2019年MPA资讯：大都市区政府合作的国际比较及借鉴

　　导读：随着新一代信息技术和现代交通网络体系的快速发展，区域经济空间结构和联系方式出现了显著变化，大城市与周边地区日益趋于一体化，形成新的空间聚集形态——大都市区(metropolitan-region)，其在20世纪后半期已成为发达国家城市体系的主体形态，在促进各国经济社会发展乃至全球发展方面起着举足轻重的作用。

　　我国目前已形成长三角、珠三角、京津冀等大都市区。但大都市区的管理往往被分割在不同层次、不同规模的行政区域之中，如何突破行政壁垒和地方利益等各种客观性的障碍，推动大都市区政府间的有效合作，将是我国区域经济发展中亟需研究解决的重要课题之一。本报告利用OECD(经济合作与发展组织)有关大都市区的调查数据，对国际上260余个大都市区政府合作的实践进行了比较，以为我国探寻适合中国国情的大都市区政府合作机制提供借鉴和参考。

　　大都市区政府合作的主要模式

　　由于各个国家政治体制、政策环境、文化背景等诸多因素的不同，大都市区政府合作的形式多种多样，即使在同一个国家也存在多种形式。根据合作形式和协调机制的不同，本文归纳出实践中存在两种基础合作模式以及围绕这两种基础模式形成的衍生模式。

　　一种基础合作模式是地方政府之间完全的非正式合作。通常是针对某一领域的问题，各地方通过磋商论坛、市长联席会议等形式，基于某种共识或者共同利益形成的合作协议、合作合同等，有些合作协议甚至没有法律约束力(通常是层级比较低的合作协议)，但由于在签订之前经过了各方利益主体充分的谈判磋商，在实践中还是被广泛使用。这种合作形式的组织相对松散，对合作各方的约束力较弱，谈判成本相对较高，对一些跨区域问题的协调作用也非常有限。

　　另一种基础模式是以大都市区为基础设立更高层级的地方政府。这种合作形式在协调能力、跨区域公共事务的治理方面有明显提高。但由于涉及到行政区的合并、政府职能的调整，在实践中具有较高的操作难度，尤其是实行地方自治的联邦制国家很难推行。因此，应用该种合作模式的地区相对较少，目前法国和部分国家的首都地区更多采用了这种形式。

　　以上述两种合作模式为基础，各国基于本国体制、文化、法律制度等不同因素，还形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市区政府合作仅在交通、规划领域，是由超越各行政区的具有法定管辖权限的政府机构负责，其他领域的政府合作则采用地方政府之间的非正式合作模式。还有经各地方政府共同设立有限权力的协调机构，机构领导者由各地方政府选举而成，负责协调处理本区域的公共事务和问题。

　　首都大都市区地方合作模式的国际比较

　　首都大都市区作为国家特殊的区域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多数首都都市区建立了促进地方合作的常设实体机构。在本文所比较的22个国家的首都大都市区中，除了美国、意大利、西班牙、智利四个国家之外，其他国家的首都大都市区均有相应的实体机构。像英国国内大都市区合作都是非正式合作模式，但伦敦大都市区属于例外，设立了大伦敦区管理局。二是首都都市区地方政府的合作多数建立了高级别的法律保障机制。在上述18个设立实体协调机构的大都市区中，除了日本、瑞士、瑞典、波兰等国家之外的12个首都大都市区的协调机构在法律上享有明确的管理权限，通常管理的权限和范围都要高于本国其他大都市区的治理机构。

　　都市区地方合作模式的演变趋势

　　由于地方政府的横向合作涉及到不同的利益相关者，如何建立有效的协调机制实现政府间有效的合作，无论政治决策者，还是专家学者至今都无法给出定论，各国基本上都处在探索阶段。合作模式由最初传统区域主义所倡导的“集权式”，建立“大城市政府”，再到新区域主义所倡导的“网络式”多中心合作，各种形式在各国不同的都市区都有相应的案例。从演变的总体趋势上来看，需要重点关注两个方面：

