财政税收论文：地方税费改革的国际比较与借鉴

 一、市场 经济 国家收费规模及其收费管理的比较
世界各国对税收的管理办法比较一致，即税收的开征和调整要经过立法机关批准，税收收入和支出得纳入财政预算管理，对收费的管理，不同国家的具体做法虽然不尽一致，但是收费作为政府取得收入的一种补充形式，在国外，特别是市场经济发达国家，大都具有以下共同的特征：
1．收费主要集中在地方政府一级，其收人纳入统一的财政预算，对税收和收费实行分列预算，分别管理。一般市场经济国家，中央一级政府基本上没有收费，税收是其主要收入来源，收费收入所占比重很小。1991－1996年，各国中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重，一般在6％－15％之间。其中，美、英、法、日、意等 工业 发达国家中央政府的收费收入，其比重一般保持在10％左右。而在地方政府一级，情况就有所不同。据有关专家对近年来九个主要西方市场经济国家地方政府非税收入（主要是收费收入）占财政收入的平均比重的 研究 ，地方政府财政收入中收费收入的平均比重在22％以上，若将非政府机构提供的收费收入 计算 在内，其比重可达到40％左右。表明收费收入是市场经济国家地方政府财政收入的重要来源，与税收具有同等重要的作用。但无论是哪个级次的政府，对收费收入的管理都采取纳入财政预算统一管理的作法，基本上消除了收费等非税收入游离于预算管理之外造成的负面 影响 。
2．任何收费项目的设置都必须通过 法律 程序，具有法律依据。各国政府，尤其是发达国家政府对收费管理的一个共同特点是，公共部门出台任何收费项目都要求有严格和复杂的法律和行政程序。收费的方式和数量是建立在法制的基础上。对于 社会 公益服务事业的收费和支出的预算与决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。同时，发达国家对公共服务的收费管理非常严格，收费项目和标准的确定需要经过严格的程序，而且收费标准的确定需要遵循一定的原则，并需经过严密计算和公众讨论用前世界各国普遍的收费定价是按低于平均成本的边际成本收费。采取这一方式的原因主要有三点：一是对于部分纯粹公共商品，收取一定费用有利于减少浪费；二是对混合商品提供补贴，鼓励其按边际成本定价，以刺激消费，例如对公共 交通 设施提供补贴。三是对较低收入者给予适当照顾。
3．收费具有服务报偿的性质。在典型的市场经济国家中，政府收费最大的特点还表现在它的公益服务性。在这些国家中，由于政府职能的限制，政府只是提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其划分税收与公共部门收费的具体标准就是，依据纯粹公共商品与混合商品的区别，以是否存在无偿性为标准，来确定是采取征税方式还是采取收费办法弥补提供公共劳务或服务的成本。如日本、韩国、法国以及香港地区，对于公共交通、城市供水、邮电通讯等与居民生活密切相关的公益事业大多实行收费而不是通过税收来解决资金 问题 ，由于对公益服务事业收费比对其征税更容易使被征收对象接受，收费比税收的无偿支付更有利于节约和注重成本、效率，同时也有利于减少资源浪费和政府支出。因此，大多数国家对公益事业这种混合商品采取收费的方式弥补其成本是符合自身特点的，也是行之有效的一种方式。
二、借鉴国际经验，清费立税，规范政府收入机制的基本思路与政策措施
