财政税收论文：中国政府采购的理论定位与管理制度改革

 　关键词：政府采购； 理论 定位；管理制度

　　一、政府采购的理论定位

　　在 现代 商品 经济 条件下，采购是 社会 产品交换的一种必然过程，是社会消费的前置环节。社会产品采购包括国内采购和国际采购，采购的总量由社会产品的供给、需求的偏好和支付能力所决定。采购的对象概括起来可包括货物、服务、工程和公共设施等四大类。采购主体主要包括个人采购、 企业 采购和政府采购。依据采购职能的范围和目标划分，采购主要包括商业性采购、制造业采购和公共采购。商业采购是为了转售和储存货物而进行的采购；制造业采购是为了制造、加工货物或材料而进行的采购；公共采购包括中央及地方政府及其它公共服务部门，为了向公众提供公共服务而进行的采购。公共采购主要是指政府采购。根据经济学的理论，不论是哪一种性质的采购，都是一种市场行为，因而都必然受到价值 规律 、交易成本最小化、经济利益最大化、满足消费偏好和市场均衡等经济规律的支配。

　　（一）政府采购是一种不具有私人性的公共采购

　　在市场采购中，政府采购具有特殊的性质， 是一种不具有任何私人性的公共采购。根据世界贸易组织《政府采购协议》中的表述：成员国中的中央政府、次中央政府采购、租赁、购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造行为，就是政府采购。政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由市场经济国家。1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的专门机构，后来 发展 为物资供应部。美国的政府采购最早可追溯到独立战争时期，当时政府采购的主要领域是为军事部门采购战争所需要的物资。随着世界经济的发展和国际竞争的日趋激烈，从20世纪70年代开始，关贸总协定（GATT）在多边协议的框架下，开始了对政府采购的谈判。于1979年签订了第一个《政府采购协议》，极大地推动了各国政府采购市场的立法，同时也为开发各国政府采购打下了坚实的基础。政府采购同私人采购相比较，其重要的差别之一主要表现在政府采购属于公共性采购，具体表现在三个方面：一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购的资金主要来源于国家财政性资金；二是政府采购的主体具有公共性。政府采购的主体只能是代表公共利益的政府而不是其它任何组织和个人；三是政府采购的方式具有公开性。政府采购的实施是依靠完善的政府采购立法和有效的政府采购制度来保证，而且政府采购的所有活动都可以接受公共审查和监督，仅就作为缴纳政府公共性资金的所有纳税人而言，客观上都要求公共资金应以他们认为公平和公正的方式来花费；四是政府采购的目的具有公共性。政府采购是国家为了向本国的 教育 、国防、公共基础设施、公共健康和安全等提供公共产品而进行的采购，采购的目的不具有任何私人性和单纯的商业性。

　　（二）政府采购是政府对公共经济的一种运作行为

　　政府采购属于公共部门采购，坚持政府采购是政府对公共经济的一种运作行为，实现公共经济的经济性和有效性是政府采购的最基本的和首要的政策目标。政府作为市场经济中的一个采购主体，她的每一项采购活动或行为都必须充分考虑到经济性和效率性，而不适宜 政治 的或其它非经济性的 影响 和考虑。这是因为：政府的公共资源是有限的，在政府的采购中无论是建设一个项目还是公共组织的发展支出，都要受到财政预算的约束，客观上需要将有限的资源充分运用，实现预期的最佳经济效果，这就要求政府必须以最有利的市场环境、市场价格和政策环境等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务，实现采购资金的节约和合理使用，实现政府活动的经济性和效率性目标。如果政府采购不能实现经济性，可能会导致宏观经济的失衡与混乱。因此，政府开支的经济性，对所有国家特别是经济发展 中国 家尤其重要。政府采购的效率性是与政府采购的经济性紧密相关的，提高政府采购的效率性也是政府对公共经济进行运作的一个重要的目标。政府采购的效率如何，直接关系到采购资金的节约和浪费。一方面，效率低下的采购，如周期过长、价高质差等，会直接带来经济损失；另一方面，如果采购程序过于繁杂，可能会迫使投标报价升高。通常认为，竞争可以形成合理的采购价格，而招标采购 方法 体现了竞争的现代规范，所以招标方法在政府采购领域中被认为是实现经济性目标的较好途径。但招标方法不是保证经济性的惟一方法。过于繁杂的招标方法不能保证公平、公正、公开，也会导致非经济性。事实上，政府采购的经济性和有效性，主要是通过提供一揽子可供选择使用的方法来实现的。

　　（三）政府采购是公共支出管理的一个重要手段

　　政府采购是政府支出的一个重要的方面，因此，加强对政府采购的管理是强化公共支出管理的一个重要手段。一方面，政府采购作为公共支出管理的一个重要执行环节，可以利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段，承担着执行国家政策的重要使命；另一方面，政府采购具有广泛性，从航天飞机到一般的汽车、家具和办公用品等，都是政府采购的领域，采购专业化是政府采购的一个重要特点，这一点是任何一个私营组织的采购所不能比拟的。因此，政府采购的广泛性，决定了政府采购的重要性；再一方面，政府始终是各国国内市场的最大用户，政府购买的数额巨大，占公共财政支出的比重较大，因此加强对政府采购支出的管理是政府的重要任务。从一定意义上讲，公共支出管理被看做是一个长的价值链，政府通过公共支出向人们提供公共产品与服务，如何有效地提供公共产品与服务，核心 问题 之一是加强对公共资源的合理配置和有效使用。因此，作为公共支出管理的政府采购，是保证实现公共资金合理有效使用的重要环节。

