财政税收论文：刍议分税制下乡镇财政体制

 　乡镇财政管理体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，是由县市政府确定，为适应乡镇 经济 结构和政权组织形式，在乡镇区域内对国民收入进行分配和在县、乡之间进行利益分割的一种制度。乡镇财政体制在财政分配中的关键地位和核心作用，决定了乡镇财政的运作方式和县乡的分配格局。本文试结合咸宁地区的实际，对分税制下欠发达地区的乡镇财政体制 问题 作一些探讨。

　　一、现行体制的问题和成因

　　分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财务。同时由于 目前 省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，在这种"双轨并行"的体制背景下，作为最基层的乡镇财政，仍处于财力被集中上收的被动应付状态。尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，即不一致，也不规范。

　　从体制形式看，归结起来主要有四种模式：

　　1."从紧型"体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。这种体制下，乡镇在收支上回旋余地较小，调剂能力较差，挖潜增收的积极性不高。2."半边型"体制。县市只包住收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭，"花钱向上要，没钱打报告"。这种体制下的乡镇财政，实质是"半边财政"。

　　3."报帐型"体制。实行"核定收支，收入上缴，支出下拨"收支两条线的管理体制。这种体制明显带有"统收统支"色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制。

　　4."分割型"体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的仍据，在实际中分税制流于形式。

　　上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行，其负面 影响 十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的"两张皮"，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为"过路财神"， 自然 难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇"三项资金"的管理有名无实。

　　现行乡镇财政体制疚不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级"条块"分割的行政管理体制还未破除，事权、财政仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的乡镇部分仍由县市垂直管理，部分已下到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在 农村 经济的某些领域缺位。这显然与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的"不适应症"，使现行体制在这种外压下难以发挥内导作用。三是'心有余悸"。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几轮财政包干体制和"分灶吃饭"体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞"超体制集中收入"，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行"税外分税"，层层集中财务，抽取乡镇的财政资金。

　　二、体制调整的原则

　　（一）适应分税制改革要求的原则。

　　乡镇财政体制要参照中央对省、省对地县的分税体制改革的方向加以确定，尤其是要根据转移支付制度的规范，来调整乡镇财政的运作方式，使体制的确定更 科学 ，并具有前瞻性。

　　（二）县乡利益双兼顾，调动两个积极性原则。

　　乡镇财政体制侧重于处理县乡两级政府之间的财力分配关系，实质上是要处理好县乡之间的财政集权与分权问题。调整体制就必须县乡统筹兼顾，合理调济两级的财力分配。既要树立县市一盘棋观念，保县级财政的吃饭和建设大局；又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有"奔头"，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。

　　（三）财权与事权相结合，体现乡事乡办的原则。

　　确定乡镇财政体制既要充分考虑乡镇一级的工作责任，又要给予乡镇真正的事权，赋予相应的财务支配权，才能确立乡镇在区域经济和 社会 发展 中的物质和社会基础。因此，县市要改变"一切包揽"的作法，对乡镇进一步下放事权和财权，改变乡镇政府肢体不全、功能不强、调控乏力的局面。乡镇拥有一定的支出调剂权，实现了财力增长并获得好处后，县市可指派乡镇多办一些实事，以缓解和摆脱县级财力紧张，无力搞建设的窘境。

　　（四）承认差别与注重分平和效率相统一的原则。

　　要因地、因时制宜，在体制模式上实行分类指导，不搞"一刀切"，避免各地获得不公平的体制待遇。

　　（五）保持相对稳定和力求简便、透明的原则。

　　一个好的财政体制，不公可以调动一级政府理财的积极性，而且应同时有简便、透明和稳定的特点，也就是易于操作，把帐算在明处，并且一定3-5年不变。这样的体制可以让乡镇"心中有数"，一心一意开辟财源，抓收管支。

　　三、体制模式选择

　　考虑到目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在"双轨"向"单轨"过渡时期选择。

　　模式Ⅰ：分级分税型体制（标准模式）。

　　这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为"标准模式"，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为"划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年"。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财权、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇扔下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均稀和机构职能较完备，与体制相配套的建设和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体财政。