

1953年在保守党政府的反对下，英国虽然放弃了发展捐的思路，但是土地发展权归国家所有的理念却成了发展控制的制度基础。

在1960年以后，采用了规划得益(planning gain)的方式来分配因规划管治导致土地增值，也就是通过规划协议要求开发者承诺建设一定量的基础设施、公益设施等的责任。

例如，在承诺为社区建设一定的道路、公园、学校，或者是提供经济型住宅、就业机会以后，才能获得规划许可。

1990年的《城乡规划法》106条将规划得益改为了规划义务(planning obligation)，也就是在规划许可中要求开发者应当承担的义务。

但该制度在实施后，遭到很多批评，认为具有明显的缺陷，如“不透明的、见效慢的、不公平的、复杂的和敏感的”。

这说明英国的土地发展权“收归国有”后，演变为“国家与社会共享地利”。然而所采用的诸如规划义务等方式，在现实中很难操作，很难公平公正地平衡发展利益。

3.2 美国的土地发展权演变

美国通过征税和收费的方式来缓解土地差异化发展所产生的社会公平问题。征收不动产税的历史较长，美国各州不动产税占税收比例从1835年的16%增长到1903年55%以上。

目前，财产税占到地方税收入的3/4。财产税的征收是基于土地与建筑物的评估价值。土地与房产价值越高，所交的财产税就越多。通过提高不动产持有者的持有成本来平衡土地开发中利益分配的不平等。

此外，地方政府可利用公共设施开发特别受益费制度(Special Assessments)，向由于公共设施开发而受益的不动产权利人征收特别收益费(增值还原)。