财政税收论文：中美土地财政收入问题比较研究

 　　土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的"土地财政"问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。
　　一、美国土地财政收入状况概述
　　美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。
　　在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。
　　二、中美土地财政收入的相同点
　　1.形成原因都为了解决财政困难
　　美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。
　　2.土地财政收入都主要归地方所有
　　土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。
　　3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位
　　美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。
　　表
　　数据来源于《中国财政年鉴2011》
　　三、中美土地财政收入的不同点
　　1.出售内容不同
　　虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40-70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。
　　2.获取土地财政收入的主要形式不同
　　从内战至今，财产税始终是美国土地财政收入的主要形式，占据绝对比重。美国的财产税主要对不动产征税，税基是根据相关机构对不动产的评估价值来确定的，每年征收一次。因此财产税是对土地的持有环节征收的税种。也可以说美国的土地财政收入主要是通过对土地持有环节的征税来实现的。而我国土地财政收入的主要形式是土地出让金这种非税收入，一次性获得土地几十年的收益，而与土地相关的税收收入在地方财政收入中所占比重较小。例如2009年，我国土地出让金是15900亿元，而城镇土地使用税和耕地占用税仅为920.98亿元和633.07亿元。
　　3.管理层次不同
　　作为土地财政收入的主要部分，美国财产税在征税范围、税率、征收办法方面都有相关法令进行详细的规定，收支纳入预算，并受到议会和民众的严格监管。另外即使是非税收入都有严格的规范和管理，都要地方政府议会或是选民通过投票来决定，充分保证其民主化和透明化。而我国的土地出让金长期以来一直作为预算外收入，管理比较混乱，也隐藏了大量腐败和浪费现象。为了加强对土地出让金的管理，2006 年底，国务院下发规定，从2007 年1 月1 日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的"收支两条线"。但是，在2010 年国家审计署公布的《40 个市地州56 个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》中显示，在被抽查的市县中，674.81 亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。与美国相比，我国土地财政收入的管理水平和层次依然不高。