　　建立实体机构，协调地方合作已成为多数大都市区的选择

　　在本报告所比较的261个大都市区中，建立实体协调机构的有178个，所占比重为68%;其中有54个大都市区的协调机构享有一定的法律授权，主要是法国、德国、韩国、荷兰等国家。多数国家大都市区的协调机构是公共组织或者政府提供部分财政预算的准公共组织，负责本都市区内部各地方政府的利益协调、公共问题的协商和政策的沟通，地方政府之间的合作多采用非正式的合作形式(见图1) 。

　　从各国大都市区设立协调实体机构的时间来看，主要集中在两个时期：一是上世纪70年代左右，英美等先行工业化国家，城市化率已接近80%，城市规模扩张所导致跨区域公共事务增加。在此背景下，为了加强公共事务的管理，更好地协调地方政府在地域和社会管理中的功能划分，以英美等国家为主的大都市区纷纷设立了相应的协调机构。二是上世纪末本世纪初，又出现了第二次设立大都市区协调实体机构的高峰。主要原因还是城市规模的扩张，导致人口膨胀、经济活动无序蔓延等，由此又产生了土地资源的低效利用、交通拥堵、环境恶化等问题。都市区内部地方政府合作的问题越来越引起各国政府的重视。据不完全统计，设立协调实体机构的大都市区中超过一半是在此期间设立的。

　　区域发展、空间规划、交通是大都市区地方政府合作的三大核心领域

　　对比不同时期成立的大都市区地方政府合作的协调机构的职能，可以看出这些协调机构的职责范围正在不断地调整和拓宽。早期主要是不同地区之间政策性的沟通，供水、污水、废物处理等地方政府承担的主要基本公共服务方面的协调，地方政府之间的合作协议更多集中在一些市政设施的跨区域衔接。

　　随着城市的扩张，人口和经济活动的空间调整，地方政府之间合作的领域逐步拓宽到区域发展、交通、空间规划、能源、教育、旅游等多个领域。但OECD有关大都市区地方政府合作领域的调查数据表明，协调机构所负责的核心领域集中在区域发展、规划和环境三个方面。

　　在本报告所比较的178个设有合作协调机构的大都市区中，超过80%的比例拥有区域发展的职能，主要包括重大项目引进前的政策磋商(主要是环评、土地方面)，对本地区特定产业的扶持、劳动力市场的结构调整、就业培训等。其次是交通和空间规划的职能，所占比例为70%左右(见图2) 。尽管后两项职能的比例没有前一项高，但多数大都市区在法律层面将这两方面的管辖权授予了相应的协调机构，即协调机构享有对整个地区规划和交通的统一决策权和管理权。

　　都市区的结构类型是影响地方合作模式选择的重要因素

　　影响都市区地方合作模式选择的因素除了本国的行政体制之外，还受到多种因素的影响，如一国的规划体制、地方政府的职能、税收体制、人口规模、所包含的地方政府的数量、经济发展水平等。通过对可获得数据的180余个大都市区进行比较发现，除体制因素之外，都市区的空间结构类型是影响地方合作模式选择的重要因素。

　　都市区(包括城市群在内)的空间结构一般分为单中心或者多中心两种类型。对于单中心或者是核心城市首位度较高的大都市区更倾向于选择制度性的正式合作，即建立地方合作的协调机构，并有一定的法律权限，是整个地区重要的管理者。有些地区还将其作为更高层级的地方政府，享有城市管理的职能，如法国的里昂都市区、德国的法兰克福大都市区等。相比之下，多中心、核心城市首位度不高的大都市区，尤其是所含地方政府数量较多的都市区更倾向于采用非正式的合作，通过双边或多边的合作协议实现对公共事务的治理和区域统筹发展，如德国的汉堡大都市区、日本的札幌都市区等。这些合作协议多数是受法律保护，具有一定法律约束力的。

