财政税收论文：推进形成主体功能区的财税政策

 内容 摘要： 根据主体功能区规划思路与财税政策工具特点，本文提出了我国推进形成主体功能区财税政策的主要目标：一是确保四类主体功能区享有均等化的基本公共服务，二是引导资源要素合理向目标功能区流动，三是完善市场化财税工具，引导、调节市场主体和居民行为，促进资源节约与环境保护。 分析 了要实现这些目标所需要具备的有关条件，以及财税政策如何在创造这些条件中发挥作用。并针对四类主体功能区特点，分别提出了相应的财税政策建议。

关键词： 主体功能区，基本公共服务均等化，财税政策，政府间转移支付制度

推进形成主体功能区是一项十分复杂的系统工程，需要国家一揽子综合政策的支持。而我国现行政策体系与构建主体功能区的要求还不相适应，需要进一步调整和完善。结合主体功能区划要求和财税政策职能特征，推进形成主体功能区的财税政策目标，主要包括以下三个方面：（1）确保四类功能区享有均等化的基本公共服务(基本公共服务均等化最终强调的是一国全体公民，无论所处地域、性别、民族、地位、财富等的差异，都享受一定基准以上的基本公共服务。虽然不一定由政府直接提供，一般认为基本公共服务是政府的职责所在，推进基本公共服务均等化，很大程度上将依赖于政府的行动。所以，强调实现四类主体功能区之间基本公共服务均等化，并非一定着眼从四类功能区出发。因为只要所有的行政区实现了基本公共服务均衡化，四类主体功能区之间 自然 也实现了均等化。根据主体功能区规划的思路，设定四类功能区之间基本公共服务均等化这一目标是完全合理的，但考虑到我国的行政和财政体制现实，要实现这一目标，以优先推进行政区域间的基本公共服务均等化为途径，可能更具有现实操作性。（2）引导资源要素合理向目标功能区流动；（3）完善市场化财税工具，引导和调节市场主体和居民行为，推进资源节约、环境保护与可持续 发展 。而四类功能区内的居民是否享有基本公平的公共服务，既是差别化区域协调发展战略的目标之一，更是真正引导人口资源流动并最终形成主体功能区的基础。从某种程度上讲，四类功能区推进形成的进程将直接受基本公共服务均等化的程度 影响 。所以，三大目标中又以第一个目标最为重要。

一、财税政策工具框架与潜在政策着力点

为了实现以上三大目标，我们首先分析其需要具备的基本条件是什么；为了创造这些条件，在整个财税政策工具框架中有哪些工具能排上用场；并结合现实针对性和可操作性，具体分析哪些政策是潜在的着力点。

（一）  实现目标所需要的基本条件

目标一：四类主体功能区基本公共服务均等化

此目标能否实现，关键取决于以下三个基本条件：第一，各地提供基本公共服务的能力；第二，各地基本公共服务基础条件和单位供给成本；第三，各地提供公共服务的责任心和努力程度。其中，基本公共服务的提供能力又主要取决于各地实际财力和管理能力；公共服务的基础条件主要受各地 历史 投入和单位供给成本差异影响，而单位供给成本差异又主要受地理区位、自然环境、人口密度等综合因素影响；责任心和努力程度则主要取决于制度设计、绩效监督与激励安排。对于基础条件和单位供给成本相对一致的两个地区而言，如果假设其管理能力相当、制度设计与激励安排也基本一致，则地区公共服务均等化程度将主要取决于地区财力的均等化程度。这也是当前很多讨论集中到完善我国中央与地方财税体制，改革转移支付制度上的主要原因。

为创造以上条件，当前财税政策的努力方向：一是推进各类主体功能区之间基本财力均等化；二是在财力均等化制度设计中，要充分考虑各地基础条件和成本差异，而且要有有效的激励安排，以保障公共服务支出优先地位，并取得切实实效。从政策着力点看，要推进地区财力均等化无外乎两条办法：第一，加强各地区自有财源建设，提高自身汲取财力的能力。这种 方法 不但需要较长的时间，而且由于发展水平、资源、区位和环境等方面的差异，地区间财力差异会一直存在。另外，我国长期的实践表明，如果过度依赖于自身财源建设，必然会出现因追求财政收入而出现与主体功能定位相冲突的开发行为。第二，通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。当然，"财力均等化"并不能真正保证"公共服务均等化"，而只是后者的重要条件。在完善转移支付制度的过程中的基础上，还必须加强公共服务的绩效评估与监督考核，将公共服务作为政府考核的核心内容。必须加强政府管理能力建设，改善政府人力资本质量，提高政府管理的效率和能力。

目标二：引导资源要素向目标功能区流动

资源要素在区域间的流动主要是依靠市场机制来完成，而财税政策通常只是发挥一定的引导性作用。根据主体功能区划总体战略思路，在资源要素流动方面，主要包括以下几个方面：（1）引导资本、劳动力和技术向重点开发区流动；（2）引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；（3）引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。根据国际经验和我国实践，要实现以上政策目标，财税政策的关键在于对资源要素的流动以引导性优惠和支持，适当补偿因流动带来的短期损失，使资源的合理流动在 经济上有吸引力。

