财政税收论文：政府间收支划分的法律依据

 「正文」 
    一、什么是财政收支划分法？财政收支划分法的地位及其变动依据是什么？ 
    （一）财政收支划分法的概念 
    财政收支划分法是调整中央与地方以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的 社会 关系的 法律 规范的总称，政府间收支划分的法律依据。 
    （二）财政收支划分法的地位 
    财政收支划分法是财政法中的重要部门法。财政法由财政收支法和财政管理法两大部门法所组成，其中，财政收支法处于基础性的地位，是财政法的核心 内容 。财政收支划分法是财政收支法中的组成部分，是财政收支法的基础性部门法，因为财政收支法首先要解决的就是财政收支的权限如何在各级政府之间合理划分的 问题 ，而规范这一划分问题的法律规范就是财政收支划分法。财政收支划分法关系到各级政府在国家政权体系中的地位，关系到各级政府所承担的事权范围的大小和能否充分发挥其职能。财政收支划分法在一定程度上是一个国家 政治 体制、 经济 体制和立法体制的直接反映，也直接或间接地 影响 一国政治、经济和立法体制的未来走向。因此，财政收支划分法在一国的法律体系中居于十分重要的地位。「1」 
    （三）财政收支划分法的变动依据 
    财政收支划分法的变动依据即财政收支划分法的基本原则，包括适度分权原则、事权与财权相结合原则、兼顾效率与公平原则。适度分权原则，是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权的前提下，适度下放给地方一定财政收支权。事权与财权相结合原则，是指在划分财政收支权时必须以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。兼顾效率与公平原则，是指在财政收支划分时不能一味强调效率，也不能一味强调公平，而应妥善处理两者之间的比例关系，达到效率与公平的完美结合。以上三个基本原则是相互联系，相互统一的。因此财政收支法的变动中必须综合把握三个基本原则，以切实发挥各基本原则对财政收支划分法制运行过程中的指导作用。「2」 
    二、本次改革前我国财政收支划分的基本制度是什么？国务院变动财政收支范围是否具备合法性与合理性？ 
    （一）本次改革前我国财政收支划分的基本制度 
    财政收支划分法由财政级次划分法、财政收入划分法和财政支出划分法所组成，因此，财政收支划分基本法律制度也相应地由财政级次划分制度、财政收入划分制度和财政支出划分制度所组成。 
    1.财政级次划分制度 
    我国《宪法》规定了五级政府结构：（1）中央人民政府（国务院）；（2）省、自治区、直辖市人民政府；（3）设区的市、自治州人民政府；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府；（5）乡、民族乡、镇人民政府。 
    我国《预算法》根据"一级政府一级预算"的原则，相应设立了五级预算，由此，可以认为我国的财政级次为五级：（1）中央财政；（2）省、自治区、直辖市财政；（3）设区的市、自治州财政；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区财政；（5）乡、民族乡、镇财政。《预算法》规定，不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。因此，在特殊地区，财政级次为四级，没有乡、民族乡、镇财政。 
    财政支出一般需要通过预算的方式来进行。我国《预算法》第19条规定了预算支出的六种基本形式：（1）经济建设支出；（2） 教育 、 科学 、文化、卫生、 体育 等事业 发展 支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。但该法没有具体规定中央预算支出和地方预算支出的划分 方法 和原则，而是通过《预算法》第21条，授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。 
    2.财政支出划分制度 
    国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》（[1993]国发第85号）对中央与地方事权和财政支出的划分做了明确区分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费、外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属 企业 的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。 
    3.财政收入划分制度 
    我国《预算法》第19条规定了财政收入的主要形式：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。但它没有明确划分哪些收入属于中央，哪些收入属于地方，而是通过《预算法》第21条，授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。 
    国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下： 
    中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行 金融 企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。 
    地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税「3」，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税「4」，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税「5」，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。 
    中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。 
    （二）国务院变动财政收支范围的合法性与合理性考察 
    1.国务院变动财政收支范围的不具备合法性 
    2000年7月1日起实施的《立法法》第8条第8项规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这其中包括财政收支划分的基本制度。但结合我国的立法现状，《立法法》第9条又规定，其第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项（有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外）先制定行政法规。 
    我国《预算法》第19条规定了税收收入是财政收入的主要形式之一，但没有明确划分哪些税种属于中央税，哪些税种属于地方税。而是由《预算法》第21条授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。 
    然而，国务院变动财政收支范围是通过《所得税收入分享改革方案》来规范的，而不是通过严格意义上的行政法规来规范，违反了《立法法》。虽然国务院的规范性文件在效力上等同于行政法规，并且有《预算法》的授权，但立法层次太低，会导致法律规范缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等不良后果。 
    2.国务院变动财政收支范围的不合理性 
    财政收支划分不仅关涉到各级政府间的财政收支权的大小，而且关涉到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关涉到地方自治与国家结构和国家体制等根本性问题。在一个民主法治社会，中央与地方的财政分权应属宪法确定的事项。即使宪法没有确定，也应由最高立法机关以法律定之。从世界范围来看，有些国家的财政收支划分制度被规定于宪法或宪法性法律文件之中，如《德国基本法》和美国宪法，更多的国家则是以基本法的形式来规定财政收支划分的相关制度，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》，日本的《地方税法》和我国 台湾 地区的《财政收支法》等。