财政税收论文：政府采购的经济学透视

   内容 提要:  现代 政府采购制度作为古代政府采购制的变更或替代，是一种典型的诱致性制度变迁。它是由民主政体中 政治 家在巩固自身统治的过程中自友倡导、组织和实行的；在政府采购过程中一般会形成纳税人-政府-财政部门-专门政府采购机构-政府采购官员这样一条长长的委托代理链；市场 经济 条件下的现代政府采购由于实行了监督的有效性和决策的"白箱化"，采购官员与供应商之间的博弈由传统政府采购下的合谋型的合作博弈变为"囚徒困境"型的非合作博弈。  
　　关键词：政府采购；制度经济学；委托-代理；博弈论 
　　现代政府采购制度是在传统的政府采购制度的基础上逐渐演变而来的。这种新制度为什么会产生？它是否具有高效率？本文借鉴西方经济学在信息、公共选择、委托-代理、诱致性创新等领域内所取得的进展 分析 现代政府采购制度的变迁和效率。 
　　一、政府采购制度变迁的制度经济学分析 
　　政府采购过程实际上是政治决策过程，它是政治程序的产物，因此政府采购效率决定于政治结构。而在政治结构中处于决策地位的是政治家，因此，政治家在政府采购中处于关键地位。在资产阶级民主政体确立以前的奴隶制 社会 和封建制社会均为专制社会。在专制社会中政府采购是由相应的采购机构在封闭状态下分散进行的，政府采购行为受专制者个人偏好所约束，随意性很大，公开性不强，因此不可能形成一套完备的制度。资产阶级民主政治体制确立之后，政治家要得到公众（选民）的拥护才能巩固其统治，所以政治家的决定必须符合公众的需求。所以，现代政府采购活动是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作公开记录，所有的采购信息都是公开的，以接受选民的监督。可见，现代政府采购制度作为古代政府采购制度的变更或替代，它是一种典型的诱致性制度变迁，它是由民主政体中政治家在巩固自身统治的过程中自发倡导、组织和实行的。 
　　要发生诱致性制度变迁必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。也就是说，由于某种原因，现行制度安排不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个了。从某个起始均衡点开始，有几种原因能引起制度不均衡：一是制度选择集合改变；二是制度服务的需求改变；三是其它制度安排改变。以下简要分析这三种原因是如何导致现代政府采购制度的产生的。 
　　1.制度选择集合的改变 
　　提供特定制度服务的可行性制度安排集合，是我们在社会 科学 方面知识的函数。同样，政府采购制度安排集合，也取决于人们在财政学方面的知识。在近代政府采购制度出现以前的漫长的奴隶社会和封建社会，政府官员和学者在财政方面注重收入，而不注重支出，更不注重支出效率。18世纪下半叶，在现代政府采购制度的起源地英国产生了一位伟大的经济学家亚当·斯密。1776年，亚当·斯密出版了一部划 时代 的经济学著作--《国民财富的性质和原因的 研究 》。亚当·斯密的这部著作既是现代市场经济 理论 的开山之作，也标志着财政学的诞生。亚当·斯密从效率的角度出发，在其经济自由主义的总体框架下，以赞赏和鼓励口气指出了政府在安排财政支出时，同样要遵循市场机制的引导，成功地实行个人利益和社会利益的和谐统一，进而有效地实现资源的最佳配置。显然，他已触及到了政府支出要讲效率这一政府采购的实质。1782年，英国废止以前政府采购中的分散制度，设立专门的采购机构--文具公用局，凡属于各机关公文之印刷、用具之购买，均归其职掌。各政府机构购买用具之支出由文具公用局直接开列预算，向国会申请经费。其购置物品依物品之种类而划分为16类，每类设专人负责。另外设审察员，以审定各部署对用品的需求量并纠查物品出纳。文具公用局通过契约向市场购买所需品，其订立的购买契约须经专家审查决定。随着政府采购规模的扩大，英国文具公用局后来扩展为物资供应部，专门负责采购政府各部门的所需物资。从此，近代政府采购制度开始在英国出现。在欧洲大陆的法国，著名的自由放任经济学家萨伊于1803年出版了他的代表作《政治经济学概论》。在这部著作中，萨伊强烈斥责了公共消费中的浪费行为，认为"公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的是那些属于他的东西，而政府所浪费的却不是它自己的东西，它事实上仅是公共财富的托管人。"这里，萨伊已初步认识到了现代政府与纳税人之间的委托-代理关系。萨伊还主张公共消费品应由相互竞争的公共管理人供应交给私人供应，从而为政府向私人采购公共品提供了理论依据。正是萨伊的这部划时代的著作促进了政府采购制度在欧洲大陆的产生和 发展 。 
