财政税收论文：公共财政：政府宏观经济政策的基本支撑点

 1998年开始，面对日益严峻的 经济 增长压力，我国政府采取了一系列加大刺激经济增长的宏观经济政策，但现在看来，这些政策没能阻止住经济的继续下滑，即使考虑了正常的时滞因素，政策效应仍然不容乐观。对此，人们也从不同角度提出了种种 分析 和假设。我们认为，由于市场经济下政府对宏观经济的调控是一种公共行为，因而作为政府经济行为集中体现的财政是否公共化，是否是具备基本框架的公共财政，是直接间接 影响 宏观经济政策效应大小的关键所在。据此反观 目前 政策效应未能如愿的原因，公共财政的构建进程慢于市场体系构建 发展 的要求，是其中不容忽视的因素。因此，要确保我国宏观经济的长期稳定运行，经济运行的日益市场化必须伴随着财政的公共化过程。

　　一、宏观调控是公共财政的基本职责所谓公共财政，指的是为弥补市场失效、向 社会 提供公共服务的政府分配行为或其它形式的经济行为。

　　市场失效即为市场难以有效配置社会资源，或无法正常发挥作用的状态。由于这些失效状态是在充分尊重市场机制对资源予以基础性配置的前提下形成的，因而也就成为市场行为所无力弥补的失效，只能依靠诸如政府财政等的非市场性手段来解决。

　　其中，以萧条与繁荣不断交替出现为基本特征的宏观经济周期波动，便是市场经济与生俱来的典型缺陷之一。因为早在以自由竞争为标志的市场经济初期，这一周期性的循环就存在，只不过，那时的循环期限较长，波动幅度较小，不仅难以对整个资本主义制度和自由市场制度的成长构成致命性破坏，恰恰相反的事实是，以经济危机不断爆发为特征的周期波动还在一定程度上起到了淘汰落后和推动技术革新的作用，从而促进了经济发展，似乎成为市场经济机体新陈代谢的具体表现形式和积极效能的释放过程。这种情况下的市场也就暂时不可能对政府及其财政行为提出弥补失效的要求，反而以不干预的自由放任为最高原则。但经济周期波动并不因此而有任何丝毫的减弱，相反，作为潜在的 问题 和病灶一直隐伏在市场经济成长的背后。

　　以宏观经济运行紊乱为突出体现的这一隐患随着市场经济的不断发展壮大日益明显并严重起来，也就是，随着市场经济的发展和规模的扩大，西方经济的波动周期开始显示出期限愈益缩短，波幅愈益扩大，影响愈益加深，破坏愈益严重的态势，最终导致了本世纪30年代"大危机"的爆发。

　　"大危机"清楚地表明了，宏观经济动荡已成为对现存社会制度和经济制度的致命威胁，政府及其公共财政对此再也不可能听之任之了，必须采取行动去弥补这一日益频繁的市场失效。

　　正因如此，西方各国政府先后被迫放弃了传统的经济不干预主义，纷纷转向采用凯恩斯主义的经济政策主张，尤其是运用财政政策和货币政策对经济运行予以强有力干预。 历史 经验表明，政府对宏观经济运行的干预，是直接有利于整个市场的稳定运行的，对社会的协调发展是必要的，因而也就成为 现代 政府为市场提供的最重要和最关键的公共服务。

　　与此相适应，20世纪的西方政府大规模扩张了活动范围和 内容 ，传统的"小政府"和"小财政"的主张和政策被"大政府"和"大财政"取而代之，政府财政的规模及其公共性也就更加突出，财政政策作为经济与 政治 生活的主要工具走到了政府宏观调控决策的最前台。

　　在这一世界性背景下，我国正在建立的社会主义市场经济体制和公共财政模式，显然是政府主导和干预型的，即运用财政政策手段平抑市场运行的周期波动应成为我国财政的基本职责。但不同于西方成熟市场经济的是，我国是一个处于不断改革开放的转轨型发展 中国 家，这也就决定了目前财政政策运作的如下特点及其决定的指导思想是不容忽视的：

　　首先，必须在市场的基础上，以市场所要求的范围为财政政策措施设计与作用的最高限度。因为不同于传统计划划经济体制的是，20年的改革开放已经使我国经济的市场化有了很大进展，市场因素得到了全面培育与成长，市场体系日趋健全，市场作为配置资源的基础手段已经开始发挥作用，这种情况下出现的经济下滑与萧条，已不同于传统体制下的供给约束型短缺问题，而是需求约束型的"过剩"问题。这就意味着，我国目前的财政政策运作必须从市场经济的基本要求出发，不能继续沿用传统计划经济的思维定式与政策措施框架，必须认识到财政行为的非市场性，只能以其非市场行为去弥补现行经济中的不足，不能包办市场活动甚至从事市场性的盈利行为，市场中的主要问题还是应由市场自我解决。

