财政税收论文：试论公共财政下的税收债法理论

 一、公共财政与税收的有关 理论

　　财政到底是什么，很少有人从规范化与权利论的角度有意识地探讨财政的作用并进而建立可供遵循的理论架构。而唯有将税收与财政联系起来，才可以实现财政 法律 制度体系的完备。从形式上看，财政的基本 内容 包括收、支和财政管理三类，长期以来只有税收因其无偿剥夺人民财产权的侵害性，一直为公法 研究 的重心，受法规范、法理论拘束甚深。而其他形式财政自由空间较大。这种不平衡性实际上也容易产生财政只是技术性、机械性的资金提供的偏见，而忽视了财政的权力性和公共性。因此将税收纳入财政的范畴内进行考察，不仅有助于理解公共财政的内涵，更对于如何以公共财政为背景拓展税收与税法理论的新视野都不无裨益。

　　关于什么是财政，或者说财政的性质究竟为何这一基本的财政理论 问题 ，在学界争论久矣，而对财政的定义基本是从国家理论的角度出发，主要的观点便是"国家分配论"和"公共财政论"。前者认为，财政是国家实现其职能的需要，在参与 社会 总产品和国民收入的分配和再分配过程中所体现的关系， 即以国家为主体的分配关系。而西方公共财政的 历史 演进中包括了法治、有限政府以及对个体的平等关怀与尊重等宪政内容；可以这样说，公共财政论的首要内容便是财政立宪。虽然这两种理论并无根本上对立之处，前者是就形式意义上讨论国家的分配行为， 或者说是从簿记手段的意义上看待财政，将其定位于一种专门的技术性活动；而后者则是包含了公共性和民主性的 发展 的体系。但从另一个角度也可以这样说，正是由于国家与公民的权利义务关系的认识不同，尤其是在权力（利）分配的倾斜程度上有差异，这种差异将决定这一国财政体制及财政运行的基本指导思想，决定着一国纳税人权利的真实和具体的享有状况。

　　1998年底我国正式提出构建公共财政的基本框架，而厘清公共财政是财政体制改革的起点。比较国家分配论和公共财政论， 中国 当今构建的社会主义市场 经济 的公共财政，即在市场经济条件下，国家（政府）以人民为主体进行资源配置的收支活动以及在此过程中形成的一系列制度安排。

　　社会契约理论是西方主流财政理论的依据和基础，从霍布斯的《利维坦》（1651年）到洛克的《政府论》（1690年），然后是卢梭的《社会契约论》（1762年）无不视国家为公民达成契约的结果，要为公民服务。在这样的理念支配下，普遍认为国家的形成是基于公民天赋权利的让渡，并享有某些保留的权利，人民拥有最后的主权，政府的统治必须基于人民的同意才能保证其正当性。而财政权的行使，一方面直接涉及对公民财产权利的限制（尤其是课征赋税），一方面又与公民所得到的公共服务直接相关（如公用事业的财政支出），因此只有在征得公民许可的基础上，政府财政权力的行使才是正当和合法的。

　　在此基础上，学界一直以来对"税"的概念界定，已经有了修正的必要。传统的财政学认为税收具有三个基本特征：一是强制性；二是无偿性，如列宁所说"所谓赋税，就是国家不付任何报酬而向居民取得东西"；三是固定性。但在公共财政的视角下，尤其是税的无偿性已不能再成为说服公民严守纳税义务的理由了；正是由于理论归纳出的无偿性特征，使得在评说纳税人的地位时，众多的财政学著述乃至新近的税法学著述，几乎众口一词，将纳税人简单地划入义务主体一格，强调其义务，却避而不谈其权利，将纳税人等同于纳税义务人，而鲜见论述纳税人之权利。

　　因此与财政的两种观点相比，就"税"也有相应的两类观点。20世纪初期，德国法学家提出了两种针锋相对的观点：税收权力说与税收债务说。权力关系说是以德国行政法学家奥托•；梅耶（Ｏｔｔｏ Ｍａｙｅｒ）的观点为核心的传统学说，认为税收法律关系是国民对国家课税权的服从关系，而国家总是以优越的权力主体的身份出现，因此体现为典型的权力关系。债务关系说则是以1919年德国《租税通则》制定为标志，根据德国法学家阿尔巴特•；亨泽尔（Ａｌｂｅｒｔ Ｈｅｒｓｅｌ）的主张所形成的学说。这一学说将税收法律关系定性为国家对纳税人请求履行税收债务的关系，国家与纳税人之间的是法律上的债权人和债务人之间的对应关系。因此税收法律关系是一种公法上的债务关系，纳税义务不因课税处分而成立，而以满足课税要件而成立。二者的分歧在于，"权力关系说"强调税收法律关系的行政属性及主体之间的不平等性，"债务关系说"则强调税收法律关系的平等财产关系属性。两种学说都各有其出发点，各有完整的理论逻辑体系。