　　2.制度服务的需求改变 
　　制度服务的需求改变也会引致制度的不均衡。比如，要素和产品相对价格的长期变动，是 历史 上多次产权制度安排变迁的主要原因之一。诺斯和托马斯认为，发生在中世纪欧洲的从对人的产权到对土地产权的转变，是人口和土地稀缺性增加导致土地相对价格提高的结果。 
　　古代政府采购制度服务的需求者古代政府官僚主要是通过政府采购来维持庞大的专制机构的正常运转和满足其骄奢淫逸生活的需要。古代中央集权国家财政支出的最重要支出是采购各种生活用品。其数量之大，规模之巨是相当惊人的。如明朝政府为满足宫廷园林建筑之所需，就在 中国 南方诸省进行了20次大规模的皇木采购活动。其中，仅明万历二十四年（1596）采购的楠杉等木即达5600根块。古代政府官员的升迁并不是由辖区内百姓的民意所决定，而是由上级官员的主观意识所决定。因此，尽管古代专制政府的采购需求巨大，但对采购资金的运用没有有效约束，不接受百姓的监督。进入近代以后，由于资产阶级民主政治体制的确立，政府采购制度服务的需求者近代民主政体下的政府官员由于受到 法律 及舆论的严格监督，很难（或风险较大）利用政府采购牟取私利，相反，他们往往希望通过公开、公平、公正的政府采购制度的运作博取选民的好感，赢得选票。 
　　正是由于政府采购制度服务需求的改变导致了传统政府采购制度不均衡的产生，从而诱发政府采购制度由传统向近代变迁的发生。 
　　3. 其它制度安排改变 
　　制度安排的实施是彼此依存的。因此，某个特定制度安排的变迁，可能引起对其它制度安排的服务需求。 
　　英国从17世纪中叶开始，由于资产阶级制度的确立，经济市场化进程大大加快，到18世纪中叶，英国市场经济体制已初步确立。市场经济体制对促进近代政府采购制度的产生主要具有以下几个方面的推动：首先，自由竞争的市场体系，为政府采购的招投标提供了众多的竞标者，从而为提高政府采购效率、降低政府采购的成本提供了市场环境；其次，自由市场经济下建立廉价政府的政治追求亦促使政府通过向市场公开招标来节约开支，提高公共支出效率；第三，与市场经济有关的法治建设、新闻舆论监督、信息化程度的提高等都促进了近代政府采购制度的产生。如在大众传媒方面，英国在1702年产生了最早的日报--《每日新闻》（DailyCour－ant）。自此以后，大众传媒如雨后春笋般出现。这些传媒形成了对政府采购运作的有效监督，也为政府采购中广泛运用招标、投标法提供了传递信息的载体。 
　　二、政府采购的委托-代理分析 
　　政府采购管理过程中形成了一个委托代理链。在这个委托代理链的最上方是委托人--政府采购资金的供给者（纳税人）。纳税人将公共资金委托给国家公共事务的管理机构--政府。这样就形成了纳税人-政府的-级代理关系。由于政府公共管理的领域十分广泛，它不可能对政府采购事无巨细地包揽，它一般将其委托给财政部门，中央政府为财政部，地方政府为财政厅局。这样，就形成了政府一财政部门的二级代理关系。财政部主要负责政府采购法规、政策的拟定和监督执行，供应商、采购代理机构的资格标准的制定和审查，采购官员的培训和管理，采购争端的仲裁，国有资产的管理，采购信息的发布，采购统计和公布，本级政府消费的货物、工程和服务的直接采购、分配和管理，等等。财政部常常对政府采购进行分权管理，在其内部设置专门机构负责政府采购的管理和协调，这样又形成了财政部门一专门政府采购机构的三级代理关系。最后，具体的采购活动是由具有专门知识的政府采购官员来执行的，从而形成了专门政府采购机构-政府采购官员的四级代理关系。