目标三：完善市场化财税工具，提高政策实施效率，引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护

总结 国际经验，一国综合性环境资源政策框架，可以归纳为四种主要类型（见表1）。第一，管制和命令类。主要通过强制规定和行政命令来实现政策目标，包括有关 法律 、[HJ4.9mm]法规、环境标准、总量控制以及行政罚款等。第二，价格类。其主要是通过影响市场主体成本、收益，改变资源价格等方式来实现政策目的，主要包括补贴、收费、资源环境税、政府采购等。第三，产权类。通过设置或承认私有产权，通过市场交易体系来实现政策目的，典型的例如排放许可证、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣传类。主要是通过信息发布，公益宣传，绿色行动等来提高公众认知，进而改变他们的行为，常见的包括绿色认证、绿色标记、绿色自愿协议等等。四类政策工具各具特色，发挥作用的特点也不相同，从政策推进的机制看，许多时候第二类和第三类中的大部分政策会借助市场体系来完成，所以又被称为"市场化环境资源工具"。

从我国当前的政策体系看，第二、三和四类政策都比较薄弱。而财税政策在资源环境方面的作用，基本上是通过第二类工具实现的。所以，当前的政策重点在于健全这类政策工具，通过税收安排，一方面使资源浪费和环境污染行为支付必要的成本，使外部成本部分内部化，通过成本的增加来影响市场主体和居民的行为；另一方面支持采用资源节约和环境保护技术的 企业 提升竞争力，不至于使企业因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位。逐步探索建立起生态环境的成本和收益跨地区配置机制。

（二）主体功能区与财税政策工具框架

财税政策工具细分十分庞杂，但归纳起来无外乎两大类：收入类政策和支出类政策。根据日常实用情况，其中收入类政策大体有可以分为税、费、债（含政府信用）和转移性收入四项，支出类大致包括政府投资、公共服务、财政补贴和政府采购四项。具体到每项政策，又存在多种政策工具或工具的组合。例如，财政补贴又包括现金直补、实物直补和贴息等。如果以四类主体功能区为纵轴，财税政策工具为横轴，则我们可以得到以下推进形成主体功能区的财税政策工具框架（见表2）。

注：有阴影方框为政策重点作用区域。

根据"十一五"规划纲要，从四类主体功能区的自身财力特征看：第一，优化开发区基本上是我国经济发展水平较高，自身财源比较丰富，自我财政汲取能力较强的地区，也是我国向其他类地区提供财力转移的主要财源。财税政策的重点在于引导其产业升级和技术进步，加大新能源、新材料和新技术的使用，建立起严格和相对完备的资源环境标准和政策体系（政策目标三）。第二，重点开发主要从发展潜力和资源环境承载能力来划分，这类功能区内部发展很不平衡，其中亚类型也会比较多样。自身财政能力可能同时存在财源充足型、财源相对平衡型和财源不足型，因此，重点开发区也将是财税政策实施比较复杂的区域，短期内三大政策目标在该区域内都十分重要。既要引导资源要素向该区区域流动，加快开发与发展，同时又要避免走优化开发区过去发展的老路，资源环境的约束将加大，开发的成本将有所提高。第三，限制开发区和禁止开发区多是生态环境意义重大的区域，除少数处于经济发达行政区内，绝大多数经济发展落后，自我财源稀缺地区。而且在短期内，随着其主体功能定位的推进，在新兴特色产业尚未建立起来之前，其自有财力会进一步降低。财税政策当前的重点在于，必须保证这些区域具有提供基本公共服务能力的财力，同时加强生态投入和建设，完善生态移民配套政策措施（目标一和目标三）。

二、推进形成主体功能区的财税政策面临的挑战

根据主体功能区规划思想，假设：（1）全国土覆盖（不包括海域）；（2）不受行政区划限制；（3）以县为最小基本划分"单元"；（4）行政区划原则不调整，所有功能区政策由所辖行政区负责（政策实施主体）。

财税政策的实施主体一般由各级政府部门承担，这决定了其对行政体制的依赖性（特别是转移支付制度），而主体功能区存在打破行政区划的可能，这必然会出现功能区与一级行政区边界不一致 问题 （通过以下"两行政区－两功能区"情形来说明）。

假设两个相邻行政区（A和B，可以是两个省、两个市或者两个县，此处假设为两省），其中A为富省，B为穷省（见图1），并且两省相邻的某地区被划入同一（类）功能区中。四类功能区中优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地区分别用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省内同类功能区分别用1、2、……、n来区别，虚线方框表示更小的基本行政区划单元（假设为县），则会出现三类基本情况如下：

第一类：单一主体功能区 >基本行政区。比如三江源禁止开发区范围较大，其间玛多、玛沁等多个县级行政区域完全处于该功能区内，如图中BⅣ1。这种情况下，同一功能区内包括多个基本行政区，该功能区的有关政策将分由多个不同的行政区负责执行。

第二类：单一主体功能区 =基本行政区。比如某县整体被划为重点开发区或优化开发区。这种情况下，基本行政区与单一功能区边界重合，行政区将只是执行单一的主体功能区政策。

第三类：单一主体功能区