　　但以公共财政为背景，审视税收的性质，必须重新考察税收的根据。日本学者近年来寻求将税收看做是人对团体的一种归属。"国家是主权者--国民的自律性的团体，所以要使国家得以维护以及国家活动所需要的费用当由国民将其作为共同的费用来自行负担。"同时税收不仅是一国法律制度、也同样构成经济制度的重要组成。法律不能脱离经济，法律服务于国家的存在，而国家存续和发展的需要决定着其职能的履行，也决定了一些根本的法律制度。按照1997年世界银行报告《变革世界中的政府》（中国经济出版社，1997）的归纳，政府至少有如下5项基础性任务必须担当：建立法律基础，保持非扭曲的政策环境、包括实现经济的稳定，投资于基本的社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境。由此可见这些基础性任务是属于维持社会不至解体的硬性规则环境和满足社会全体成员"共同需要"的公共产品。因此财政活动实际上是决定公共物品的供给数量和税负分担的一项公共活动，而税收便是对国家提供公共物品成本的补偿，或者说是为国家提供公共物品的融资。可以说，虽然公共服务作为国家的提供义务是溢出于税收债务之外，并非严格意义上的税收债权的对待给付义务；但税收之债的标的即公共产品，而税收债法理论很好地契合了公共财政的制度内涵，无论从 政治 学还是经济学的角度，无论从法学理论的要求还是现实制度的需要。

　　二、公共财政与税收法定主义

　　一直以来税收的全过程被简单地理解为税款的征缴，税收只不过是国家凭借政治权力强制征收而取得的收入。但从公共财政的角度看，纳税人应当成为税收的终极受益者。

　　财政法律关系的基本主体是国家（政府）和纳税人，表面上是政府决策，本质上应是公众，政府只是在执行决策，是一个终极实施者。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并通过法律制度保证这一机制的运行。这种由个人决定者到政府代理者的决策传递链条，使得公共财政行为公开、透明、公正和法治化。反映在税收领域内，在公共财政制度下，税收是政府在公众批准的税法规定下依据其正式、法定的权力向纳税人征收的收入。税收意味着纳税人对公共物品的普遍性付费，意味着纳税人的财产权被正当的权力合法地剥夺。而这种褫夺财产权利的权力的正当性来源正是社会契约理论所解释的。

　　一般认为，税收的基本原则为公平原则和效率原则，但笔者以为税种、税率等都是技术问题（社会和经济的现实需要），而民主的关键在于谁决定税收制度，因此唯有税收法定才能保障民主。宪法规定了财产权保障，这一规范具有法律最高位阶的拘束力，而其存在有赖于国家需求的税收供应，从另一个角度看"纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价"。因此宪法上国民的负担与义务，而国家得以直接强制者，因其性质为对个人自由之侵害，必须有形式意义上之法律，既人民代表议会所通过之法律依据。不可 计算 、不可衡量的公民义务，在法治国家是无法容忍的。因此税收法定主义不仅体现了法律优位和法律保留，更是民主和法治等宪法原则在税收上的体现。

　　税收的实体性正义主要体现在税收立法上。课税权是抽象的权力，要将其具体化而付诸实现，须由国民全体选出代表，按立法程序将其制定为法律。"无代表无税"实质就是要求税收立法的"议会保留"，即税收立法权只能授予议会或国会等公意机关，即立法机关是税收立法的渊源。从严格的税收法定主义原则的要求来说，基本的税收法律，特别是其中涉及到税收要素的法律，都应当由立法机关来制定和通过。而立法中最重要的就是程序问题，程序规范的 科学 化、民主化有助于发挥立法的作用。在审议和表决法案阶段，公众代表的权力得以直接行使。而立法听证制度是民主政治对立法机关充分表达民意的有力保障。尤其税收属于专门性、技术性很强的立法，并且是直接对抗于宪法对财产权这一基本权利的保护，不但需要专家学者参与立法，更需要建立立法听证。这不但是实 现代 议政治条件下公民的知情权，也为公民行使参政议政权提供了保障。税收的民主性还体现在立法的稳定性上。税法的构成要素，尤其是确定纳税人纳税义务是否成立的税法要素非经法定程序是不能变动的，这不但是法治的要求，也是降低法律运行成本和保障纳税人的可预期性的基本要求。由上，税收的实体性正义就是要求课税权和立法权的统一。

