财政税收论文：财税政策支持甘肃经济社会跨越发展的思考

 　　《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）文中明确指出甘肃的发展对保障国家生态安全、促进西北地区民族团结、繁荣发展和边疆稳固，具有不可替代的重要作用。当前，甘肃省委省政府在全面客观地认识省情的基础上，对甘肃的省情有了新的判断，即当前最大的矛盾是发展不足，最大的机遇是政策叠加，最大的希望是开发开放。甘肃要想与全国同步实现小康，必须实现超常规跨越式发展，财税政策将发挥重要作用。
　　一、加大对基础设施建设的投入，消除发展瓶颈制约
　　按照经济增长理论，在自然资源给定和劳动要素充裕的条件下 ，资本存量的多寡是促进或限制经济增长的基本因素。一个经济区的发展，核心是招商引资的规模和质量。对于投资商来说，是否对某一地区投资，其中一个重要因素就是要看当地基础设施建设是否良好，只有在基础设施完善及其他生产经营条件都具备的情况下，才能引来投资。特别是交通运输、邮电通讯、供电设施系统，更是现代经济发展和发展外向型经济、吸引外商投资的必要条件，从一定程度上来说，投资环境的改善比优惠政策还重要。在过去三十年中，中东部地区之所以在全国发展格局中走在前列，这与中东部地区完善的基础设施，吸引了大量外商直接投资有直接关系。就甘肃的基础设施建设来说，主要包括交通运输、水利基础设施和城市基础设施建设三方面内容：一是交通运输建设。这包括铁路、公路、航空、管道运输等。甘肃是西北五省区交通运输的中枢，古丝绸之路的咽喉，也是第二亚欧大陆桥的重要通道，交通区位优势明显。截至2010年底，全省公路通车里程11.9万公里，高速公路通车里程2046公里。铁路营业里程2880公里，基本形成了以陇海、兰新、包兰、兰青、宝成等7条国家干线铁路和专用线为支线的铁路网。全省现有民航机场7个，航线近五十条。以兰州中川机场为中心，东西部机场群为两翼，连接全国三十多个大中城市的机场网络逐步形成。二是城市基础设施建设。这包括城市交通，供水、排水、供电、供气、互联网建设、绿化、污水处理等。三是水利设施建设。甘肃是我国最干旱缺水的省份之一，水利设施在甘肃经济社会发展中具有特殊重要的作用。近年来甘肃省水利建设投资有所增长，但一直缺乏稳定的投入机制，水利基础设施仍然严重滞后于经济社会发展。综上，尽管甘肃的基础设施建设在过去十年取得了长足的进步，但与中央对甘肃经济社会跨越式发展的要求来讲，基础设施仍然是制约甘肃经济社会发展的软肋。今后在财税政策方面可以采取的措施主要有：
　　（一）完善基础设施建设的财政资金来源机制
　　根据项目性质可分为纯公共产品性质和经营性两大类，纯公共产品性质是指没有收费机制的项目，如城市排水工程、城市道路、城市绿化等，这类项目建设目的是为了取得社会效益和环境效益，市场调节对其难以发挥作用。经营性项目包括两类，一类是指有收费机制或稳定的现金流入的纯经营性项目（属于私人产品性质），如收费公路、桥梁等，这类项目可以通过市场机制实施；另一类是指虽有收费机制和资金流入，但其收益还不足以收回全部投资成本的项目（属于准公共产品性质），包括城市供水、供气、公共交通、污水与垃圾处理等，这类项目可以通过政府适当补贴、贴息或政策优惠来解决。
　　1.改革现行城市建设维护税并适当提高税率。城市建设维护税，是指国家对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人就其缴纳的这"三税"的税额为计税依据而征收的一种税。在我国城市维护建设税和公用事业附加是唯一固定的城建资金来源。据有关数据，城建税在基础设施投资中的比重已从2000年的l5%下降到2010年的10%，仅靠城建税收入的增长，远不能适应城市基础设施建设规模不断扩大的需要。《城建税暂行条例》已明确了城建税是一个具有专款专用性质的地方税，税收收入越多，城市建设资金就越充裕，城市建设发展就越快。鉴于此，建议国家应改变城市维护建设税依附于商品税的状况，赋予其正式的税收地位，直接以纳税人的销售收入或营业收入为计税依据，保证为城乡基础设施建设提供足够的资金来源。其次，应在城建税改革中适当提高其税率，使城市维护建设有一个比较稳定可靠的资金来源。
　　2.规范城市基础设施相关收费体系。主要是按照有偿使用和服务收费的原则，规范基础设施的收费管理，同时要重点扩大资源性收费范围。
　　3.完善公共产品定价机制。由于基础设施产品和服务具有特殊性，总的来说，都属于公共定价范畴。公共定价，即确定公共产品（包括服务）的价格和收费标准，是政府和财政的一项重要职责，以保证公共产品的提供并实施对其管理。受城市指令性价格形成机制和城市居民较低收入水平的约束，我国城市基础设施行业，特别是城市公用事业一直由政府财政补贴维持运营。市场经济条件下，要着力发挥财政的价格管理职能，合理确定基础设施产品和服务价格，建立规范的价格调整机制和有偿使用制度，以保证基础设施产品和服务的正常运转。
　　（二）发挥财政融资的杠杆作用，创新基础设施融资新机制
　　一方面国家要加强对基础设施建设的投入，另一方面要按照市场经济的要求，广开资金来源的渠道，通过发行债券、股票等多种形式广泛筹集社会闲散资金。例如甘肃公路航空旅游集团近期在中国银行间市场交易商协会成功注册发行了80亿元中期票据和20亿元短期融资券；获得银行贷款50亿元，实现融资总额150亿元，这些投融资创新举措必将有力地促进甘肃基础设施的跨域式发展，值得在全省今后的基础设施投融资工作中借鉴。同时，要加强现有基础设施的更新改造和维护管理，充分发挥现有基础设施的作用。中央预算内投资以及其他中央专项资金要加大对甘肃的投入力度。统筹考虑甘肃交通等重大基础设施建设项目的中央投资补助，将部分符合条件的公益性项目国债转贷资金逐步转为拨款。