通过对国外政府收费情况的概括 总结 ，笔者认为当前我国在运用税收与收费这两种不同的收入分配形式时存在两个突出问题：一是经费挤税，税"小"费"大"，本末倒置。二是在运用收费形式时，未能将其纳入法制化和预算管理的正常轨道，以致使收费出现过多过滥的无序化状况，而且愈演愈烈。针对这两个问题，清费立税，进行税费综合改革应坚持的指导思想是：建立以税收收入为主，收费收人为辅，税费并存的政府收入运行机制，充分发挥税收与收费在筹资中各自的优势与作用。具体而言，规范税费关系的总体思路应从两方面入手：首先是治理收费的思路，其次是税费综合改革的思路。
（－）治理收费的思路
治理收费，首先应对当前种类繁多的收费正确地进行分类。 目前 的各种收费按其征收特点大体可分为四类：一是各种规费，即国家机关或事业单位为居民或团体提供特殊服务或实施行政管理收取的手续费、注册登记费、诉讼费、证照工本费等，此类收费的数量一般以服务的立一叠成本为根。二是经营性收费，即某些事业单位以盈利为目的，按照市场准则对所提供的服务收取的费用。三是税收性收费，即凭借政府权力收取的，交费与受益无直接关系，具有强制性、无偿性、固定性的收费，包括基金及相当部分的行政事业收费。四是不合理收费，即背离市场化要求，阻碍经济 发展 ，损害人民利益的收费。
从上述对收费的分类来看，目前治理收费是一项复杂的系统工程。应本着先易后难，循序渐进的原则进行。总体设想是取消一部分，保留一部分，规范一部分，改税一部分，对不同种类的收费采取不同措施。
（l）取消一部分。即取缔各种不合理的收乱摊派、赞助等。具体操作可对照国务院和财政部下达年度全国性及中央部门行政事业性收费目录执行，凡不属于费的性质或不在目录上列示的项目，应坚决取缔；对省级及以下政府的收费项目，违背国务院及财政部的有关规定的各项不合理收费，也应予以取缔。
（2）保留一部分。对于规费，应当予以保留。并进一步完善其管理制度，使规费真正成为政府财政收入的一种补充。规费是真正意义上的世界普遍性收费，此类收费完全必要，而与税收形式相比，又具有不同的特点。因此不存在费改税的问题。规范化的做法是纳入预算，依法管理，并严格控制征收范围。
（3）规范一部分。对于经营性收费，应逐渐从预算内和预算外资金中剥离出去，实行自收自支，自负盈亏，依法纳税，完全推向市场。对于已放开标准的事业性收费应逐步与挂靠单位脱钩。鉴于经营性收费具有明显的赢利性，同时交费与受益具有直接的相关性，故此类收费应与 企业 在市场上提供商品、劳务收取的费用同等对待，在必要的情况下才通过法规对收费标准等进行约束。
（4）改税一部分。对于一些具有税收"三性"特征，具备税收的实质，只是以收费的形式存在的收费项目，应创造条件，将其尽快规范为税收。目前这些以收费形式出现鼓实质上税收大部分为预算外资金，存在项目重复、收取依据软化。多头管理、收支一条线、缺乏监督，使用效益差等缺陷。亟待还其税收的本来面比纳入规范的预算管理，提高征收刚性。由于当前税收性收费 内容 繁杂，数量较大，因而成为治理收费中的难点与重点。
（二）税费综合改革的思路
由于进行"费改税"的改革既涉及到国家与企业、居民分配关系的调整，又涉及到中央与地方政府的分配关系，以及财政税务部门与其他部门的财力财权关系，加之收费项目繁杂，改革的难度可想而知。因此，"费改税"不可能一蹴而就，应当全盘考虑，统筹兼顾。"资改税"的途径主要有以下两种：一是将部分收费并入现行设置的税种中、尽可能避免税种过多，增加人民的重税感。二是将不能合并且具有独立性质的收费在税收体系中设置新税，以充分发挥其调节作用，增强税收刚性。具体思路是：
（l）改革房产税、土地使用税，将土地管理方面的收费纳入其中。土地管理方面的收费实际上是对税额过低的土地使用税的补充，具有与房地产税收相同的性质，应将其纳入房地产税收中。计税依据可改为房地产的评估价值，设计相应税率。对于不同地区，当地政府可在中央制定的税率范围内确定本地区适用的税率。