　　徒法不足以自行，税收实际上又是征税者同纳税者之间的博弈，纳税人都存在一种降低税负的动机，而征税者在执法中又有滥用权力（超权力）的倾向。因此要求达到均衡状态，必须加强程序性控制，在权利保护的同时加强对义务履行的规制，在权力授予的同时规范权力行使不得滥用。

　　因此公共税收的理想构建应当是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案。纳税者以税收交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定。而征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程：征税者没有随意决定征税和决定征税多少的权力，应当在没有弹性的行为空间内征税；纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。

　　由此可见，纳税人不仅是义务主体，亦应为权利主体。税收法定主义不仅是程序的合法更是实质正义的体现。因此可以说，纳税人是以宪法为保障的公共秩序为基础纳付租税，是以提高国民的一般生活、文化为目的，是财政过程中的基本权利者。 但权利的实现，究竟是什么吸引我们关注具体的现实的权利？更多的场合往往是权利受到侵犯，因此权利的实现除了法律文本上的保证更需要有真实的制度保证，而制度除了对于权力行使的制约，更重要的是事后的救济。纳税人权利体现了宪法所保障的基本权利，因此对于违法税权的行使，有拒绝和主张排除侵害的防御权，同时具备程序保障的功能。我国 目前 的《税收征收管理法》具体规定纳税人享有的权利有：延期纳税权、申请减税、免税权、多缴税款申请退还权、委托税务代理权、要求税务机关承担赔偿责任权、申请复议或提起诉讼权等。但这些权利的享有无法为纳税人构建一个开放的权利束，比如纳税人从国家征税后用来满足社会公共需要中受泽的权利，比如纳税人在税收立法中的权利和角色定位。我们提出的诸多设想可能更多的是基于经济学的理论，或是政治学的设想，虽然学科的融通可以为我们的税法学提供很多想象的空间，但我们更需要的是"法"的解释，即税收债法理论。

　　三、公共财政下的税收之债

　　债，作为民法上的概念，是指特定当事人之间可以请求为一定给付的民事法律关系。在《法学阶梯》中，"债"被定义为"一种迫使我们必须根据我们城邦的法律制度履行某种给付义务的法律约束"。传统民法上，债包括合同之债、侵权行为之债、无因管理之债和不当得利之债。这四项基本制度的构成要件、指导原则及社会功能虽然各不相同，但其各种法律关系在形式上均产生相同的法律效果，即使一方当事人可以向他方当事人请求为特定行为。此种特定当事人之间得请求为特定行为的法律关系，就是债的关系。法律效果的相同性是债的构成要素，即凡在本质上为特定人得向特定人请求为特定行为的法律关系，均可视为一种广义上的债。

　　一般认为，税收之债是指作为税收债权人的国家请求作为税收债务人的纳税人履行纳税义务的法律关系。在这一法律关系中，国家是债权人，国民（纳税人）是债务人，国家享有的权利是依法请求国民履行纳税义务，国民（纳税人）的义务是应国家请求而履行纳税义务。而税的依据税收之债的特征包括税收之债是公法之债、税收之债是法定之债、税收之债是货币之债、税收之债是单务之债、税收之债双方当事人法律权利的不对等性。

　　但于此解释，纳税人的债权又体现在哪里呢？税收之债应当不仅是指税收债务关系，税收债权也不只是国家对纳税人享有的请求权，其意义不仅在于提供了税法学上的说理工具，也为现代税法规范结构的构建提供了新思路。它赋予了税法以崭新的地位和体系。在实践上，可以平衡纳税人与国家之间的法律地位，保障纳税人的合法权利，防止征税机关权力的滥用。

　　将税收定义为公法之债，是排除对税的法律关系的一元性的定性，是将税作为性质不同的各种法律关系的结合来理解。至少目前，税收之债应当突破"征"与"管"的范围而至"用"，即将税收依据纳入税收之债的理论体系内。