财政税收论文：把提高财政支出效益摆在地方财政管理的首位

 　一、为什么提出这个 问题

　　党中央和国务院提出了我国今后l5年的国民 经济 和 社会 发展 的宏伟目标。要实现这个目标，关键是实现两个具有全局意义的根本性转变，即从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变和经济增长方式从粗放型向集约型转变。在转变增长方式中，国家财政面临两方面的任务：一方面，是通过财税改革并加大 科技 和 教育 投入，促进增长方式加快转变；另一方面，是财政本身由供给型财政转变为效益型财政。后一方面是财政工作的一个根本性转变。

　　我国当前国家财政特别是中央财政相当困难，财政赤字不断扩大，债务负担很重。为了克服当前的财政困难，党中央提出振兴财政的号召，关键措施是增收节支。一方面，要完善税制，加强征管，强调集中，纠正财力分散化的趋势；另一方面，要严格控制财政支出，杜绝各种浪费现象。增加收人，对克服财政困难固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

　　在财政管理中，增收与节支并重，从道理上讲是没有人反对的。但在实际工作中，重收轻支，重投人轻效益，却是一种普遍存在的现象。有些人自觉或不自觉地陷入一种扭曲的思维方式，认为财政工作首要的是多收，收人越多，支出规模就越大，工作成绩也就越大，至于支出效益可以放到第二层次的次要地位。这是从供给型财政向效益型财政转变中亟待扭转的一种不良倾向。

　　从财政部门的职责分工看，税务部门已从财政部门分离出去，相对独立地专司税收征管工作，财政部门理应集中主要精力抓好财政支出管理工作。从中央与地方的分工看，在分税制模式下，绝大部分收人集中在中央，而绝大部分支出下放到地方使用和管理。十分明显，提高支出效益的主要任务 自然 落在地方财政身上。

　　这就是为什么提出把提高财政支出效益放在地方财政管理首位的缘由。

　　二、什么是财政支出效益

　　经济效益是经济活动的核心问题，这是经济学的基本常识。

　　所谓经济效益，简言之，就是指人们有目的的实践活动中的"所费"与"所得"的对比关系。所谓提高经济效益，也就是"少花钱，多办事，办好事"。对一个生产经营的 企业 来说，提高经济效益，有着十分明确而且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回更多的钱，实现了扩大再生产，这项支出即是富有效益的。由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益同生产经营企业效益相比，存在着重大的差别。首先，生产经营企业效益只需考核发生在自身范围内的直接的有形的"所费"与"所得"。财政支出效益的考核，"所费"是有据可查的，而"所得"不仅要 分析 直接的有形的"所得"，而且要考虑间接的无形的"所得"，即所谓宏观社会效益。其次，生产经营企业的目标是单一的，即追求利润，绝不可以办赔钱的事。财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。

　　财政支出项目的千差万别，也给考核效益带来复杂的问题。有一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币 计算 的经济效益，对这类支出的效益可以采用"成本一效益"分析法来考核。另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化。还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、 科学 、卫生事业费等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进人市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最优化。

　　三、理财观念的转变--收与支的关系

　　加强财政支出管理，提高支出效益，首先要求理财观念的转变，而理财观念中的一个重要问题就是如何看待收与支的关系。

　　我国从古至今崇尚"量入为出"原则。就当期预算安排来说，当收入规模既定时，以收定支不失为可行的原则。但不可将"量入为出"绝对化，绝对化就会导致理财思想的扭曲。首先，"量入为出"的"入"显然是指经常性收入，"量入为出"是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我国古代的"量入为出"思想带有浓厚的一家一户的小农经济色彩，也是自给自足的封闭型经济的反映。其次，"量入为出"意味着收人规模可以不受国家职能和 法律 程序的制约，多收是它的主导方面，支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意识更是淡薄了。所以封建制国家经常是横征暴敛，以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。

　　我国实行计划经济体制时期，"量入为出"原则同样是体现当时 历史 背景下的理财思想。计划经济是大一统经济，大一统财政，国民收人是有计划分配的，除保证居民的低消费水平的收入外，大部分集中到国家预算，理财思想自然是以收定支。尽管党政领导经常强调支出效益的重要性，但经济体制起着经常性的决定性的作用，无形中在广大干部中形成重收人轻支出、重投入轻效益的潜在意识，久而久之形成一种理财思想倾向。当时曾有"既无内债，又无外债，是社会主义优越性"的提法，也是当时计划经济下的一种封闭型经济的反映。

　　我国经济体制改革的目标是走向社会主义市场经济体制。经济体制转变要求政府职能的转变，理财思想也要有所转变，对一向奉行"量入为出"原则所形成的惯性有必要重新加以审视。社会主义市场经济是在政府宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。什么事由市场办，什么事由政府办，必须有明确的界定。所以、政府理财的思维方式应是先确定社会主义市场经济体制下各级政府的职责范围，后确定各级政府的支出规模，在此基础上确定收入规模并实行分税分级财政管理体制。首先，这是一种法制原则。 现代 市场经济是法制经济，政府理财也必须法制化、规范化。由人民代表大会及其常委会通过法律程序根据政府职责范围确定国家预算支出规模，量出为入，以支制收；反之，先确定预算收入规模是无根据的。其次，这是效率原则。依据法制原则确定的支出规模当然不是随意性的，它是排除了使用不当以及铺张浪费的虚耗，并考虑了提高支出效益的系数，政府只能根据支出规模组织收入，不得乱摊派，乱收费，政府也只能在确定的支出规模范围内合理安排支出，无权多支和滥支。再次，这是市场经济原则。以支制收，不排除政府举债的必要性和可能性，当收入不足以抵补支出，允许通过法律程序通过适度债务规模来解决。最后，这是高层次的理财方式。"量入为出"意味着先收上来再说，收入可以不受支出的制约，这是一种原始的简单的理财方式。"以支定收"是以提高支出效益为立足点的，要求更高档次的管理水平。

　　四、提高财政支出效益应处理好的几种关系

　　提高支出效益的根本途径是优化支出结构，加强管理。这里主要是简略地分析一下优化结构涉及的几种关系。

　　1.政府与市场

　　在市场经济体制下，市场是一种资源配置方式，财政也是一种资源配置方式。市场是通过市场价格满足私人需要，财政则是一种政府行为，是通过无偿性收支满足社会公共需要。政府与市场在资源配置中的分工，从 理论 原则上讲，可以借鉴西方经济学中关于"公共产品"与"私人产品"的划分标准。即私人需要具有竞争性和排它性，而社会公共需要具有非竞争性和排它性。根据这个标准，社会公共需要可以大体分为两类：一类属于纯社会公共需要，主要靠财政无偿性收入来提供，如国防、行政、公安、司法、义务教育和基础科学等。当然，某些领域也不完全排除私人投资，如私人投资或捐赠按国家教育方针举办中小学，但只能起补充作用。另一类是介于社会公共需要和私人需要之间在性质上难以严格划分的需要，其中大部分也要由财政通过无偿性收入来满足，有高等教育、价格补贴、抚恤救济金、社会保障等，还有基础性和公益性工程也可归入这一类。在实际生活中这类需要究竟由市场提供还是由财政提供，虽然不可能径渭分明，但也要有大体的分明。比如，公路建设本属于"公共资本"投资，理应由财政提供，但也允许私人或企业投资并通过收费来补偿，但如果收费过高，关卡林立，势必加大服务成本，干扰 交通 秩序，也会干扰市场秩序。