　　其次，财政的非市场性资源配置对于当前抑止经济下滑、走出困境以保持经济长期增长的作用更加突出。当前的经济萧条意味着从整个社会来看，配置于市场领域的资源和要素已经相对饱和，从而提供了一个良好契机，可以将部分资源和要素从一般性竞争领域撤出，转投到基础设施和公用设施等非充分竞争领域。这对于仍属于发展中国家的我国而言，不仅事关短期内经济增长的刺激效应大小问题，更关系到今后经济的长期增长，因为通过财政政策对市场"过剩"资源的直接配置，将会大大改善基础设施和公用事业的严重滞后状态，况且，中国经济的进一步发展也确实到了依靠基础设施大量投入来带动的阶段。

　　第三，当前财政政策的运作不可能是纯西方式的公共财政思路。我国作为一个体制转轨型国家的典型特征就是，不仅市场因素在成长，计划因素也还顽强地存在着，经济尚未真正全面市场化，财政尚未真正公共化。这决定了在设计我国目前财政政策措施时，应考虑到面对的是还很不健全完善的市场，因而不可能使用完全公共化的财政手段，更不可能照搬西方现有政策框架。

　　二、影响当前我国财政政策效应的因素分析：构建公共财政框架的迫切性应当认识到，当前政府所采取的一系列财政政策措施，对维持经济增长是有一定积极效应的，但不可否认的是，如果不予以整体思路上的改革，财政政策效应的种种弱化迹象会趋于严重，因为我国现实经济与财政体制中原本就存在着助长这种弱化效应的因素。

　　（一）从财政对基础设施的投资来看在市场经济下，公共财政作用于市场扩张的最为直接的政策手段不外乎增加公共支出与减少税收，某种程度上讲，公共支出运用的灵活性更大，而公共投资又是公共支出中最为灵活的。这也就是为什么我国首次遇到市场型经济增长问题时，财政政策运作的关键内容就是增大公共投资的根本原因所在。但值得注意的是，由于我国财政尚未完全公共化，因而也就导致了这一政策手段运用的某些缺陷：

　　1.财政投资的计划性思维还强烈存在着，干扰着财政调控经济效率的改进。基础设施建设需要巨额资金投入，高速增长的我国更要求大规模的基础设施建设投资。在市场经济下，基础设施属于一种"混合产品"，并非完全的纯"公共产品"，其使用与消费可以部分地通过"收费"形式进行。

　　这意味着， 企业 法人和私人资本也可以在一定程度上进入基础设施领域运营。改革开放以来，由于我国国民收入分配大幅度向企业和私人倾斜，因而可以想信，只要政府政策得当，特别是赋予企业和个人资本应有的

　　获利机会，就能够引导民间对这些领域的投资。西方发展经验显示，对基础设施的投入并非主要依赖于政府财政资金，很大程度上依靠私人资本的逐步积累和投资，或者说，少量政府投入引导着更大量的民间投资，如此投资格局经过数百年时间便促成了稳固完善的基础设施体系，为经济长期增长和社会协调发展奠定了牢靠坚实的基础。面临艰巨发展任务的我国，要想尽快缩短与发达国家的差距，就必须大大加快基础设施体系予以健全完善的进程，只有这样，才能在较长时间内保持较为理想的经济增长速度，而要完成这一任务，除了政府不断增加投入外，市场自身的投资将是最为基本的力量。也只有形成这样的投资格局，财政政策对于引导全社会投资乃至抑止经济萧条和启动经济增长的效力才能得到切实增强。

