财政税收论文：试论当前我国出口贴息政策最优化策略

 当今，经典的国际贸易理论依然占据着主导地位，贸易的产生及其结构被认为是由比较优势或者是由资源禀赋所决定，自由贸易是实现资源配置的最佳途径，国际上也成立了象WTO这样具有法人地位的组织，致力于建立公正、公平的自由贸易环境，但是，在现实中却没有国家真正采取不干预的贸易政策，总是在某种程度上采取限制进口和鼓励出口的政策。目前以关税限制进口、以补贴鼓励出口为核心的"战略性贸易产业政策"正在逐渐为各国政府所采用。这种政策认为目前比较优势形成的原因很复杂，政府在其中可以起到相当的作用，即通过补贴来实现一种人为的比较优势，从而改变传统的贸易格局，很多国家也正是通过这种政策促进了本国的出口，改善了国民的福利。在战略性贸易产业政策中，补贴占据了重要的位置，其中出口信贷又是最常用的出口补贴方式，而利率是其中最重要、最敏感的因素，因此本文试图对我国的出口贴息政策进行分析。
　　　　一、出口贴息问题的引出
　　由于出口补贴政策，会在一定程度上扭曲了国际贸易中的公平、公正的竞争原则，容易引起贸易摩擦，因此在国际上通过协商建立了一些规则来规范这方面的操作，协调相关的争端。加入WTO后，我国政府承诺要遵守其规则，因此必须对一些有违WTO的政策进行调整，贴息问题在其中显得比较突出。出口贴息，一般体现在出口信贷方面，实际上这是目前国际通行的支持出口的一种方式，我国是通过成立进出口银行来完成这方面的职能，只是我国的出口信贷采用的信贷工具和侧重点跟发达国家有一定的差异，这是由一个国家的经济发展水平决定的，包括金融体系的机构、财政实力等，我们没有必要在此论证孰优孰劣，关键是必须作到既能加大对出口支持的力度，又不至于招致非议。
　　　　（一）国际上的有关规定
　　1.WTO关于出口补贴的规定。WTO是倡导自由贸易的，因此对出口补贴之类的做法采取的是一种排斥和反对的态度。根据WTO《补贴与反补贴协定》的规定，一国政府仅仅可以对研究开发和对落后地区、环保等进行补贴，而在其他方面的补贴都是不允许或被禁止的。其中出口补贴是明文禁止的，属于"禁止使用的补贴"，即是任何成员方都不得使用或维持的补贴方式，否则如果被其他成员发现或有理由相信其正在实施或维持这种补贴，则可以采取反补贴措施或救济方法；同时对出口补贴也进行了定义，即指在法律上或事实上仅向出口行为使用的补贴，并列举了出口补贴的12种形式，其中就包括了出口信贷的利率优惠，规定如果出口信贷利率低于其成本则构成了出口补贴。介于允许的补贴和被禁止的补贴之间的是可申诉的补贴，这种补贴虽可被成员国所采用，但其他成员国可以采取反补贴措施或救济方法，因为这种补贴行为也会刺激受补贴方某种产业或产品的发展，而直接或间接阻碍其他成员产品的生产或出口，导致不公平竞争行为的产生。
　　因此政府在出口补贴问题上必须十分策略，否则会出现贸易摩擦。根据上述的规定，如果对某个行业整体，而不是在出口阶段上进行补贴是WTO所允许的，同样对高新技术和产品的研究开发进行补贴也是可以的，这就为采用贴息手段间接支持出口提供了可能。2.OECD关于出口信贷的有关规定。不仅WTO对出口信贷有明确规定，经合组织OECD也为协调内部争端达成了关于出口信贷的"君子协定"。由于发达国家为支持本国出口，大量的使用出口信贷这一手段，竞相提供优惠的贷款，导致相关国家的财政难于承受负担，最后大家被迫坐在一起就有关的出口信贷条件进行了协调，达成了所谓的"君子协定"，其主要目的就是规范并约束各国在出口信贷方面的操作，它规定的出口信贷的主要条件包括：
　　A、贷款最长期限：一般不超过10年；
　　B、贷款最高比例：一般不高于85%，这样就要求现汇或预付款比例不低于15%；
　　C、风险加息率；
　　D、贷款最低利率：官方支持的出口信贷（包括直接贷款、再融资和利率支持）的最低利率必须以商业参考利率CIRR为基础。
　　它之所以被称为"君子协定"，是因为它并不具有法律效力，全靠各成员方自觉遵守。应该说"君子协定"的诞生，规范了各国政府的出口信贷政策，使出口信贷有了统一的标准，并增加了透明度，抑制了各国政府为鼓励出口竟相提供优惠贷款的行为，为国际贸易创造了一个公平的竞争环境。但由于发达国家的出口信贷主要是买方信贷，而直接贷款给本国企业较少，这方面多是由商业银行提供商业贷款，而出口信贷机构提供担保，采用贷款担保的方式，因此"君子协定"对出口卖方信贷没有做相应规定，不过却给出口卖方信贷提供了较好的借鉴，即可以通过设定一个参考的利率，来衡量出口补贴的程度。
　　　　（二）我国出口贴息政策的现状
