财政税收论文：“入世”后的中国农业财政支持政策

 　关键词：农业财政政策；农业保护；农业支持；国际贸易；世界贸易组织

　　从我国提出要建立社会主义市场经济体制开始，特别是要加人WTO，理论界、新闻界和政府都在极力主张加强农业保护。我们认为农业支持比农业保护更有利于中国市场农业的持续健康发展。

　　一、WTO鼓励农业支持，反对农业保护

　　在经济全球一体化和国际贸易自由化不可逆转的国际环境下，WTO内各成员国的农业政策都要受到WTO理念和规则及其协议约束。WTO的农业政策代表世界农业的主流政策。《农业协议》对农业政策分为农业支持政策（Support）和农业保护（Protection）政策两大类。农业支持是指政府对农业提供：一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训推广与咨询、检疫、市场促销、水利等基础设施服务）；以食物安全为目的的公共储蓄；国内食品援助；与生产不挂钩的收入支持；自然灾害的救济支持；通过投资提供的公共调整计划；地区援助计划；通过资源休闲计划提供的结构调整援助；环境规划等。这些能在不扭曲市场机制的条件下促进农业的持续发展，称作"绿箱政策"。农业保护是指政府对国内农业生产与贸易采取的财政补贴、价格干预、关税与非关税壁垒等措施达到刺激国内粮食等农产品的生产、向农业转移收入的目的，其结果替代和扭曲了市场机制，称作"黄色政策"。WTO的宗旨促进自由贸易，消除贸易壁垒，试图通过多边贸易协议加以限制甚至消除农业保护。

　　二、发达国家的农业已由保护转向农业支持

　　历史上许多发达国家实行过形形色色的农业保护政策。若以立法为标志，英国于1815年制订《谷物法》对谷物实施"中断性出口补贴"政策（Export Bounty）。美国于1933年制订《农业调整法》开始实行农产品平价收购政策，20世纪70年代改为类似差额支付的办法。日本从1904年开始征收大米关税。1950年又通过政府补贴提高粮价，成为世界上保护水平最高的国家。进入20世纪，世界各国为了促进农产品供给或出口，都实施了农业保护政策。从其效果看，农业保护虽在短期内增加了国内农产品产量和农民收入，但付出的代价是巨大的：

　　1.财政负担沉重。在1985年的前10年，美国农业补贴总共高达3000亿美元，财政收入来自农业的不足4％，而农业补贴占财政支出的9％。同期欧共体为1000亿美元，占其预算总额的2／3.法国财政收入来自农业的仅0.7％，农业支出占财政支出高达7％。日本每年的直接农业补贴平均都在8000亿日元以上。

　　2. 扭曲价格机制与竞争机制，造成资源配置效率损失。相比于按国家间、地区间、品种间的比较优势来组织生产贸易，通过农业保护政策谋求国内农产品自给，就要承担巨大的资源机会成本和效率损失。

　　3. 造成消费者福利损失。农业保护直接导致粮棉等主要农产品的国内价格高于世界市场价格，如日本国内的大米价格50年来一直高于国际市场价格的6－10倍。

　　4. 引发国际贸易摩擦。为保护和反保护实施出口补贴和进口限制而引发贸易摩擦逐步升级，到20世纪80年代中期已经发展到不可收拾的程度，成为"乌拉圭回合多边贸易谈判"最激烈的焦点之一。尤以美国、欧共体和日本之间的农产品贸易摩擦最为严重。

　　5. 为防止过度竞争而实行过度保护，其结果是强化了农民对政府的依赖。过度保护使农民对市场的反应能力和经营素质下降，使农民把增收希望总是寄托于生产补贴、价格补贴和市场保护上。尽管给予农业很高的保护，如1982－1984年财政补贴在农业收入中的比重，美国为22％，欧共体33％，日本72％，但农民收入并没有与城市居民收入同步增长，而是不断下降。

　　正因为如此，发达国家的农业政策的重心已由农业保护转向农业支持。美国分别在《1985食品卫生法》、《1990食品、农业、环境保护与贸易法》和1996年的新农业法逐步削减了有关农业保护的补贴，大幅度增加了与农业支持有关的投资。欧共体从1992年开始大幅度削减农产品的价格补贴。日本加大农业支持力度，在20世纪60年代政府对农业投资每年达3700亿日元，20世纪80年代中期以来保持在40000亿日元以上，相当于农业国内生产总值的一半。

　　三、中国农业更需要支持

　　1. 农业保护并非是农业持续发展必由之路，农业支持更有利于市场农业的持续健康发展

　　农业保护的理由主要有："农业弱质论"、"农业风险论"、"农民收入低论"、"供求平衡论"等。

　　"弱质"决不是农业的产业特征。农业具有明显的优势。否认这一点就很难解释世界农业在过去对国民经济（尤其是哺乳工业化）的贡献。建国后40年，国家对农业的支出（包括农业行政开支）约3000亿元，同期农业向国家的贡献高达12000亿元。也很难对当前发达国家的很高的农业生产力水平和回报率、工商资本向农业渗透的客观事实作出令人信服的解释。更难解释我国农业一直在"负保护水平下"迅速发展的原因。

