财政税收论文：支持粮食主产区的财税政策研究

  内容提要: 中央提出四个"始终重视"是支持粮食主产区的总政策。财税政策在这个政策体系中具有前提性与现实性的意义，主要包括实现城乡税制的统一，强化农村义务教育，按WTO农业协定与农业产业化要求加大对产业化、科技化、生态建设、公共物品的供给与社会保障的投入等重要方面，还要支持农地产权制度、精简基层政权、户籍制度与农民进城政策等方面的改革。  
　　关键词：粮食主产区　财税政策　产业化　公共物品　农地产权  
　　一。中央提出四个"始终重视"是支持粮食主产区的总政策  
　　促进"三农"发展是全党工作的重中之重，而"三农"中又以粮食主产区的问题最为紧要。为了从根本上支持粮食主产区的发展，中央在"五个统筹"的基础上又在2003年年底召开的经济工作会议上强调指出，"我们必须始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，始终重视维护粮食主产区和种粮农民的利益，始终重视增加农民特别是种粮农民的收入。"为落实这四个"始终重视"，在随后的国务院常务会议和中央农村工作会议上还作了更为全面、具体的部署。不难看出，在共和国历史上，这是中央对"三农"问题特别是粮食主产区问题真正下决心、动感情的特别关注，其目标所向，已经不仅仅是历来所看重的粮食产量的多少，而是种粮农民利益和收入的增长幅度，粮食综合生产能力的提高。应该说，这是中央农业政策的一种历史性转变。  
　　新中国成立以来，我们重视农业甚至达到"以粮为纲"的地步，然而其本意不在农业本身如何发展，而是农业能为工业提供多大支持。为了工业化，国家运用工农产品价格"剪刀差"，用沉重的农业税费负担，用隔离城乡的户籍制度，用诸多制约农民的社会组织制度和政策，从多方面剥夺农业剩余价值，制约了"三农"的正常发展。改革开放以后，国家也曾多次强调重视农业，但是对"三农"的漠视非但没有本质性的改变，反而因为走了一条按照GDP取向的发展道路，东南沿海尤其是城市的经济发展很快，城市居民生活水平大为提高，而对GDP的增长贡献小的农村则越来越穷了，农民人均纯收入多年负增长，城乡居民收入差距在不断扩大：据国家统计局数据，1984年城镇居民收入是农村居民的1.71倍，1998年增长到2.52倍，2001年为2.9倍，2003年进一步增长到3.24倍。  
　　除了政策因素，还有国情的制约。我国人口多，农民比重大，资源相对贫乏，农业生产力落后，是"三农"发展的四大现实障碍。粮食主产区的问题更严重。第一是粮食的生产者太多。据初步统计，目前4.98亿农村劳动力中有2.76亿人在种粮食，每个粮农（除了自己）只供给3.71个国内消费者，而粮食的需求弹性又极小，几乎不受价格变动的影响。这就使得在正常年景下必然会供大于求，形成卖粮难与价格下跌的窘境。如1996年每公斤粮价为1.43元，到2001年为1.09元，下降23.7%，而农业生产资料的价格却在上升，"剪刀差"不仅仍然存在而且还呈扩大的趋势。这说明，粮农想通过价格的途径增加收入根本不可能。第二是亩产已达到极限。因人多地少，我国粮农普遍选择精耕细作以替代资本的投入，致使粮食亩产已与世界农业大国的水平相近或更高，按照现有农业生产力的水平已达到极限了。根据边际收益递减规律，若要再增加要素的投入以促使产量上升，其成本上升的幅度必然会更高，说明靠增加产量来增加收入也行不通。第三是生产的形势很不稳定。在人类因环保失误而自然灾害频发的当代社会，因歉收而影响供给的事常有发生。尤其在我国，13亿人对粮食需求的基数大，稍有不足就会给全社会带来巨大震动。从全世界粮食供求看，发达国家大量剩余与穷国亿万人挨饿同时并存更是常态。我国人口多，若遇粮食危机依靠大量进口是国力不济的，也是极危险的。第四是加入世贸组织后外国农副产品的冲击。在国际市场上，我国农副产品成本高，质量次，竞争力远不如发达国家。如养猪是粮食主产区的最大副业，我国猪肉2000年的产量约占同期世界总产量的45%，但因疫病、药物残留等问题，其出口额仅占当年世界猪肉市场的1.75%.由于上述政策与国情的影响，粮食主产区的问题在"三农"中分外突出，广大粮农已近乎赤贫。据有关人士对重庆黔江地区5个贫困产粮县中875个农户的调查，2001年人均纯收入仅有841.61元。①因而，产粮大省的许多粮农为了生计都不得不抛弃粮田去城市打工。从发展的趋势看，让城市"消化"更多的农民是缓解"三农"问题的根本出路，然而由于缺乏技术，素质低下，还有种种政策歧视和不公平待遇，部分进城农民势必一时难以找到工作，有岗位的还会长期领不到工资，成为游离于城乡之间的"边缘人"，是城镇中最缺乏保障也是最不安分的弱势群体。有资料显示，现有4.98亿农村劳动力中大体上有2.23亿处于隐蔽性失业状态并且主要来自粮食主产区的剩余劳动力，其剩余率为44.76%.②这么大的一个群体，无论在乡务农或进城谋生，简单再生产与基本生活都难有保障，正常发展就更难了。这不仅关系到社会稳定和整个国民经济的协调发展，还关系到能否全面建成小康社会这一远大目标。因为任何发展水平的实现，都必须首先以8亿农民的水平为标准，丢了这个大头，一切非但没有意义，也是不可能持久的。  
