财政税收论文：简论制度建设与财政支持

 摘 要：中国社会正在经历一段快速老龄化时期，农村居民养老问题日益引起全社会关注。目前，全国各地农民养老模式主要依赖家庭或个人，农民对社会养老保障模式虽然存在强烈的需求，但社会养老保障组织供给问题正面临严峻的挑战。本文将对中国农村社会养老保险制度可持续发展的制度建设和财政责任进行深入分析。 
　　关键词：财政责任；制度建设；农村社会养老保险制度；可持续发展 
　　　　 
　　一、问题的提出 
　　 
　　相对于1992年的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的"老农保"而言，2009年9月出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的"新农保"在惠农上更加倾向于更多的农民。从经济来源角度衡量，农村社会养老保险实行国家财政全额支付最低标准基础养老金，筹资方面实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方法。以往人们在谈及农村社会养老保险资金获取时，一般都着眼于老年人一生的积累，或主要着眼于子女收入来源。但是，城市化过程中，少于老龄化、农村劳动力转入城市、城市迁居趋势和家庭结构核心化LlJ等因素导致农村老年人口的生存风险正日益凸显。风险的客观性、偶然性、损害性、不确定性、可变性等是影响家庭和社会稳定的重要因素，这足以引起全社会重视并希冀采取措施加以规避。 
　　收入再分配功能是政府介入养老保险业务的主要理由之一(另外两个理由是纠正市场失灵和克服个人的短视行为)，直接体现了养老保险制度的公平性，并决定着养老保险制度的政治支持度和可持续性。因此，政府参与可持续发展的农村社会养老保险制度的建立是必然选择。可持续发展指的是一种注重长远发展的经济增长模式，最初于1972年提出，指既满足现代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力，是科学发展观的基本要求之一。农村社会养老保险制度的可持续发展主要是经济上的可持续，国家应当通过各方面的制度安排，除了要保证现代农民能够老有所养，更要使子孙后代能够永续发展和安居乐业。如何建立可持续发展的农村社会养老保险制度?政府该如何给予农村老年人养老的财政支持?这就有必要选取科学合理的方法对上述问题进行探讨。 
　　 
　　二、政府对农村社会养老保险制度建设责任 
　　 
　　(一)国外农村社会养老保险制度的政府参与经验 
　　1　农村社会养老保险是社会经济发展政策的一部分 
　　全世界已有超过70个国家实行了农村社会化养老保险制度。农村社会养老保险制度在各个国家进行构建时已在两个方面发挥其制度功能：一是作为社会保障制度的一部分发挥其福利性功能；二是作为社会政策的一部分发挥其服务性功能。这两种功能表明农村社会养老保险已经作为社会经济发展政策的一个部分，并对社会生活产生了显著的影响，如德国、法国、日本、波兰等。 
　　2　政府财政作用与农村社会养老保险的可持续性相适应 
　　农村社会养老保险的资金筹集是最难解决的一个问题。就发达国家来说，政府的财政作用十分显著，如美国政府为养老金提供税收政策的支持，韩国政府为养老保障制度提供最后的担保责任；在发展中国家，稳定的财政支持使得农村社会养老保障制度得以推进，如波兰和巴西等。可以说，政府的财政作用可以从根本上解决农村养老保险制度的基金积累和支付问题。农村社会养老保险制度作为整个社会福利保障制度的一部分需要政府在供给制度的同时，还承担使制度持续下去的持续性财政支持责任，从而实现制度的稳定性和可持续性，这为我国农村社会养老保险制度的建立提供了重要的参考。 
　　 
　　(二)我国农村社会养老保险制度政府参与的责任界定 
　　从农村养老保险的供给主体来看，供给者包括政府、集体经济、个人和社会组织以及其他社会群体，但作为社会化的农村社会养老保险制度，"公平和效率兼顾，在特殊情况下优先考虑公平"是养老保险责任所要达到的目标。制度的供给往往与政府有着密切的联系。老年社会保障制度的公共产品性质，决定了制度的最重要供给者是政府。因此，在我国转型期间，政府该如何参与农村社会养老保险制度的建设呢? 
　　1　政府参与农村社会养老保险的责任界定 
　　农村社会养老保险是农村社会保障制度的组成部分。研究社会保障制度离不开"政府"这个关键因素，因为社会保障制度是政府作用的产物，其他因素的介入及其起作用的程度都受制于它。 
　　在我国社会转型与体制转轨中，机遇和风险并存，政府对构建社会保障体系具有主导责任。因此，重新界定政府在农村社会养老保险中的责任就成为根本。陈良瑾认为，"社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度"；郑功成认为，"社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称"；陈共认为，"所谓社会保障制度，是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。社会保障既然是社会性事业，那么政府介入是政府的一项义不容辞的职责。政府介入，一方面出于弥补市场的失灵和缺陷；另一方面可以减少实施成本，增强抗拒风险的能力，还可以运用社会保障调节经济的运行"。基于上述理论界定，政府在社会养老保险中的责任包括财政责任和监管责任，这种责任以追求有效性为目标。政府运用财政政策手段，诸如税收、财政支出、转移支付、管制等工具，同时借鉴国际农村社会养老保险的成功经验，建立起多支柱的农村养老保险制度。 
　　第一，重新界定各级政府的农村社会养老保险责任。农村社会养老保险制度的公共产品属性决定其主要提供者是各级政府，政府责任在于构建相应的供应机制，以保证农村社会养老保险的有效提供。但是，中央政府追求全社会福利最大化，地方政府追求地方利益最大化和官僚个人政绩，使社会资源无法实现优化配置，损害了公民的社会保障权利，削弱了政府的执政能力。因此，要注重发挥中央和地方政府两个积极性和责权对称原则，消除政府职能中的"错位"、"越位"和"缺位"。