财政税收论文：促进城乡公共服务均等化的财政政策研究

 摘要：城乡公共服务均等化是公共服务均等化最重要的内容，研究城乡公共服务均等化，有利于人们更深刻地理解城乡公共服务均等化的内涵，有利于明晰我国城乡公共服务均等化的目标和内容，有利于促进缩小我国的城乡差距，促进城乡统筹发展，促进社会的和谐发展。本文主要从城乡公共服务均等化的提出背景、研究意义、现状、存在的问题及解决途径、财政政策工具及作用途径等几个方面进行研究。最终得出结论是，政府可以通过加大对公共服务的财政投入、增强基层财政保障能力、调整财政的中央集中度、提高乡镇政府的财力这些财政途径来实现公共服务均等化。
　　关键词：公共服务；均等化；财政政策
　　中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0227-01
　　
　　一、我国城乡公共服务不均等的现状
　　对于公共服务的定义,一种是从有形无形，政府为公民提供的无形的服务即为公共服务，有形的即为公共产品。另外一种是是从服务的提供者出发，凡是政府提供的服务即为公共服务，非政府提供的就不是公共服务。
　　我国城乡之间公共服务的差异巨大，城乡公共服务均等化还有很长的路要走。以下从基础教育、公共卫生、社会保障等方面分析我国城乡公共服务不均等的现状。
　　基础教育是政府公共服务最重要的内容之一。如果政府在基础教育阶段不能保证每个受教育者权益的平等，就会产生一系列问题。而我国的现状是城乡在基础教育方面差距甚远。我国城乡医疗卫生发展水平也有相当差距。根据世界卫生组织公布的《2000世界卫生报告》，中国的医疗资源分配公正指数排位188位，是世界上卫生资源分配最不公平的国家之一。社会保障差距大，社会保障覆盖面不广，我国农民基本被排斥在现代社会保障体系之外，仅9.6%有养老保险。
　　二、财政政策在推动公共服务均等化方面尚存在的问题
　　财政政策是政府实现宏观经济目标的基本手段之一。中国当前仍处于经济社会转轨阶段，然而政府职能转型滞后，向公共服务型政府的转变还有待继续努力。这一问题突出表现在长期以来，政府在生产建设方面的投入过大，而财政支出中用于公共服务方面的支出严重不足。教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生这四个方面是公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。
　　城乡公共服务均等化的前提是各级政府的财政支出能力与管理权限相均衡。然而，多年以来，我国的财政体制一直就存在着事权与财权不匹配的问题。
　　乡镇一级的政府是整个政府行政体系中最基层的一级，其直接面对着广大农民和农村地区。与乡镇政府居高的财政收入相对应的是，乡镇政府也承担了农村地区建设方方面面的职责，包括农业经济建设、乡村文化建设、农村基础设施以及基础教育、疾病防治、计划生育等各个方面的工作。2003年以来全国开展的农村税费改革，使乡镇政府的收入进一步减少，乡镇政府的财力进一步弱化。但由于乡镇政府仍承担着大部分的公共服务供给的职责，使得农村财政严重依赖于中央政府的转移支付和预算外收费，导致农村的公共产品供给失去了经济物质基础，农村公共产品供给大大弱化。
　　在乡镇财政收入严重不足的情况下，中央政府和上一级政府的转移支付就显得尤为重要了。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度,但是，我国转移支付制度的实施程序也存在严重缺陷，中央财政直接对农村财政的保障主要以专款的方式实现，具有比较大的随机性，专款的下拨没有明确的思路更缺乏体制上的保证，从而难以界定各级财政的支出和保障责任，不能建立约束机制。
　　另外，即便是有效实施，我国转移支付的模式也不能有效解决目前地区间经济社会发展巨大差异的问题。改革开放以来，我国对东部地区的发展给予了前所未有的优惠政策，在产业布局、财税政策、资产投资等方面给予的倾斜使东部地区发展迅猛。广大的西部地区，公共服务的供给水平十分的低下。农村地区对公共服务的财政支出只能依靠中央和上级政府的转移支付来实现。但某些地区的高层级政府的财政也不富裕，这样，仅仅依靠上级对下级的纵向转移是很难实现城乡公共服务均等化的，尤其是对于中西部的农村地区而言。
　　三、促进公共服务均等化的财政政策建议
　　针对以上存在的问题，笔者认为财政政策在促进城乡公共服务均等化方面应该做出如下改进。首先，政府应加大对公共服务的财政投入，实现向"公共服务型"政府的转型。政府是公共服务供给的主要主体，财政是公共服务供给的物质基础。因此可以通过财政支出的规模和其结构来衡量一国或地区公共服务的供给水平。
　　其次，增强基层财政保障能力，推进财政体制改革，合理匹配事权与财权，以公共服务均等化合理界定城市和农村分工。目前我国的现实情况是乡镇基层承担的大量事权，却没有获得与之相匹配的财权。如果这一现实继续持续下去，城乡之间的公共服务方面的差距只会越来越大。因此要明确中央政府以及地方各级政府之间在提供基础教育、公共卫生、社会保障、生态环境等公共服务方面的事权。在明确事权后，必须给予乡镇政府与其事权相匹配的财权，稳步推进县乡财政体制改革，提高乡镇政府的财政收入，以增强基层政府提供公共服务的能力。
　　另外，可以适当调整财政的中央集中度，降低中央财政占全国财政收入的比重，增加基层政府可自主支配的财力，确保基层政府对农村公共服务的供给。此外，更重要的是要积极推进乡镇财政体制改革，调整和规范县(市)一级与乡镇一级的财政关系。
　　还有一些其他方法，包括通过公债、差异性税收制度以及财政引导的投资来提高农村公共服务提供能力。首先，公债是政府以国家信用方式筹集财政收入的有效手段之一。当地方政府在经常性财政资金不足并导致辖区公共服务供给不足的情况下，可以通过规范程序向社会发行政府公共服务债券。另外对城乡之间的公共服务差异的调节可以从供给和生产的角度，通过差异化、选择性的税收政策来实现。此外，财政引导的投资在城乡之间的分配对公共服务供给的影响极大，它可以通过直接投资加强如交通运输、邮电通讯、供电供水等基础设施建设来影响公共服务均等化的效果，最终对公共服务均等化的实现状况产生实质性的影响。
　　四、结语
　　城乡公共服务均等化更是公共服务均等化中最亟待解决的部分。
　　本文研究了促进公共服务均等化的财政政策，并得出以下结论。我们可以通过加大公共服务的财政投入、加大对农村和农业的财政支出、合理匹配事权与财权、增强基层财政保障能力，推进县乡财政体制改革等途径促进城乡公共服务均等化。