　　但令人遗憾的是，尽管从预算内观察，政府财政对基础设施的投入份额确实处于下降状态，即由1981年的50%下降到1997年的5.7%，财政在过去10年间对基础设施的投资以年均4%的速度增长，远远低于年均20%的全部基建投资增幅。然而不容忽视的现象是，即使从包含全部社会固定资产投资在内的情况看，国有经济投入占到52.5%，集体经济投入占到15.4%，非公有经济投入只有32.1％（国家统计局，1998年），而且"非财政投入"稳定性较差，在经济过热时，盲目性的重复投入非常严重，不仅无助于结构改善，反而加剧了宏观经济的动荡；而在从1997年开始的经济增长下滑甚至萧条环境中，非财政或非国有或非公有投入不增反减，特别是非国有部门中的中小企业投资在1998年很可能是零甚至负增长（樊纲，1999年），只有财政通过公债发行增加的1000亿元投入，以及通过政府行政安排从而以"准财政资金"方式放出的1000亿元所谓配套银行贷款。现在看来，由于项目选择的仓促与非 科学 性，以及缺乏充分必要的项目可行性分析、评估，致使2000亿元财政或准财政投入的边际效力日趋下降，又由于未能引起民间投入的增加而使其政策牵引效力或乘数效应微乎其微。

　　由于我国目前经济增长下滑的主要原因并非私人消费需求不足，更主要的是由企业和私人因市场投资收益预期低迷所产生的投资需求不足 ，因而，如果能够通过扩大财政投资引导企业和私人资本增加对基础设施的投入，就能够大大提高财政投资的乘数效应，扩张财政政策的调控力度，不仅可以形成有效需求，还能够通过有效供给的形成而进一步助长有效需求的增加。这应是当前我国财政政策设计的原则，也是摒弃传统计划管制思维意识而转向真正的市场调控思路所必需的。

　　2.我国政府财力的严重不足限制着财政投资规模，从而影响其调控力度。由于基础设施毕竟具有一定的"外部性"，公益性比较突出，因而即使可以在相当程度上依靠私人资本投资，也仍然需要财政的巨额投入。为此，正如前述，目前的经济过冷，实际上提供了一个依靠赤字财政政策"挤出"部分资源和要素转由政府直接投资的机会。然而，我国经济发展水平较为落后，财政能够集中的GDP本来就少，且因尚未建立起公共财政架构，尤其是支出结构未能理顺和优化，使财政对基础设施投资处于一种力不从心的状态，也就是，政府预算的空前困难严重制约着财政投资的扩张幅度，进而直接影响了财政政策效应。如1998年以来，亟需大幅度扩张有效需求，但由于我国财政赤字相对财政收支而言已经不小，从而使得通过增发国债支撑公共投资增加的途径受到一定程度的限制。

　　（二）从财政增收的现实与潜力看1998年，我国在增发1000亿元国债但实际只使用500亿元的情况下，却增收了1000亿元的税收。由于1998年财政赤字仍然比计划扩大了500亿元，它表明不仅这1000亿元税入确实增加了支出，而且财政还安排500亿元债务收入用于公共投资。无疑，我国财政政策扩张了。

　　但通常来说，其他条件不变时，增税是实行财政紧缩的重要措施之一，因而经济衰退严重的情况下，即使不能减税，至少也不应增税。从这个意义上看，增税是与当前积极财政政策意向相背离的。然而在我国的具体情况下，又不能简单地依据教科书上的分析来看待1998年的增税现象。20年来，在经济强劲发展的同时，政府预算尤其是中央预算却日益陷入困难，"两个比重"严重下降，中央预算的债务依存度逐步攀升，在90年代初经济过热时由于没能压缩赤字和债务规模，债务依存度不但没有缩减反而持续上升，财政的债务压力增大。当我国经济突然转入较大幅度下滑态势，需要财政政策充分发挥作用时，如此严重的财政困难必然极大地限制了其政策手段的选择空间，突出的体现就是，进入了无法减税而增支又遇到国债发行规模限制的窘境。

　　现在看来，以下两点有关增税的影响是值得注意的：

　　第一，进一步加大了企业的负担。这些年来，一方面企业负担过重的呼声不绝于耳，另一方面，我国企业税收负担不是重而是轻的实证分析又不时见诸报端。这是两种实际并存的现象，即按现行税制规定的税负的确不重，但如若加上各种税外收费，企业负担又显然过重，有时甚至到了企业无法忍受的程度。过重的企业负担意味着企业需求的萎缩，尤其是对硬预算约束的非国有企业来说就更是如此。因而仅就刺激需求而言，也需要减轻企业负担。可是，财政预算的极度困难又迫切需要增加税收，其结果便是，经济运行在需要减税的时候反而增税了。如此，尽管从综合考虑来看增税是合理的和必要的，但对于积极扩张性财政政策的消极影响也是不容忽视的。当然，就1998年增加1000亿元税收的另一面看，由于现行税收管理等方面的原因，使得实际征收入库的各类税收低于按现行税法规定的应征数额，从而使得1000亿元税收也并未就一定是纯粹增加的，但在税外收费未能得到实质性清理之下完成的这1000亿元税收，对加重现有企业负担是明显无疑的。从长期来看，在尚未真正建立起公共财政之前，企业过重负担的情况是不可能得到明显改善的，因为公共财政并非仅仅是一种财政形式的变化，更为重要的是，它涉及到政府与企业、政府与市场关系有近乎于实质性的改变。

