财政税收论文：中国财政的政策性职能分析

 一、单纯调整总量关系的政策定位已经不能适应需要

　　进入2002年以来，关于积极财政政策应否"淡出"的争论再趋热烈。呼吁"淡出"的理由不无道理：国债规模的连续增长会给长期财政收支平衡带来不利影响，过度依赖财政投资的经济增长可能把财政拖入无法退出的困境，政府持续投入会导致对民间投资和市场化力量的"挤出"效应等。反对"淡出"的声音也有依据：2001年中央经济工作会议着重强调指出"扩大内需是一个需要长期坚持的战略方针"，在当前世界市场紧缩的环境下财政政策是支持中国"一花独秀"的重要支点，力保增长是缓解当前经济运行中各种矛盾的必要条件等。

　　一个基本判断是，仅仅在目前财政政策的职能定位下实际上是无法找出是否应当"淡出"的结论的。当前应当讨论的，是在中国经济增长的过程中财政的政策性职能转变问题。

　　我们目前所说的"积极的财政政策"，是在以宏观调控为基本目标的财政政策。在经济学意义上，"宏观"的含义就是"总量"。宏观调控就是对总供给与总需求之间的总量平衡关系的调控。无需争议的事实是，从1998年以来，我国的积极财政政策始终是以调整供大于求的总量失衡状况为目标的，而调控总量又是为了支持经济增长。当前，一个值得讨论的问题是，政府支持经济增长的政策着力点究竟应当落在何处。

　　在市场经济理论中，财政政策参与对总量平衡关系调节存在两个前提。一是竞争、多元化产权主体下的分散决策已经成为各种经济资源的主要配置力量，二是社会已经形成为一个相对平衡的利益分配格局。正常情况下，政府的财政政策只针对那些"市场失效"的领域或某些使社会利益平衡格局被打破的因素进行校正、抵消、补偿等方式的调节。

　　中国存在上述两个前提吗？显然不存在。至少是不充分存在。我们面临的问题不是个别领域的"市场失效"，而是市场发育不充分导致市场的资源配置效率太低，以致结构调整进展不快；不是局部社会利益关系的调整，而是改革过程中社会利益构成的再组合。

　　从1998年以来，我们对"扩大内需"的认识走过了三个阶段。在第一阶段，政策的着眼点在于应对亚洲金融危机的影响和此前反通货膨胀政策的滞后影响。1999年中央明确提出"扩大内需是战略方针"之后，我们认识到，短缺时代已经结束，供大于求已经成为市场供求关系的常态，经济发展的关键已经从扩张供给转变为扩张需求。从"十五"计划的酝酿过程迄今，人们已经清楚无误地看到，影响国民经济增长和需求扩张的主要因素是结构性矛盾突出，是社会的经济预期不良，是城乡、区域发展不平衡。就是说，制约中国短、中期经济增长的因素主要是长期性、战略性、体制性因素。

　　二、促进增长的财政政策应当承担战略性职

　　显然，财政的政策性职能不能"淡出"，但目前的政策方式应当淡出。财政政策的着力点应当从财政直接投资引导投资需求增长转变到解决长期性、战略性、体制性难题上来。从当前看，为促进经济的稳定增长，我国的财政政策应当努力实现向以下三个方面的调整。

　　（一）加快结构调整，对资本退出施以财政援助

　　"十五"计划明确提出"结构调整是主线"。目前普遍性的供大于求与城乡居民储蓄存款持续增长并存的状况明确显示出，我国的供给结构与消费结构存在着尖锐的矛盾；而且我国的资源结构已经不能支撑现有生产系统的粗放式扩张。但"十五"执行迄今，结构调整遇到了资本难以退出的阻滞。

　　在结构调整与升级的过程中，增量投入所能起到的作用总是极其有限的，关键是要依靠存量资源在产业间的流动。市场经济下，存量资源的跨产业流动是资本重新优化配置的结果。但中国的情况是缺乏市场化的系统支持资本退出。资本无法从原有配置领域顺畅退出，也就无法重新优化配置，结构调整就难以奏效。

　　资本退出首先需要有产权的市场化流动渠道。但产权的市场化仅仅是资本退出的必要条件而非充分条件。在多元化的社会利益结构中，资本能否顺畅退出，还在于资本能否得到必要的补偿。通俗说就是，资本退出的基本前提是能否"捞回本"，至少是部分地"捞回本"。

　　即或在市场经济充分发达的情况下，与结构调整与升级相联系的资本补偿也需要政府的政策支持。人们熟知的"加速折旧"就是政府运用财税手段满足资本补偿要求、促进结构升级的一项重要政策。

　　实际上，加速折旧也并不能保证资本在结构调整中得到充分的补偿。经济学研究早就发现，当结构升级加速时，生产能力过剩领域的资本为避免投资损失，通常并不是自动选择退出，而是采取相反的对策，进一步扩大投入，扩张规模，力图把别的供给者"挤"出局。这就是"市场失效"。显然，市场机制导致的这种资源配置取向只会造成更大规模的过剩，非常不利于结构升级。调整"市场失效"需要政策的干预。从国际经验看，政策干预的有效方式是提供资本补偿援助。具体说，就是政府以一定价格出钱收购、封存或淘汰过剩生产能力，让那些过剩领域的资本能够全部或者部分地得到补偿，避免"市场失效"下的过度竞争。

　　当前，我们有必要格外注重研究"资本补偿"的问题。一方面，从中国自身情况看，由于产权的市场化流动渠道极其狭窄，大量存量资本实际上被"套"在特定领域中无法实现产业间的重新配置。在资本利益、地方利益的双重拖曳下，存量资本为避免"血本无归"，只能选择破釜沉舟的"背水一战"，继续在原有领域扩大投入。2001年中国的钢产量为1.4亿吨，而且2002年很可能达到1.7亿吨，但其中增长最快的仍是低端的普通钢，产业的快速扩张并没有带来产品结构的明显改善。另一方面，由于科技进步的不断加速，传统的"折旧"方式已经不能抵偿固定资产"无形损耗"导致的资本"缩水"。据2002年《财富》杂志公布的数据，2001年全美收入最高的500家公司，其年盈利总额已经从2000年的4440亿美元跌至2001年的2060亿美元，跌幅达到了53％。"新经济"使全世界的资本都面临资本无法补偿的危机。

　　扩大对外开放、提高国际产业竞争力、实现结构调整与促进增长、平衡供求实际上已经表现出了共同的政策需求。财政政策应当在资本退出的补偿援助上发挥更大的作用。国债还应当发，但对过剩生产能力施行政策性收购，施以退出性的政策援助应当成为国债资金新的重点配置领域之一。煤炭"关井"、钢铁"限产"、淘汰不能达到经济规模的石化装置等都应当提供政策性补偿。政策要有效力，关键不在于规定要做什么和不要做什么，而在于调整社会经济关系。实际上，目前我国农业中实施的"一退三还"、"坡地休耕"等政策就是对产业退出给予财政性援助的政策。农业中的实践已经证明，对"退出"提供补偿实际上是一种代价最低、效率最高的政策。