（2）改革城市维护建设税，将用于城建方面的挖掘费、城市建设费、市政设施配套费等收费项目并入其中。将其计税依据改为销售额与营业额，改变城建税实际上的附加性质，使其成为名符其实的独立税种。确定税率时可考虑由地方政府在中央政府制定的税率浮动范围内、根据本地实际确定适用税率。同时将其课征范围延伸至外资企业，名称改为城乡维护建设税，以法律规范保证地方政府有充足资金用于城乡维护与建设。
（3）改革资源税，将资源方面的收费并入其中。将资源补偿费与资源税合并，更好地加强对国有资源开发利用的集中管理，真正实现资源的有偿使用，遏制对资源的掠夺性开采。同时扩大资源税的征收范围，将国有林业资源、水资源、草场资源占用等取得的级差收入纳入征税范围，允许各地根据本地资源情况增加资源税或调整资源税税率，以充分发挥资源优势，亦可使各地自行征收的诸如水泥工业发展基金。煤炭建设基金等基金名正言顺地并入资源税中。
（4）改革农业税，对农业税制进行调整与完善。对农牧民的收费，要结合农业税的改革，将其中在国务院确定的合理负担限度内的部分转为农业税收，超出部分一律取缔。同时，还要进行乡镇政府职能的转换，将属于乡镇政府职能范围内的所谓"五统筹"纳入农业税征收范围，以减轻因多头收费给农民造成的额外负担。另外规范乡镇政府的各项开支，割断 农村 政府向农民伸手乱集资、乱摊派、乱收费的渠道，节省农业税征管成本，缓解干群矛盾。
（5）设立燃油税。目前由公路、交汇等部门分散征收的养路费、运输管理费、客货运输附加费等收费，不利于降低征收成本，提高征收效率，而且交通运输行业的收费几倍甚至几十倍于相应的税收，严重扭曲了国民收入分配秩序，因此对交通运输行业的收费分门别类加以合并。征收燃油税已迫在眉睫，虽然原拟出台的燃油税改革方案由于种种原因未能如期实行，但是此项改革已是大势所趋。
（6）设立社会保障税，以代替各种社会保障方面的收费。社会保障税，是专门用于退休养老和就业保险等社会保障的税收，是当今世界各国，尤其是西方发达国家普遍征收的主体税种之一。当前，我国失业保险基金和退休养老基金等的管理处在极不规范的状态，主要表现为收取上的分散性，使用上的低效性。开征社会保障税，使之纳入财政预算管理，既有利于以法律形式保证社会保障资金的需要，扩大保障范围，推进企业制度改革；又有利于建立税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放三部门互相监督的管理体系。
（7）取消现行的 教育 费附加以及地方教育基金等收费项目。改为征收独立的教育税。目前社会上普遍反映在教育上的收费过重、过滥，改征教育税，有利于保证以税收形式筹集到的资金专款专用于教育事业，使教育事业有足够的资金来源，并能有效地遏制乱收费给教育事业带来的负面影响。
（8）政收取排污动、环境卫生费等为征收环境保护税。当前，我国治理污染，保护环境采取的是征收污水排污费、超标排污费等 方法 。然而。在具体收费过程中，不同地区、不同城市的收费标准差异较大，且由于受征收主体的约束，排污费的征收范围难以包括污染环境的所有行为，达不到全面有效治理环境污染的效果。因此应借鉴发达国家的通行做法，改收费为征收环境保护税。在市场经济条件下，用税收这一规范化的宏观调控手段有效地实现保护资源、控制污染，提高环保质量的目标。
如前所述几个方面的收费，因其已具备或基本具备税收或准税收的性质，收费规模较大，收入来源稳定，涉及面较广，受益面较宽，并且具有连续性和持久性的特征，将这几种收费规范为税收形式后，有利于在平衡负担的前提下，保障国家财政收入的增长与国民经济发展的协调、均衡，有利于在完善征管机制，降低征收成本的同时，实施财政预算对全社会资金进行分配与再分配的规范管理，提高有限资金的使用效益，有利于将政府财政宏观管理职能的强化有机地融于对社会分配关系的有效梳理之中，切实处理好聚财与调整、重组经济利益的关系。