　　第二，如果再进一步分析，不能排除这种可能，即增税是政府计划安排的直接产物而非既定税法的自动执行结果。市场经济是法治经济，最为重要的是以 法律 来规范、约束和界定政府与企业间的关系，而税法在这方面的作用也是最为突出的，因为它不仅要求企业必须依法纳税，也同时要求政府依法课税。如果政府随意违背既定税法征税，就直接否定了企业的独立市场主体地位，此时的经济也就不可能是市场经济了。我国1998年的1000亿元增税是在没有改变既有税制与税法规定的情况下进行的，因而就很难完全否认这不是行政手段的产物、不是计划办税的结果，这也不能不反映出政府与企业的关系仍带有非市场型色彩。问题是，当从未有过的市场型经济衰退骤然降临之时，要求的也必然是市场型的政府宏观经济政策干预，而政府与企业关系的非市场规范化却使企业难以正常地对政府宏观经济政策运作作出应有的反应，政策效应产生较大折扣的现象也就很难避免。可见依法治税的重要性，而依法治税只有在公共财政框架内才能真正实行，因为公共财政是典型的法治化财政（张馨，1999年）。

　　（三）从财政的自动稳定能力来看主要通过个人所得税和社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求而具有的更加明显的自动稳定职能。因为，个人所得税的超额累进税率使得税入在经济过热时的增幅较快而抑制经济进一步过热，在经济过冷时税入慢于经济增幅而有助于经济回升；社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出在经济过热时大幅度减少，经济过冷时大幅度增加，从而也具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用。但是，由于我国目前尚未形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，更没有相应灵活有效的运作机制，因而也就使财政调控谈不上对于市场型经济衰退的自动稳定功能，财政政策的灵活性与效力不仅由此大大缩减，这也同时大大加剧了财政通过直接对基础设施投资刺激经济回升的压力，致使我们看到的现象便是，突然陡增的财政公共投资支出主要依赖于更大幅度增加的国债发行，以及税收的行政性增加。

　　（四）从与货币政策的配合来看不难发现，当前我国财政政策与货币政策的投资配合仍然留有计划经济的色彩。最明显的例子是，1998年特地安排的1000亿元银行贷款，是作为对基础设施1000亿元财政专项投入的配套贷款，由此使这种银行"配套"投资具有非常直接的财政性，即同样是以政府计划方式安排的，某种程度上也是一种财政政策运作。但问题是，由于银行的资金来源基本是各类市场主体的储蓄，银行信贷投放理应按自愿、安全、收益的原则营运，而不能再象计划经济体制下那样成为一种非市场性的财政安排。这意味着，我国当前的宏观经济政策设计仍然需要进一步考虑到市场经济已有一定发展的现实。如果我们将这种基础上的宏观经济政策暂时称为"市场型宏观经济政策"，而将传统计划经济体制下的政府政策称作"计划型宏观经济政策"，那么，借用这两种称谓的以下几点值得 研究 ：

　　1.对于市场型宏观经济政策运作来说，财政投资是政府可以直接安排和支配的，银行投入则不能由政府直接安排和支配。尽管作为政府银行的中央银行的货币政策运作实属政府行为，但市场型货币政策的运作应当独立于财政政策。中央银行可以通过购买国债扩张基础货币供应量，从而配合财政政策的扩张，但中央银行并没有直接发放投资性贷款，投资性贷款的发放与否只能是商业银行的市场决策行为，同财政与中央银行的非市场行为并没有直接的因果关系。而在计划经济体制下，货币政策从属于财政政策，其操作直接配合着财政政策的扩张或收缩。我国宏观经济政策的运作至今仍未能从这一传统的体制框架和思想意识中完全摆脱出来，这固然是市场经济和公共财政制度没能真正全面建立起来的反映，但不容否认的事实是，它导致了我国财政政策和货币政策协调运作的特有困难，因为在增加财政投资和银行贷款均只是计划安排的情况下，不会切实引起市场对政府宏观经济政策的真实回应，财政与货币政策的乘数效应非常小，目前经济增长尚未有较大启动不能与此没有关系。