　　所以说，中央提出四个"始终重视"，将农业的基础地位、保护耕地与粮食的生产能力、主产区农民的利益和种粮农民的收入放在突出位置，是我国在新的历史时期支持粮食主产区的总政策。  
　　二。支持粮食主产区的财税政策  
　　支持粮食主产区，应有一个涉及财税、金融、科教、文化、社会、法律等方面的庞大政策体系，其中最具前提性与现实性的是政府的财税政策，主要内容大体上有如下几方面：  
　　（一）取消农业税制改行增值税，实现城乡税制的统一  
　　根据上述分述，目前粮食主产区的农民穷，可高度概括为两方面原因：一是农业生产力落后，粮食比较效益低；二是长期沉重的税费。前者要在长时间内依靠农业产业化与农民市民化去解决，后者已在税费改革试点中化解了，重点在于农业税。为了保障基层政权组织与农村的基础教育能正常运转，农业税率在税费改革中反而由原来平均的3%上升到8.4%，从税费整体上看，农民虽然大约减负30%，然而农业税负担仍然是沉重的，与目前农民的收入水平不相适应。中共中央在十六届三中全会上决定，"逐步降低农业税率"、"创造条件逐步实现城乡税制统一"，在与国务院联合发布的以增加农民收入为核心内容的2004年第一号文件中，又明确提出从2004年开始每年降低农业税率1个百分点；温家宝总理在2004年3月5日的《政府工作报告》中宣布，五年之内全部取消农业税；紧接着在2004年3月29日，中共中央政治局又召开会议进一步研究粮食主产区问题，决定2004年将粮食主产区11个省农业税率降低3个百分点，并在黑龙江、吉林两省率先进行免征农业税的改革试点。由此可见中央对于取消农业税的决心之大，态度之坚决。笔者以为，遵循中央上述精神，我国粮食主产区和中西部地区的农业税可在今明两年之内逐步取消，由此而减少的地方财政收入可由中央财政通过转移支付解决。而经济条件较好的沿海发达地区更应在此期间完全免征农业税，其减少的财政收入由本地区自行消化。  
　　（二）认真办好粮食主产区的九年义务教育，提高粮农素质  
　　2001年6月国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，明确指出农村基础教育"县乡两级办学，以县管理为主"的体制，教师工资、正常经费由县财政负责，乡镇只管本地初中、小学校舍建设和维修，算是对过去教育经费由农民负担的拨乱反正。然而为了保证县级财力能够维持基础教育与基层政权的运作，事实上又大幅度提高了农业税税率，不仅农民负担并无明显减轻，县财政的财权、财力也极不对称，本县农村教育还是由本县农民负担的实质并没有改变。几年来，不少县级财政出于财力紧张，又开始在发工资时给教师打白条，更严重的如苏北某市，竟然将许多公办的中小学校民营化，让农民再承受比过去更为沉重的教育负担，而财政的教育负担则彻底免除了。政府放弃教育供给是教育法所不容的，纳税人也不答应。要彻底解决问题，须对现行财政体制作重大调整。首先要真正认识农村义务教育是关系中华民族前途与命运的纯公共物品，不能只由县乡供给，中央与省财政应承担更大的责任。由此笔者建议，应将现行"县乡两级办学，以县管理为主"的体制改为"县级管理，分级负担"的体制，教育经费在中央与省、市、县四级财政之间按4：3：2：1的比例分摊，建立农村基础教育财政专项转移支付制度。  
　　（三）按农业产业化与WTO农业协定的要求，加大对农业生产的直接投入  