　　对我国的启示与政策建议

　　地方合作成功的关键在于形成利益共识。正如上文所述，大都市区地方政府合作模式多种多样，并不存在普遍适用的模式。每种模式都是利弊共存，既有成功的典范，也有不成功的案例。因此，地方合作的关键在于合作的各个地方政府和居民能够从合作中获得可见的利益。即使通过法律制度的强硬规划和安排，如果缺乏利益相关者的认同，地方合作也难以推进，只能停留在没有实效的合作承诺上。

　　地方合作应首先建立平等公开透明的沟通机制。推动地方合作的目的在于实现区域内的合理分工和功能定位，既能够实现资源要素的优化配置，又能够有效解决环境、社会问题。从国际经验来看，这一目标并不容易做到，尤其是经济发展差距较大的地方政府之间的合作。因此，在合作过程中首先要建立平等公开透明的沟通机制，使各个地区对其在整个区域内的功能定位能够达成共识，这样才有利于合作的深化。同时，公开透明的机制也有利于约束规范各方的行为。

　　地方合作应重视发挥协调机构的作用。从各国都市区地方合作的演变趋势来看，设立超越地方利益、相对独立或者层级较高的协调机构已成为多数国家的优先选择。即使在那些没有设立协调机构的都市区，一些关键领域的合作也需依托地方政府认同的非政府组织或政府部门来负责协调，如美国一些大都市区的规划都是通过联邦政府、州政府和地方政府共同认可的区域规划协会制定。建立协调机构可以利用其更高的社会认同度或者更高的法律地位降低协调的成本，增强合作的执行力，也有利于形成稳定、制度性的合作机制。

　　地方合作中要把握好政府作用的边界。从上文的国际比较来看，促进区域发展是地方合作的重要领域，也是相关协调机构的重要职责，但是这并不意味着政府可以替代市场。国际经验表明，地方合作的领域更多集中在那些具有显著空间外溢性的公共事务和公共服务的供给。政府合作的目的在于从区域整体利益的角度，在各方共识的基础上，创造良好的发展环境，引领各地方的发展，形成整体的区域竞争力。

　　地方政府合作要重视发挥法律的作用。无论是采取何种合作模式，合作协议或者合作共识的执行一般都需要建立在相应的法律基础之上，这是国际上大都市区地方合作的普遍原则。其原因在于：一是通过法律制度可以确保合作的有效执行，如德国的空间规划是通过部长联席会议来协调，尽管会议机制是政府间的非正式合作，但其宪法规定如果没有达成共识，各地区就不能实施任何政策或者战略;二是通过相关的法律制度，自上而下的推动区域合作，可以使其比较规范和程序化，使得合作能够比较稳定，有效减少地方政府单方面违约的行为，有效降低合作过程中的协调成本和交易成本，如在美国所有需要合作的州，需要按照一定的法律程序，依据联邦宪法中“信任与尊重”的原则，签订具有约束力的双边或多边法律协定或行政协议，该合作协议受美国法律保护，具有法律效力，由此各州之间可以据此形成一种正式而稳定的合作机制。

　　综上所述，地方合作能否顺利有效地推进，关键是要正确把握好三个层面的问题：一是地方合作与地方竞争。二者并非非此即彼的关系，加强地方合作的同时不能忽视建立在公平竞争规则基础上的地方竞争。二是联邦(中央)政府权威性与地方政府权力独立性。地方政府合作更多是要解决跨区域的公共事务，协调的过程中要借助联邦(中央)政府的权威性，但要确保地方政府对本行政区内的独立管辖权。三是地方合作的激励和约束。多数国家在鼓励地方开展合作的同时，对地方合作的原则、权限、领域都要加以法律规范和约束，不仅要高度限制其在政治领域的联盟，也要防止形成新的区域性经济垄断而影响整个国家的市场竞争秩序。