　　二、大力推进农业特色优势产业和战略性新兴产业
（一）加大财政对农业特色产业的支持力度
对战略性新型产业来讲，应加大对新能源、生物医药产业的前沿技术研究的投入，加大对农业科技型企业技术创新基金等的投入力度，鼓励企业自主创新。另外，引导金融支持自主创新，政府利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构支持自主创新与产业化，发挥财政资金在激励企业创新中的杠杆作用。
在加快发展农业产业化经营的过程中，建议国家对从事国家鼓励发展的农产品加工项目，在现行规定范围内免征进口关税。对农业产业化龙头企业带动农户与农民专业合作社进行产地农产品初加工的设施建设和设备购置给予扶持。同时，鼓励农业企业开展新品种新技术新工艺研发，完善自主创新的各项税收优惠政策。甘肃省可以在自身财力充足，中央财税政策允许的范围内，制定以下财政扶持奖补政策措施，一是对固定资产投资1000万元以上的新创办农产品加工企业，自其在工商部门首次注册登记之日起两年内免收省级行政事业性收费；二是对当年新确认为市级、省级、国家级农业产业龙头企业在享受上级补助基础上，由省财政分别给予10万元、50万元、100万元奖励；三是对年产值500万元以上并列入规模企业统计的企业，增加固定资产投资等三年内新增缴纳增值税、企业所得税中省财政实得部分全额返还给企业；在贷款担保、商标认定、产品评奖等方面也给予一系列扶持，通过政策扶持积极引导，使马铃薯、中药材等特色优势产业向规模企业集群，成为具有辐射力和带动力的农业产业化龙头企业。
1.运用财税政策调节要素供给。战略性新兴产业的培育发展，首先是需要运用政府力量消除其发展过程中面临的要素制约，通过保障充足的要素供给为其创造有利的发展条件。甘肃省发展战略性新兴产业，起步晚、规模小、底子薄，需要建立风险分担机制，引导资源的配置结构与方向。在财税政策运用中，应合理选择所得税与财政投资政策，调节要素投入相对价格，降低其要素投入成本，分担产业创业风险，优化要素供给。
二是运用财税政策分担科技创新风险。在财税政策运用上，应针对科技创新的不同环节，运用不同的税收工具，有区别地分类制定比现行税制更为优惠的研发费用加计扣除政策，针对重大关键技术研发，应主要通过财政补贴、以奖代投方式给予重点支持；在成果应用与转化阶段，应针对成果转让收入进行所得税额减免和税率优惠，着力支持重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化。
2.运用财税政策调节市场需求。战略性新兴产业具有产业关联度高、现期需求低和未来需求高的特征，除了需要政府从供给角度运用财税政策给予有力推动外，还需要政府从需求角度运用财税政策给予有力拉动。从需求方面看，应通过货物与劳务税和政府采购政策改变产品的相对价格，为战略新兴产业造就市场需求优势。一是通过国内货物与劳务税政策直接和间接调节产品相对价格。 二是建立拉动甘肃省战略性新兴产业发展的政府采购政策。

　　三、坚持扶贫开发与统筹城乡经济协调发展
　　国务院颁布的新十年中国农村扶贫开发纲要中，甘肃省有58个县区纳入了六盘山区、秦巴山区等连片特困地区。应完善体制机制，发挥财税在扶贫开发中的作用。
　　（一）建立规范的以均等化为目标的转移支付制度
　　国家应加大对甘肃的转移支付力度。纵观世界各国对落后地区的开发，最能起作用的核心政策是实施科学、规范的转移支付制度。为了确保甘肃在未来十年扶贫开发中取得进展，应当在减少其他一般性转移支付的同时，增加地方财政扶贫资金转移支付的力度并改善其使用结构；加强对扶贫资金分配和使用的管理；结合当前开展的"联村联户为民富民"行动，继续动员社会力量，对口扶贫，创新帮扶方式，使财政资金能真正发挥杠杆作用；从政策上鼓励和支持各类金融机构在贫困地区开展信贷服务，真正使贫困地区走出贫困。
　　（二）规范财政专项转移支付资金分配
　　一是要规范转移支付的项目设置。财政部门应整合投向相近、零星分散的专项转移支付；将各年度数额相对固定的专项转移支付，归并到财政体制补助中；新增专项转移支付应投入到利民实事的项目范围之中，重点向特困县特困村倾斜。二是要进一步规范专项转移支付的审批程序，提高资金配置的合理性。三是要减少贫困县乡镇配套资金，减轻财政压力。由于特困县财政的自给能力低，要积极争取上级财政部门的足额财政专项经费安排，尽可能减少县乡配套资金。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度，构建绩效评价机制，确保政策目标的实现。