2019略谈新公共管理视角下政府对高等教育的管理

　　一、新公共管理范式的主要思想

　　新公共管理理论可追溯到19世纪末20世纪初形成的传统公共行政模式，以马克斯·韦伯和伍德罗·威尔逊的政治行政二分法为理论基础。欧文·休斯则更详尽概括“新公共管理”模式，例如经济、效率和效能的“三E标准”是绩效指标衡量工具;通过民营化或合同外包方式减少政府职能等，笔者综合管理学者的观点得出以下几点主要思想：

　　1. 政府管理职能主要是掌舵而非划浆。新公共管理主张政府在行政管理中应是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划浆作用，以缩小政府规模，减少开支，提高效率。有效的政府应是一个能够治理并且善于治理的政府。

　　2. 政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向从而改变传统行政模式下的政府与社会之间的关系，政府是负有责任的企业家，公民则是其顾客或客户。

　　3. 政府应将企业的部分管理方式用于公共管理。新公共管理强调政府重视成本效率分析、全面质量管理，政府管理应引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让私营部门参与公共服务供给，有利于提高工作效率，优化服务态度。

　　4. 政府应重视公共管理的效率、效果和质量。传统的公共行政注重的是投入而不是结果，新公共管理认为政府应重视管理活动的产出与结果。新公共管理主义将公共产品区分为两种：核心公共产品和准公共产品，教育产品就是准公共产品，且具有市场化的内在基础，因此在高等教育领域引入市场机制，赋予高校更大的自主权，提高高教的效率、效能和效益。

　　二、我国政府对高等教育管理的职能及现状

　　我国政府在高等教育管理中一直处于主导地位，政府与高校是上下级行政隶属关系，这种管理方式阻碍了我国高等教育事业的正常发展。

　　1. 政府对高等教育的投资有失公正。从学校差异来看，我国高等教育实行的是“扶优保重”政策，有限的教育资源被过多地集中在少数所谓的重点高校身上，而且地方高校经费的主要来源为地方政府拨款，占经费投入总数的46. 15%,中央政府对这些地方高校的关注显然不够。从地区差异来看，东部沿海高校经费以地方政府拨款为主，学校自筹和收取学费为辅的多样化趋势，具有自我筹措资金能力和自我发展空间。西部地区高校由于地区经济发展落后，政府财政性政策倾斜力度不够，其缺乏竞争力。

　　政府财政拨款方式有两种，一是“基数加发展”：当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，再综合当年变化情况而确定。二是“综合定额加专项补助”;综合定额加专项补助。“综合定额加专项补助”模式优势明显，但其综合定额的成本核定较困难，教育经费分配的透明度和公正性也逐渐下降。

　　2. 政府在管理高等教育中的多元角色造成管理混乱。我国政府集举办者、管理者和办学者三种角色为一体，对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，在高校的办学、资源投入、成果分配等方面一直占据着主导地位，直接干预高校的具体工作运转，这种模式造成高等教育缺乏竞争力和主动性、效益低下甚至导致高等教育领域里寻租和腐败现象的产生，加重政府负担，也限制了高校的自主创新。

　　3. 后勤社会化改革进展缓慢。我国高校建立的计划经济体制下的后勤保障系统使得后勤机构人员越来越多，开支越来越大，制约着学校办学水平的提高。当前，虽然大部分高校成立了后勤服务公司，并按企业化模式运行，但由于产权明晰、人员分流、资产管理等方面存在着较大的困难，高校的后勤服务并没有真正实现市场化。

　　4. 高校自主办学有法难施。《教育法》、《高等教育法》等国家性文件对高等学校的管理权限范围作了原则性的规定，但对于大多数高校来说其相应的权利还是掌握在教育行政部门手中，学校可控的自由度还远远不够。第一，从招生的具体办法上看，目前国家实行的还是统一的应试录取程序，各高校对学生的招生缺乏足够的主动权和选择权，无法体现不同学科类型学生的专业需求。第二，学校与院二级关系没有理顺，管理重心没有真正下移，学校的政策制定、人才引进、财务管理、招生就业等决策权集中在机关职能部门，学院一级办学自主权比较小。

　　三、新公共管理视角下加强政府对高等教育的管理

　　我国政府应进一步致力于加强和转变政府管理高等教育的职能。将新公共管理理论中的市场竞争、公民至上、绩效评估等积极思想引入到我国高等教育管理。

　　1. 完善高等教育财政体系，统一事权与财权。公共财政是为市场提供公共服务并弥补市场失灵的国家财政，是政府职能转变的重要内容，教育属于社会公益事业，也成为公共财政的主要支出领域。根据公共产品理论和教育公平理论，高等教育的准公共产品属性决定了其资源配置的提供方式应该是政府与市场相结合，建立起以政府投资为主、社会多渠道筹资为辅的经费筹措方式。可以通过学校和企业合作获取相应的资金赞助;或通过社会团体和个人投资、出资和捐资高等教育事业;也可以通过争取国际银行组织的贷款用于高等教育事业发展等途径，并根据收益原则和能力原则划分承担的具体比例。

　　2. 新公共管理思想提倡高等教育办学主体多元化。新公共管理强调公共服务提供主体的多元化，改进公共服务供给体制。建立以政府供给为主体，其他供给主体共同参与的一主多元高等教育供给体制，为高等教育发展提供更宽松的外部环境。例如：大力发展股份、合作形式，多渠道筹措资金，解决高等教育投入不足问题;鼓励民办高校发展，通过市场制度由私营部门来供给高等教育，甚至鼓励引入外资来提高我国高等教育的供给;办二级学院，扩大高等办学合同承包范围。

　　3. 高等教育管理中引入企业管理方法。我国高等教育长期以来属于紧缺公共产品或准公共产品，高校的规模和数量在短期内还不能满足人们需求，来自市场的压力也并不大。新公共管理理念倡导将私营部门的管理、创新理念应用于高等教育改革和管理，比如在后勤服务领域引入市场竞争机制，事实上，学校宿舍、食堂、物业、医疗等实施完全可以通过引进企业进行投资管理，与后勤企业竞争，深化后勤改革，提高经济效益。

　　4. 实行教育分权，扩大学校和二级学院自主权。教育分权指的是一种合理分配教育资源、将有关教育决策权从较高层政府下移到较低层政府或基层组织的过程。教育分权主要有三种形式，一是权力分散、二是委托授权、三是权力下放。将必须由中央政府加以管理和约束的职能加以上收并严格管理;将一部分政府承担不了的或是管不好的职能进行转移，或“外移”给教育中介机构或“平移”给政府有关职能部门。二级院系的主要职能应定位在微观管理层面，如执行学校的政策、落实工作措施、完成教学科研任务等。

　　综上所述，政府是高等教育发展的强大动力，高等教育的顺利发展需要政府的政策支持、财力补充以及稳定的社会环境。受新公共管理理论引入市场竞争机制、强调“顾客”至上、重视效率和绩效评估等积极思想的影响，我国政府也应适时积极转变政府管理高等教育的职能。