　　农业具有明显的产业优势：（1）成本优势。农业的最本质特征是经济的再生产与自然的再生产交织在一起的。投人到农业的部分自然资源和太阳能是无偿的，自然生产率使得农产品成本绝对低于工厂化生产农产品的成本。（2）资源优势。马克思的地租理论告诉我们，农业对土地占有的垄断性加上土地资源的稀缺性使得农产品生产具有天然的垄断性，从而使农产品的价格高于社会价值，特别是高于其本身的价值。（3）市场优势。农产品使用价值的特殊重要性和社会对农产品质量和数量需求不断增长的趋势使农民在市场交易中能够处于有利地位，农产品价格趋于上升。（4）高收益优势。工商业的成本利润率一般在10％－25％。1998年我国成本纯收益率，稻谷为55.59％、小麦12.64％、玉米41.94％、高粱46.82％、大豆50.88％、花生40.07％、芝麻107.37％、棉花42.30％、甘蔗42.9％、甜菜35.16％、蚕桑茧30.94％、绿毛茶29.96％、苹果50.43％、甘桔69.42％。这只是全国平均水平，在专业化的区域和企业，其收益率更高。正因为如此，国内外越来越多的工商资本向农业渗透。

　　有人认为当前农民收入低，需要保护。我们认为农民收入低不是农业本身固有的，而是由政策和体制导致价格扭曲（如工农产品不等价交换）、供求信息障碍造成供求结构失衡、产业组织分割使农业处于低价提供原料的地位和"小而全"的农业经营方式（阻碍科技推广和劳动生产率的提高）等造成的。靠农业保护提高农民收入是治标不治本。通过农业的支持改善农业的生产和市场的基础设施才是治本之道。

　　有人认为农业自然灾害多，收入没有保障，需要保护。但是，农业发展历史表明，农产品产量总体上处于上升的趋势，农业的丰年多于灾年。即使农业因灾减产，由于农产品供给减少，价格上升，农民收入不会减少很多。况且防灾减灾和稳定农民收入的途径有多种，相比较而言，最有效的途径是农业支持（如科技减灾、兴修水利、治理生态环境和政策性保险等）。

　　有人认为农产品（尤其是粮食）供求不易平衡，需要保护。以粮食的特殊的战略意义而把所有农产品都纳入保护的范围实在是有点以偏概全。靠保护来增加农产品供给、维系供求平衡不仅代价高，而且扭曲市场机制。特别是在农产品买方市场的条件下，供求长期失衡源于农业保护造成价格扭曲、供求信息失真。解决供求平衡只能靠加强宏观调控和发挥市场机制的作用。

　　农业是国民经济基础，是一个公益产业仅靠保护是不够的。农业落后于工业，农村落后于城市恰恰说明了农业急需强有力的支持。解决"农村、农业和农民"问题的针对性最强的、最有效的政策是农业支持。

　　2. 我国农业保护难以如愿

　　为了确保我国粮食战略安全，政府从20世纪80年代初开始大幅度提高农产品收购价格。1993年对粮食等主要农产品实行保护价收购。但由于农用工业品价格没有相对稳定，且以更高的增长速度增长，使得农产品的生产成本每年以大约10％的速度增长，农民从提价得到的实惠很快丧失。农产品收购价格总指数1993、1994和1995年分别是1988年的128.7％、180.1％和195.9％，而同期的农村工业品零售价格指数分别为147.6％、173.0％和198.4％，同期工农产品综合交换比价指数分别为114.7％、96.1％和91.9％。与政府的意愿相反，价格保护没有起到保护农民的生产积极性的目的；相反，还引发物价的全面上涨甚至通货膨胀；并产生了沉重的财政补贴；使我国最受保护的大米、小麦、玉米和大豆的收购价格高于国际市场价格。20世纪90年代以前，粮食和棉花国内的价格平均水平低于国际价格，而在实行保护价后的1995年大米、小麦和玉米的国内价格分别高于国际市场价格的17.8％、28.5％和71.1％。而在1999年依然为12.3％、51.5％和56.2％，大豆为41.8％，失去了价格优势。当农产品价格出现周期性下降时，国有粮食收储企业和销售企业无法顺价销售，造成巨额亏损。1998年全国粮食部门亏损挂帐达2000亿元。在巨大的亏损压力下，收储企业不愿按保护价收购，导致农民卖粮难，农民的收入增长速度减缓，严重影响了农民生产积极性。1997－2000年农民人均纯收入年增长速度分别为9％、4.6％、4.3％和2％。现在出现了一种不太正常的思维定式：一听到要提高农民收入，政府和学者就想到对农业保护，如提高农产品收购价格、增加补贴和减少进口等。而农民抱怨保护价太低，把收入的增长寄托于政府提高主要农产品的保护价。

　　我国农业价格保护并没有达到它的政策目标--向农业转移收入的目的。我国的农业生产者补贴（简称PSE，它是假定取消所有现存的政府对农业的支持措施，由此造成农业收入的减少额同原来的收入额的百分数，用以反映政府的农业保护政策的影响和农业的保护程度）在1982、1984、1986、1988、1990、1992、1993、1994和1995年分别为－2.27％、－25.91％、－38.4％、－21.4％、－26.1％、－18.5％、－24.07％、－7.79％和－4.99％，全部是负值。由于负保护造成在整个20世纪80年代平均每年从农业部门净转移出价值约1400亿元，1993年至1995年每年从农业净转移出价值高达2194.5亿元、1284.04亿元和1406.3亿元。

　　此外，由于高额的关税保护造成消费者福利损失。我国目前关税水平牛肉45％、猪肉20％、禽肉20％、柑橘40％、葡萄40％和苹果30％。降低这些商品的关税，加上它们进口价格低，我国消费者福利的增加是不难计算出来的。农业保护没有给农业有力支持，反而给国家财政带来沉重的负担，给实施这一政策的国有粮食收储企业带来巨大亏损，那么这个保护政策就值得怀疑。