　　二、中国政府采购制度的建立与存在问题 分析

　　任何一项新生事物的产生，任何一项经济管理制度的改革，都必然要经过一个发展与完善的过程，这是事物发展的必然规律。我国的政府采购制度是随着我国改革开放政策的实施和社会主义市场经济体制的建立，而相应地建立、完善与发展的。

　　从1996年开始，我国在上海、河北、深圳等地开展政府采购制度的改革试点工作。随后，政府采购的改革与制度建设在全国各地普遍展开，蓬勃发展。到1998年，中央和地方财政部门大多建立了专门机构，负责履行政府采购的管理职责。有些地方还建立了专门的政府集中采购机构。1994年9月，财政部颁发了《政府采购管理暂行办法》。2000年6月，全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。几年的时间，政府采购的范围不断扩大，规模迅速增长。1998年，全国政府采购的规模为31亿元，到2002年，全国政府采购的规模达到了1009亿元。我国的国情和经济结构决定了各级政府是最大的货物和项目采购人，政府采购的市场主要包括：政府消费部分、国家建设部分和外国及国际 金融 机构对华贷款大建设部分。

　　利用 法律 手段规范政府采购市场是国际上的通行作法，没有法律的约束，就会使一国的政府采购在国际竞争中处于不利的地位，就难于消除国际采购市场中的贸易壁垒，就难于开拓对外经济合作的新渠道，就难于控制国外一些供应商对国内某些领域市场的垄断，因而也就难于有效地保护民族经济的发展。特别是作为世贸组织的成员国，还应加入世贸组织的《政府采购协议》，这些都迫切要求一个国家必须建立政府采购法，以便更好地开拓国际政府采购市场，建立公平、公开、公正的公共采购市场体系，提高政府采购的效率。我国于2002年底，正式颁布了《政府采购法》，这标志着我国政府采购改革已进入了法治化阶段。政府采购法的颁布，对加强政府采购的管理和稳定社会生活产生了重要的影响。

　　然而，中国的政府采购在实施过程中仍然存在一些亟待解决的问题，这些问题主要是来自管理方面的缺陷：

　　1 政府采购缺乏统一的组织管理

　　世界上很多国家和地区对政府采购的管理体系虽不尽相同，但有一个共同的特征，都设有专门的机构和人员负责对政府采购的组织管理与监督。例如，韩国设立国家供应局，英国设立国家采购局，而我国到 目前 为止尚未建立全国统一的负责政府采购管理与监督的专门机构与人员，这一制度缺陷所遭致的后果是难以规范公共采购市场，难以保证政府采购的公平、透明和高效。有些省市政府虽然也建立了政府采购办公室，但制度不统一、管理方法不一致，在省与省之间、地区与地区之间，形成了较大的政府采购的制度障碍，降低了政府采购的经济性和效率。

　　2 政府采购缺乏系统的信息支持

　　政府采购的市场大、品种多、范围广等特征，决定了政府采购必须有充分、健全的信息支持。在现代信息社会，采购者掌握国内外时点上和动态上的市场信息，是提高政府采购经济性和效率的关键环节。欧美等发达国家为了使公共采购市场公平、公正、公开，政府都指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息。有些国家建立专门的政府采购信息服务机构，提供系统的政府采购信息。还有很多国家利用互联 网络 发布政府采购信息。这些信息支持，极大地降低了政府采购的交易成本。而我国目前仍没有建立起政府采购的信息系统，政府采购缺少信息支持，质优价廉的优势难以获得，导致政府采购的经济性不强，效率降低。

　　3 政府采购缺少效果考核和评价机制

　　我国目前的政府采购，从中央到地方存在的普遍问题是注重形式多，缺少政府采购的效果考核和评价机制。主要表现有三种：一是有些地方政府把政府采购单纯地作为一种行政权力来运用，强调审批，强调程序，忽视用户所用，忽视用户所急。结果，官僚主义增强了，政府服务意识下降了；二是在采购组织模式的选择上，过多地强调集中采购，忽视分散采购，缺少集中采购和分散采购的混合控制。根据规模经济的理论，采购批量越大，价格优势越大，采购成本越低，经济性越强，这会使集中采购的优势得到发挥。但在采购货物的品种多、用途各异、用户又分散在不同地域的情况下，完全由政府集中采购，就会极大地降低政府采购的效率。一个用户因工作需要急需两台电脑，也要由政府集中采购，两个月后才能到货，不仅影响工作，而且为维修带来极大的不便，这种效率损失却没有人去考虑；三是通过政府采购到底节约了多少资金？取得了什么样的效果？没有考核制度。根据经济学的理论，政府采购活动必须符合"成本-效益"原则的要求，必须兼顾经济性和效率性的统一。如果政府采购没有通过对"成本-效益"的比较而决策，没有对采购的经济性和效率兼顾的考虑，没有对政府采购效果的考核，那么，政府采购就失去了意义。