财政税收论文：我国高等教育财政预算管理模式改革研究

 【摘要】 以提高财政资金使用效率和效益为目的的高等 教育 预算管理制度的改革与创新已提上日程。本文分析了高等教育财政预算管理的现状，揭示了当前存在的一些问题，提出了改革思路和选择路径，旨在推进高等教育绩效预算模式的实施。 
　　【关键词】 高等教育；绩效预算；绩效评价 
　　 
　　长期以来，我国政府对高等教育的经费投入以规模和增长速度为价值取向，忽视了投入资金的效率和效益，即办学质量和效益。随着我国高等教育规模不断扩大，高等教育进入大众化 发展 阶段，经费供求矛盾更加突出，以提高财政资金使用效率和效益为主题的高等教育投入机制改革开始出现。在西方新公共管理理论的指导下，以结果为导向的绩效预算开始应用到高等教育财政支出领域。 
　　 
　　一、我国高等教育财政预算管理的现状 
　　 
　　（一）我国现行高等教育财政拨款制度存在的问题 
　　目前我国的高等教育拨款制度是"综合定额加专项补助"，即财政部门根据教育投入的成本为基础，对不同层次不同类型的学生分别制定不同的定额标准， 计算 出"综合定额"；根据高校发展的各种特殊需求和政府专项资助的重大工程，如实施"211工程"、"985工程"项目和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列建设项目等，给予"专项补助"。现行拨款制度下存在的问题主要有： 
　　1.以数量和规模为导向，忽视办学质量和资金使用效益 
　　现行的高校财政拨款采用"综合定额加专项补助" 模式， 这种模式下的拨款依据是在校学生数量，生均成本，实际是往年的决算数而非合理的成本。由于拨款的标准无法体现高校之间的资源利用效率与社会效益方面的差别，在校生数量多的学校获得更多的拨款，导致高校在数量和层次结构上盲目扩张和升级，并由于缺乏绩效评价导致了教育质量的下滑和教育经费的浪费。 
　　2. 以"隶属关系"和"办学层次"为导向，忽视规范性和公正性 
　　由于隶属关系和地区的差别，导致部属院校与地方院校、重点院校与一般院校和专科院校在政府拨款方面存在巨大的差异。某些高校办学质量和水平一般，但由于隶属于中央各部委，所获得的办学经费，远远高于同等质量和水平的地方高校。这导致部分质量水平较高的地方院校拼命"升格"。专科与本科的学费标准和财政拨款也存在较大差别，导致了近几年"专升本"热。"211工程"、"985工程"项目的实施，对一批部省属重点大学实施拨款倾斜重点支持政策，客观上加剧了未达标学校争设专业、争合并以及盲目扩大招生规模等现象。 
　　3. 以争取更多拨款为导向，忽视学科和专业设置 
　　部分高校不是以自身优势为主，而是设法增加所谓低成本专业。无法引导高校实现教育数量与教育质量的统一，也无法引导高校提高办学效益。 
　　（二）高等教育财政支出绩效评价存在的问题 
　　1. 专门的高等教育财政支出绩效评价体系尚未建立 
　　近几年，部分省份（如广东、湖南、江苏等）出台了地方性的财政支出绩效评价法案，并选择相关项目和学科专项等进行试点。虽然取得了一些成效，但还在实务工作中不断完善。而专门的高等教育财政支出绩效评价体系还只处于理论探讨中，尚未形成一套完整、 科学 、规范和合理的评价体系。具体表现：一是如何对高等教育财政支出进行科学分类，不同学科、不同专业和学生层次的开支具有不同的特点；二是评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性，找到合适的指标来反映所有的项目难度较大；三是评价标准如何制定。即使同属一省，由于各类学校的具体情况不同，使得评价标准的合理性和可比性值得深究。 
　　2. 未建立对应的绩效考核和追踪问效制度 
　　绩效考核和追踪问效制度的缺失，使得高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。目前部分高校在预算管理上只重视争取更多的经费和把钱花出去，而忽视了预算资金的有效性和效率性，没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成绩效考核和追踪问效制度，导致已经实施的高等财政教育支出绩效评价流于形式。 
　　3. 未形成有效的高等教育财政支出的绩效监控机制 
　　目前对高等教育财政支出监督制度的改革虽然取得了一定进展，如实行国库集中支付制度、政府采购制度以及 经济 责任审计等，但仍然存在着一些问题。如对高等教育财政支出审计或检查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价；监督工具以事后审计为主，没有引入以事情定目标、事中监督和事后评价的效益审计。