　　目前我国出口贴息主要体现在出口信贷上，而这项业务由进出口银行作为官方出口信贷机构来承担，并以人民币出口卖方信贷为主，以接受国家财政的利差补贴为主要特征，较商业贷款有较大的利率优惠，因此其补贴特征比较明显，容易授人于柄。加入WTO后，我国承诺要遵守其规则，并在有关的文件上对政策性银行，包括进出口银行的信贷业务做了相应的说明，即政策性银行贷款不接受国家的财政补贴，贷款基本上按商业贷款利率，而进出口银行的业务主要是以出口信贷担保为主，少部分采用直接贷款。目前对此种说法还没有见到任何权威的解释，但我们的出口信贷有较大的补贴成分以及业务方式有较浓的中国特色却是不争的事实，这说明我国以出口信贷为主的出口贴息政策在入世后面临着较大的调整压力。
　　　　二、出口贴息的产业政策依据
　　一国政府实行出口补贴政策，就是将国家的财政资金，即纳税人的钱补贴给出口企业，而最终受益的很可能仅仅是国外的消费者，这就涉及到了国家的福利损失问题，因此必须理清什么样的产品可以给予扶持，才能将有限的资金投放在最需要的地方。该问题的实质已突破了贸易政策范畴，更关系到了国家的产业政策，过去我们常将产业政策和贸易政策完全割裂开来，贸易政策独立于产业政策，很难发挥出应有的功效，在经济全球化的背景下，国际问题国内化、国内问题国际化的趋势越来越明显，一国的贸易政策和产业政策更加密切相关，因此现在来讨论这个问题就显得更为迫切。
　　如果单纯地来谈论出口补贴问题，仅仅为了出口而给予补贴，那对出口的补贴很可能不仅不能真正起到刺激出口的目的，还会导致国家福利受到损失，其实质不过是把本国纳税人的钱捐给了进口国的消费者，而在后果上还可能引起法律上的纠纷和贸易上的摩擦，福利经济学理论的追随者们很反对进行这样的补贴，更有学者认为，在一些条件下为维护国民的福利，对某些产业的产品出口不仅不应补贴，反而应加征出口税。
　　而以克鲁格曼为代表的倡导"战略性贸易产业政策"的西方学者认为，政府实行补贴政策，应选择符合下列条件的产业，才能符合国家整体利益：
　　1.该产品出口所获得的额外收益必须超过补贴的总成本，出口增加带来的收益抵消了补贴成本后，才能增加国民的福利，达到补贴的目标。但不是每个产业都具备这样的条件，因此企业要想进入出口补贴范围，必须越过一定的门槛，即由政府设立的进入壁垒，否则成了为出口而出口，造成一定的政策错位。
　　2.出口补贴不能对国内消费者造成大的不利影响。由于出口补贴只针对了部分的行业，受补贴行业的出口增加会导致该行业的利润率增加，促使生产要素向该行业的流动，并引起该行业劳动力要素价格的变化，引起社会财富的分配格局的改变。
　　3.出口补贴应使本国企业能增加产量，同时必须要造成国外竞争对手降低产量，使产品价格不至于降低太多，否则补贴的结果只是由国家承担了企业的一部分成本，促成企业降低出口价格，而这并不一定能达到增加市场份额的目标，带来额外的收益，反而可能导致贸易条件的恶化，这不是出口补贴的目的。
　　当然，这些观点是建立在目前西方世界不完全竞争即寡头垄断的假设基础上的，但却很值得我们思考。尤其目前我国的外汇储备已跃居世界第二，单纯鼓励出口赚取外汇的时代已过去了，赔本的买卖企业不愿意做，政府也不会鼓励，支持出口的目的很大程度上是为了扶持国内的产业，提高竞争力，而不仅仅是为了创汇。选择出口补贴，首先考虑的应该是选择行业，对出口的支持不应完全体现在出口的阶段，否则极易授人于柄，引起贸易纠纷，必须采用灵活的策略，关注企业的技术研发以提高核心竞争力方面，这些不违反WTO的规则，从长远来讲更具意义。
　　　　三、贴息方式探索
　　由于我国的出口贴息政策，主要是体现在人民币出口卖方信贷上（对企业技术改造的贴息贷款不在本文讨论之列），这是目前我国出口信贷机构使用的主要支持方式，因此要更好地使用这一信贷工具，就必须解决好利率问题。当然这不是一个简单的问题，涉及到很多深层次的问题，但至少应该把商业贷款利率、国债利率和银行的筹资成本等几方面的因素结合起来考虑，确定一个科学、合理的信贷利率。
　　　　（一）商业贷款利率
　　跟商业银行的贷款利率相比，出口信贷的贷款利率肯定有一定的优惠，否则无从体现政府对出口的支持，政策性银行的政策导向也起不到应有的作用。但由于出口信贷利率确定机制的不健全，导致了其他负面影响产生，商业银行也在一定程度上参与出口信贷业务，更出现了不应有的信贷竞争。建立一个科学合理的出口信贷利率体系已变得十分迫切，尤其是加入WTO，更使这个问题显得重要，我们还不得不考虑以下因素的影响：
