财政税收论文：解读《地方财政管理绩效综合评价方案》

 解读《地方财政管理绩效综合评价方案》

2014年4月15日，财政部下发《地方财政管理绩效综合评价方案》（以下简称《方案》），旋即引起各界的广泛反应，并纷纷从不同角度进行了解读。但大家一致认为，方案通过加强绩效管理、提高财政资金使用效率，体现了我国新一轮财税体制改革的思路和方向。
《方案》推出之前，财政部已经陆续出台了一系列绩效考评办法，包括2005年的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》、2009年的《财政支出绩效评价管理暂行办法》等，其中，2012年9月财政部出台的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预[2012]396号）最具代表性。随同396号文发布的三个附件，较为详细地规定了县级财政支出绩效和部门支出管理绩效的考评办法，包括部门支出管理绩效综合评价指标体系。
这一说法得到湖北省财政厅预算绩效管理处相关负责人的认同："《方案》是在县级财政支出管理绩效综合评价的基础上进行的拓展和延伸。"
《方案》则集中于八个方面：实施透明预算（15分）、规范预算编制（15分）、优化支出结构（15分）、盘活资金存量（15分）、加强债务管理（15分）、完善省以下体制（15分）、落实"约法三章"（10分）和严肃财经纪律（减分10分）。《方案》还规定，财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。同时，将评价结果按得分进行排名。对得分排名前10名的省，由财政部予以通报表扬；对管理基础较差、综合得分较低的省，由财政部予以通报批评，并通过约谈督促切实整改。
2012年开始的县级财政支出管理绩效综合评价，也为《方案》的实施打下了基础。据湖北省财政厅相关负责人介绍，2012-2013年，财政部连续两年在全国开展县级财政支出管理绩效综合评价，湖北省的77个县参加了绩效评价，结果在财政内部公开，湖北取得了不错的成绩。因此，《方案》出台后，湖北财政系统内部并没有太大疑惑，只是把它当作一项势在必行的工作。而且有之前的考核项目、考核数据做支撑，《方案》的实施应该会减少了一些技术性的工作。
提高编制水平
除了债务风险、财政纪律等广受关注的内容外，预算管理也被多次提及。本刊所采访的专家和财政系统人士都认为，预算管理涉及到财政绩效成败软肋，长期以来财政部门处于被动地位，导致资金整体使用效益不高。
上述湖北省的这位负责人更为乐观，在他看来，《方案》就是在倒逼各部门在编制预算时明确目标。"财政的钱不是财政部门自己用的，是每个公共预算部门使用的，因此不能把责任都在财政部门身上。"该负责人指出，《方案》先从财政系统内部考核开始，通过一层层的责任传导到各个部门，公开考核结果，增强部门责任感，从而提高整体资金的使用绩效。
但要达到这一目标，接受采访的人都认为还有一个过程，其中的关键在于管理理念要转型，预算编制的主体是部门，花钱的主体也是部门，部门应该对钱的使用绩效负责。只靠财政部门的这几个人来做这件事，工作量肯定很大，还不一定干得好。
《方案》出台以来争论的一大焦点，就是谁来评判管理绩效、以什么标准评判。在王雍君看来，《方案》没有提供一个条理分明、逻辑一致的评价准则和框架，没有把焦点对准真正的"绩效问题"--政府花钱究让民众竟得到了什么，也没有真正关注政府活动的真实成本。比"管理绩效"更重要的是"服务绩效"，但《方案》却把关注点锁定在内部的管理绩效上，对民众最为关心的外部绩效多有忽视。同时，如何保障评价过程的公正性、独立性和透明度也需要关注。一些专家也表达了同样的担忧。
此次评分内容包括实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理等7个大项、22个小项（共计100分）和严肃财经纪律这一最高减10分的项目。有评论认为指标设置过于详细，不利于实际操作。对此，王雍君认为指标设置的合理性和可操作性尚未经历实践检验，现在评价为时过早，但评价指标越详细、越具体，越有可能脱离实际。另外，导致管理绩效欠佳的体制因素很多，地方政府难以控制。在这种情况下，对评价结果做出正确解释就非常重要：将绩效不佳简单地归因于"管理不佳"很可能并不适当。

　　王雍君特别强调，地方财政管理的最大软肋在于"体制"而非"管理"。部门专款和大额专项过多、法定支出（重点支出挂钩）过多、基数法盛行、地方人大在预算过程的地位和与作用很弱、预算程序缺陷良多（完整性很差）、政府现金余额的高度分散化、预算准备过程不充分，特别是体制内的过度集权（规模偏大且门类过细的专项转移支付为主要标志），都是导致地方财政管理绩效不佳的负面因素。没有走上正轨的财税体制改革，不可能从根本上解决问题。