财政税收论文：深化省以下分税制 财政体制改革的对策研究

　　一、省以下分税制改革的主要内容和特点

　　1994年以来，各省（区、市）按照中央对省分税制财政体制 的原则精神和基本模式，因地制宜，在规范省以下各级政府间的财政关系方面也陆续推行了分税制财政体制。省以下范围包括：省（自治区、直辖市）级对地（市、州）级，地级对县（市、区）级，以及省级直接对县级等几个层次（以下简称省、地、县）。主要内容及其特点如下。

　　（一）关于税种归属的划分。

　　目前地方税收体系共由21个（包括4项分享与附加）税种构成。根据各税种调节程度的大小及其收入量的多少，主要有：增值税（指25％部分，下同）、营业税、企业所得税、城市维护建设税、涉农税（农业税、农业特产税、耕地占用税等）、个人所得税等。此外，还有一些量虽小但具有调节功能的税种，如固定资产投资方向调节税。资源税等。

　　以上所列税种中，地方国有企业所得税基本都按隶属关系由各级政府分享，其它企业所得税接属地原则划分；涉农税基本都 划为县级专享收入，只有个别省的部分地区是按1：9到3：7的比例在地、县间分配。其它或作为共享税，但分享的方法、程度却是多种多样；或作为某级固定收入，但专享的级次各有区别。下面我们就这些税种在省以下各级政府间的划分情况作一初步归纳总结。

　　1.增值税。各省均将该税种作为共享税在地方各级政府间分配，但分享的标准，办法不一。第一类是按企业的规模及重要性来划分，即除将石油、石化、电力、有色金属等中央各部属企业的增值税全部作为省级收入外，还将省区内重要大型企业增值税的大部作为省级收入。这类地区占多数。如辽宁还将鞍钢增值税和本钢、辽河化工总厂增值税的12.5％部分划为省级收入。其它一般企业增值税则或按属地原则（辽宁）或按隶属关系（河北）划为地、县收入。第二类是按一定比例。如北京市将增值税作为调剂收入与各区县按不同比例分成。第三类是按隶属关系，如湖北省。第四类是全部下划到地县。如四川省、江西省。第五类是基数部分归地县，增长部分省与地县对半分成，如江苏省。

　　2.营业税。第一类是按行业性质划分，即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的营业税划作省级收入，而建筑安装、交通运输、餐饮服务等其它行业的营业税作为地县收入。这类地区占大多数。第二类是按行业性质及企业规模大小划分。如辽宁除将金融保险业的营业税划为省级收入外，还将鞍钢、本钢、辽河化工总厂等大型企业50％的营业税作为省级收入，其它一般企业营业税作为地县收入。

　　3.城市维护建设税。第一类是按行业性质，即将地方银行、非银行金融企业、保险公司的城建税归省区，其它归各地县。这类地区占多数。第二类是按比例。如湖北是按1：9省与地级分享。第三类是按隶属关系。第四类是全部作为地县收入，如辽宁、广东、河北。

　　4.个人所得税。第一类也即普遍的作法是划为地县收入。第二类是作为共享税，如广东、江西。江西是按4：6省与地级共享。第三类是指定归属，哪级征收归哪级，如河北省。

　　5.固定资产投资方向调节税。这是一种具有很强的宏观调控功能的税种，但大部分地区是将其划为地县收入。第二类是作为省级收入，如广东、湖北。第三类是指定归属，哪级征收归哪级，如河北省。

　　6.资源税。第一类是基数部分由地县专享，增长部分省级参与分成。如内蒙将基数部分归属各盟市，而增长部分由自治区和盟市对半分成。第二类是总额分成。如湖北是省与地级对半分享。第三类是基数与增长部分分别分成。如江苏是基数部分七三、超基数部分三七在省与地间分成。第四类是省级只分享部分税目或参与部分地区的分成，其它资源税均作为地县收入。如辽宁是将原油、天然气资源税与地县对半分享，而其它资源税均划为地县收入；河北省是将唐山市的资源税与该市对半分享，其它则全部划为地县收入。

　　（二）关于税收增量返还比例的确定。

　　第一类：大部分地区比照中央对省的作法，按两税平均增长率的1：0.3全部返还到地县。

　　第二类：其它地区采用了不同档次的比率，省级财政适当集中了一部分财力。上海、广东、福建将中央的增量返还部分全部集中在省级，用于省市内转移支付。集中了部分财力的有江西、辽宁1：0.2；江苏1：0.25.内蒙是对经济条件好的地方返还比率较低，对经济条件差的地方返还比率较高，即对呼、包二市为1： 0.3，而对其它盟市为1：0.5.