　　1.贷款利率放开的影响。加入WTO，我国承诺要开放金融领域，贷款利率市场化只是时间问题，如果到了这一天，政策性贷款的优惠如何体现将是个非常现实的问题。
　　2.如果政策性金融机构开展了出口信贷担保业务，为出口企业从商业银行获得贷款提供担保，那贷款利率上的优惠如何转化为担保费用的优惠将会产生新的问题。
　　　　（二）进出口银行筹资成本
　　根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第三条的规定，如果出口信贷利率低筹资成本则属于出口补贴，属被禁止范围。但进出口银行的资金成本是多少还没有明确的说法。因为单纯从成本来讲，它包括了筹资成本和运行成本，前者主要是发行金融债券利率及相应的发行成本，后者是日常经营活动的费用，由于进出口银行的资本金由国家财政全额拨付，并享受国家主权信用等级，因此它的筹资和营运成本可以很低，相应地它的贷款利率可以很优惠，应该说这为确立符合WTO规则的贷款利率提供了很大的空间。
　　　　（三）跟国债利率挂钩问题
　　根据"君子协定"，出口信贷的利率应参照相应货币的商业参考利率CIRR，但目前我国人民币还没有确立自身的商业参考利率，这是问题的关键。人民币贷款利率由央行确立，但主要考虑的是国有商业银行的赢利能力较弱和不良贷款率高的现实，而没有考虑到对出口支持的问题，这涉及到较深层次的问题，但随着加入WTO后金融体制改革的深入，我们有理由期待人民币CIRR的诞生。目前国内有学者提出根据成本加成定价的原则，引入人民币商业参考利率，并与国债收益率挂钩，加成不同的基差，确定不同贷款期限的CIRR。这实际上是参照了美元的CIRR形成机制，应是一个很好的思路。
　　因此，改革出口信贷利率机制，作到既符合国际惯例，不违反国际规则，又在尽可能的范围内加大对出口的支持力度，可以考虑从以下两个方面入手：
　　　　（一）尽可能降低出口信贷机构的资金成本
　　因为WTO规定，如果出口信贷的利率不低于其资金成本，则不构成禁止性的出口补贴，因此只要成本足够低，就可以使利率有足够的优惠空间，达到加大支持的力度目的，但这有赖于：
　　1.扩大进出口银行的资本金。这是降低资金成本的有效手段，也不在WTO关于出口补贴的定义范围内。在国际上很多国家的进出口银行的资本金来源是多种多样的，有的是列入了国家的财政预算，国家每年给予一定的补充，甚至有的通过各种途径获得捐赠，资本金的充足率很高。
　　2.在税收方面给予一定的减免，降低营运费用，增加积累。
　　3.在呆坏帐的核销方面，以及有关费用、利差的补贴方面有新的优惠措施。
　　当然，这必须以国家的立法为保证，从法律的高度来确定国家财政对官方出口信贷机构的义务，确保官方出口信用机构与国家主权级信用等同，作到对内有法律依据，对外有相当的透明度。
　　　　（二）引入人民币CIRR体系
　　按照"君子协定"，出口信贷利率应与国内一流的信用机构筹资成本挂钩、与出口信用机构的信用等级挂钩，以各自货币的基准利率为基础确定商业参考利率，再在此基础上加成一定的基差形成出口信贷利率。如果确定了CIRR，就可以找到一个参照的标准，只要补贴后的出口信贷利率不低于OECD确定的商业参考利率，就可以为国际社会所接受。这就从更高的层次上决定了出口信贷利率的规则性和针对性，避免了随意性，增加了透明度。当然，这有赖于金融体制的改革。
　　　　四、贴息与出口补贴程度问题
　　WTO关于出口补贴有一个规定，就是对一个出口产品进行补贴，其补贴的成分不得超过商品价格一定的比例，对这个比例目前国内说法不一，大概在1%-2%左右，这是什么概念呢？应该是所有采用的出口补贴方式加总不得超过2%。如果按这种理解，对一个出口产品的补贴，包括出口退税，包括可能的出口信用保险费率补贴，包括出口信贷的利率补贴等等，有的是明补，有的是暗补，如果加总起来，则极有可能突破2%的界限，因此我们必须综合各种因素全面考虑，采取策略的方式对出口进行支持，提高暗补的成分，尤其是对出口信贷的利率补贴更应如此。
　　由于出口信贷的局限性，它只能发生在出口的环节中，而对出口的支持而言，应是可以体现在一个产品从设计到收汇的全过程。在前期如研究开发期间，会发生较大的费用，对这方面的补贴是不受WTO等组织的限制，而这方面的补贴是目前在发达国家倡导的"战略性贸易产业政策"的重要内容，通过产业扶持以保持和提升核心竞争力，从这个角度到达扩大出口的目的，是一个很好的思路。因此我们必须将扩大出口和产业扶持结合起来，使贴息政策更加合理、规范，使国家的政策切实起到扩大出口的目标。