财政税收论文：基于公共财政框架的若干税收问题探讨

   内容 提要: 公共财政是政府财政收支活动的基本运行模式，而税收是公共财政框架的重要组成部分。本文在探讨公共财政框架对税收的基本要求和税收活动面临的现实环境因素的基础上，着重就税收的国家特色与国际协调、税收竞争与宏观税负以及税收的超常增长与规范执法等若干重要 问题 进行 研究 ，并提出相应的改革主张。  
　　中共中央第十六届三次会议《关于完善社会 主义市场 经济 体制若干问题的决定》指出，要"健全公共财政体制。按照简税制、宽税基、低税率、严管理的原则，稳步推进税收改革"。财政是政府存在和政府活动的经济基础，公共财政则是政府财政收支活动的基本运行模式。公共财政框架涉及到政府财政收入、财政支出、财政平衡、财政体制、政府预算等多方面的内容，税收是公共财政框架中有关财政收入的一项重要内容。最近几年学术界对我国公共财政及其框架的研究已取得了重大进展，但基于公共财政框架来研究税收活动中的现实问题和改革问题还相对较少。本文试就公共财政框架对税收的要求、税收活动面临的新环境和新因素，以及当前税收活动中的若干热点问题谈些看法。 
　　一、公共财政框架对税收的要求 
　　一般认为，公共财政是服务于我国社会主义市场经济的财政，具有着眼于满足社会公共需要，立足于非盈利性，政府收支法治化等特点。税收是依照 法律 规定取得政府收入的一种形式，在我国财政活动中具有十分重要的地位。税收既要体现公共财政框架的整体要求，又要根据其自身的特征发挥职能作用。公共财政框架对税收的要求是多方面的，其中最主要的有以下几个方面： 
　　第一，税收应当成为市场经济条件下最基本的公共收入形式。我国长期以来的税利并存与税费并存的政府收入形式，不论是"取自家之财办众人之事"或者"取自家之财办自家之事"，还是"取众人之财办部门之事"都不符合公共财政的要求。公共财政要求"取众人之财办众人之事"（高培勇，2002）。要求税收成为最基本的公共收入形式，当务之急是要加快"费改税"的步伐。 
　　第二，市场经济条件下的税收活动必须坚持广泛的"依法治税"原则。广泛的依法治税原则不仅要强调纳税人依法纳税、征税人依法征税，还要特别强调用税人依法用税。政府部门作为用税人，只有在健全的预算法律规范下依法用税，才能从根本上为征税人依法征税和为纳税人依法纳税创造有利条件，从而真正实现依法治税。单从税收法制建设方面看，现在的主要问题是税收法律层次较多、层级偏低、透明度较差。 
　　第三，市场经济条件下的税收政策应当是国民待遇基础上的功能税收政策。当前的内外有别、城乡有别的税收政策是 历史 的产物。市场经济条件下建立在国民待遇基础上的税收政策，应当是中性税收政策与调控税收政策相结合的功能税收政策。 
　　第四，市场经济条件下税收作为最基本的公共收入形式必须以完善的税制体系作保证。税制体系的建立与调整，应当与我国社会主义市场经济体制 发展 要求相适应，以最终实现社会的公共目标为出发点和归宿。适时改革和调整税制既是构建公共财政框架的要求，也是我国社会主义市场经济发展的要求。 
　　二、税收活动面临的现实环境与 影响 因素 
　　构建公共财政框架代表了一种发展方向，需要有一个过程。而 分析 我国税收活动面临的现实环境和因素，则是我们研究公共财政对税收的基本要求，以及探讨未来改革税制、改革税收管理的一项重要内容。 
　　当前我国税收所处的国际环境是世界经济逐步一体化的环境、国内环境则是社会主义初级阶段的市场经济环境。立足于这样的环境考虑，当前来看影响和制约税收的因素很多，值得重视的主要有以下一些： 
　　第一，加入WTO的影响。加入WT0对税收的直接影响，一是要主动履行对外税收承诺；二是要被动适应世贸税收规则。尤其是要研究协调"引进来"与"走出去"的税收政策。据外经贸部国外经济合作司统计，截止2002年底，我国已成功在境外设立6849家非 金融 类 企业 ，协议投资额达135.31亿美元。浙江省的境外投资更是在全国处于领先水平，万向集团的境外投资及我省在境外投资设立的一批市场等皆已成为典型。仅2002年全省共批准境外投资项目226个，投资总额6364万美元。现有的税收政策较多的着眼于"引进来"，以后的税收政策应当更多的考虑"走出去"，同时要合理协调二者的关系。 
　　第二，经济战略的影响。经济战略具有多方面的内容，如实施西部大开发战略、可持续发展战略、 科技 创新战略、深化国企改革战略、加快农业发展战略，以及最近提出的振兴东北战略等，这些经济战略的实施都会对税收产生直接影响。 
　　第三，财政状况的影响。最近几年我国的财政状况整体平稳，但压力与风险依然存在。从财政赤字看，2002年财政预算赤字为3098亿元，赤字率从1997年的0.78%上升到2002年的3.01%，已经超过国际警戒线3%的标准。如果再把增值税出口退税的欠账2477亿算上，则赤字率更高。从举债情况看，1995年发行内债为1510亿元、1997年为2400亿元、2000年为4000亿元、2001年为5000亿元、2002年6061亿元，2002年的累计内债余额达17000亿元左右（2001年累计内债余额为16000亿元）；据国家外汇管理局公布的数据2003年6月底我国外债余额为1825.69亿美元；内外债合计已超过30000亿元人民币。另外，还有一个不可忽视的事实是，地方政府设立的各种公司由财政担保的大量举债，数额更是巨大无法统计。传统的 理论 认为，从长远的观点看，赤字和债务都是延期的税收。从中央财政收入与地方财政收入的结构看，中央财政收入占全国财政总收入的比重1997年为48.9%，2002年为58.26%，距国际通行值60%已接近（1）。在分税制条件下，中央与地方财政收入的比重变化，也会影响税收本身的变化。 
　　第四，完善税制要求的影响。现行税制的主体部分是1994年设立的，时过近十年，按照公共财政及形势发展的要求来衡量，增值税、企业所得税、个人税制等主要税种都程度不同的存在着不少缺陷，需要通过改革加以完善，新一轮税制改革的呼声已很强烈。 
　　三、当前税收活动中值得研究的若干问题 
　　（一）税收政策和税收管理的国家特色与国际协调问题。一方面由于不同国家的具体国情和发展阶段不同，要求每一个国家的税收政策和税收管理必须保持自身的特色，另一方面在经济全球化的条件下，要求各国的税收政策和税收管理方式 方法 必须在相当大的程度上保持协调。我国作为一个发展 中国 家，又处于计划经济向市场经济转型的重要时期，由于新的治税思想和制度架构尚未完全确立，现阶段传统的治税思想和带有明显的计划经济痕迹的税收政策与税收管理制度还在发挥重要作用，因此税收的国家特色仍十分鲜明，这种现状站在国内的现实立场看，或许还要合理地存在一个较长的时期。但我国作为一个世贸组织的成员，在世界经济活动中，站在国际立场看，如果税收政策和税收管理长期坚持中国特色，就很难真正参与国际竞争并发挥重要作用。从这个意义上说，我国的税收政策和税收管理必须加快国际化，尤其是在涉及跨国投资、国际之间人员流动和技术转让、 电子 商务和无形贸易、避免国际双重征税和国际反避税等方面的税收政策及税收管理必须尽快与其他国家保持协调行动。