　　传统的财政对农业的投入多是维持性与无偿性的，仅在农业主管部门之间封闭运行，暗箱操作，效率极低，甚至化为庞大机构"养人"的费用，因而极有必要改为与市场机制相适应的有偿性的直接投入。第一是加大对农业产业化的直接投入。粮食主产区的发展应以农业结构调整为发端，而结构的调整又必须以发展农业产业化为运作导向，在优质粮生产基地、粮食深加工、畜牧水产养殖、商贸运输等方面大力发展龙头企业。财政支持农业产业化，就是将投资重点放在培育、扶持、发展龙头企业上，建立市场运作、有偿使用、集中规范、效益社会化的投资新机制。具体说，一要坚持以效益定项目、以项目定投资的原则，制定科学、严格的立项审批程序，确定一批具有地区优势和行业优势的龙头企业；二要坚持政企分开、政资分开的原则，将确定的投资金额直接拨入国资经营公司，授权国资经营公司以投资入股的方式扶持龙头企业；三是龙头企业再以合同契约、股份合作、联营、联合等多种形式将生产经营的链条延伸到产加销各环节、各个专业协会和广大农户，在企业、农户、中介组织之间形成风险共担、利益均沾的共同体。第二是加大按WTO农业协定要求的直接投入。要尽快改革财政投入不与农户直接见面的运作方式，将投入的资金尽可能地纳入"绿箱"与"黄箱"的政策框架。"绿箱"政策涉及农业基础设施建设、农业科技、农村教育、生态保护、自然灾害、社会保障等方面的补贴，其面广量大的程度是我国过去的农业补贴远远不可比的。在当前，我国急需加大对农民购买良种、化肥、农业机械等生产资料的直接补贴，以降低农业的生产成本。"黄箱"政策多与产量、价格直接挂钩，考虑补贴过多会影响市场机制的正常运行，WTO有"综合支持量"的限制性规定，即以农业生产总值为标准，发达国家补贴不能超过5%，发展中国家不能超过10%.我国加入世贸组织承诺为8.5%，但是过去的实际补贴大约是2%～3%.根据这个情况，当前我国应该实行最低价格制度，较大幅度提高粮食收购价格，直接增加农民收入。第三是要深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场。必须清理不利于粮食自由流通的政策法规，完善粮食现货和期货市场，发展现代物流业。注意发挥国有粮食购销企业主渠道作用，运用国家粮食风险基金对粮食主产区农民和各地种粮农民进行直接补贴。上述各项补贴，都要制定便于操作和监督的实施办法。可以按田亩设补贴卡，也可按商品粮销售量补贴，无论何种方法，都要确保补贴资金真正落到农民手中，防止他人中间盘剥。  
　　（四）加大农业科技化与生态建设的投入  
　　科技化是粮食主产区改变落后生产方式的金钥匙，是进入小康社会的一条捷径。财政加大农业科技投入，第一，要按WTO"绿箱"政策的规定，对龙头企业、合作经济组织不断提高各种无偿和直接的科技补贴水平，并将这些补贴通过他们延伸到各个农户，直接用于农业产业化的开拓和发展；第二，考虑粮食主产区落后，还不能全面推行市场机制，还要继续无偿支持农技站、种子站、气象站与畜牧兽医站等农村基层事业单位的发展。这些单位目前人员膨胀、经费极少、业务近乎停顿，必须在治理整顿、精简冗员、明确职能、加强管理的基础上拨足事业费，让其在农村的前沿阵地发挥科技知识培训、成果推广转让与各种服务的作用。还可根据情况特批一些农业科技三项费用，支持他们因地制宜搞些开发项目。当然他们对农民的服务也应是无偿的。第三，还要欢迎城里人到粮食主产区办各种科技型公司，按市场交换原则为农民提供先进的科技产品与服务。为促进竞争，提高服务质量，政府对农村民营科技的发展可给予一定的贷款贴息并减免其营业税与土地使用税。  
　　生态环境保护建设是农业生存的命脉所系，也是经济社会能否持续发展的关键所在。长期以来，我国在GDP高速增长的同时，在生态环境上也付出了高昂的代价。虽然最近几年国家动用大量国债进行生态建设，在治理"三废"、改造荒漠、封山育林、退耕还林还牧等方面取得了显著的成绩，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比发达国家的2%相去甚远，诸多问题仍普遍存在。粮食主产区的问题更为严重：土壤板结退化，耕地大量流失，河床淤塞断流，药物残留普遍，人均资源锐减，不少地方水源污染连喝水都成问题，已到非彻底治理不可的时候了。根据公共财政原理，生态环境是纯公共物品，应财政供给。这笔开支是很大的，应有分期治理规划。问题还不全部在经费上。由于生态建设见效时间长，难以规范、监管，投资容易被层层盘剥，是典型的"唐僧肉"，效益一直很不理想，常有"年年栽树不见树"的现象，这是生态建设的一大难题。一个可行的办法是采用工程建设的招标制，即以国资经营公司为载体，下设一个由专家组成的"生态项目规划小组"，首先把好调研、规划、论证这一关，有的放矢确定投资项目与规模，在政府审批后向社会招标，资金列入财政预算，国资经营公司在财政资金到账后再对承包单位按进度拨款，项目完工还要由规划小组的专家作出绩效评估报告，以保财政资金效益不致流失。另一方面，对生态建设项目取得的收益，应在长时期内视不同情况减征或者免征各项税收。