　　（三）关于转移支付。

　　在中央对地方实行过渡期转移支付制度的同时，各省对下也进行了转移支付方面的积极探索。

　　第一类：在基本原则、结构、分配办法等方面仿照中央对省的"过渡期转移支付办法"，进行省对下的转移支付，有代表性的是甘肃、广西、内蒙等省区。第二类：选择若干对地方财政支出影响较为直接、程度较大的客观因素，根据其在辖区内的相对份额，确定补助数额，有代表性的有上海、河北等省市。第三类：通过调整体制补助与上解的办法，直接进行转移支付的有福建、江苏等省。

　　（四）省以下分税制的特点。

　　1.为了确保体制平稳过渡，各省基本没有打破辖区内的既得利益格局，减小了体制改革的震荡，但相应的就是规范程度低。

　　2.在税种划分上，各级政府专享税种少、分享及共享多；共享税划分基准不一；经济发展水平较高、市场化程度较高的省较为规范。

　　3.在税收增量返还、转移支付制度上，越是发达的地区，省级集中的程度越高，调控力度越大。

　　二、地方财政新老体制平稳接轨，成效明显

　　通过上述改革实践，地方财政体制不仅实现了新老平稳接轨，新体制的积极效应也逐步得到发挥，表现在以下几个方面。

　　（一）在体制改革层面，各级地方政府的财政分西已关系更加明确，初步搭起了以分税制为基础的分级财政体制框架。

　　如上所述，各省根据税种特点及其收入量，将地方税税种在地方各级政府间进行了形式各异、程度不同的划分，省、地、县三级政府间的财政分配关系有了明显规范；部分地区还进而调整、规范了县与乡（镇）的财政分配关系；一些地区在加强了省级财政调控能力的同时，还缓解了县级财政困难状况。

　　（二）在经济发展层面，促进了地方经济增长方式的转变，产业结构、财政收入能力均有所提高。

　　与经济外延型增长关联度较强的增值税大部分由中央分享、消费税全部划作中央收入后，改变了地方政府片面追求产值增长以带动财政收入增长的财源建设思路；企业所得税划归地方后，直接促进了地方政府对企业效益的关注，从而有助于地方经济增长方式由粗放型向集约型的转变。以第三产业为主要税源的营业税作为地方主体税种，有利于地方政府对产业结构的调整。全国地方国民经济的产业结构，1993年是20.0：47.6：32.4，1996年变化为20.3：46.6： 33.1，以制造业为主的第二产业下降了1 个百分点，而第一产业和第三产业分别上升了0.3和0.7个百分点，这说明分税制财政体制及税制改革对产业结构的调整开始发挥出了积极作用。在经济发展和产业结构改善的同时，财政收入能力也在提高。按新体制口径计算，地方财政收入占GDP的比重由1993年的4.4％提高为1996年的5.5％。其积极效应从省际比较来看，则是东部省份好于中部省份，中部省份又好于西部省份。

　　（三）税收征管进一步加强，财政收入快速增长。

　　新体制调动了地方政府抓财政收入的积极性。一方面，大部分税种划为地方税后，地方税务部门加强了对小税种的征管，扩大了财源，减少了税收流失。地方主体税种营业税占地方收入的比重，由1994年的28%上升到1996年的28.6％；同期，个人所得税、城建税、房产税、土地使用税、资源税等地方小税，由1994年的16.7％上升到1996年的18.3％；其中，个人所得税3.2％上升到5.2％。另一方面，各级政府的财政收入范围明确了、规范了，老体制的"浮财"逐渐转化为现实收入。地方财政收入增长率1991－1993年为20.4％，而1994－1996年为36％（按老口径为25%），远高于分税制前的增长率，也高于同期国民经济增长率和中央财政收入增长率。

　　三、当前地方财政体制运行面临的主要问题和困难

　　虽然实行分税制以来地方财政有了很大的发展，尤其是财政收入得到了快速增长，但在运行中也逐渐显露出了许多不可回避的矛盾和问题。当前地方财政改革与发展面临的诸多矛盾，既有过去存在并沿续下来的问题，也有实行新体制所产生的问题。

　　（一）分税制并没有从根本上改善地方财政困难状况。

　　尽管地方本级收入占GDP的比重由1994年的5.1％提高为1996年的5.5％，但由于同期地方上划中央两税收入增长率由19.1%下降为13.9%，使得地方实现财政收入（即包括上划两税收入）占GDP的比重，同期由10.1%下降为9.7%，这说明地方财政收入能力及财政宏观调控并没有实质性提高。此外，同期地方实际财力增长率也低于财政收入增长率8.2个百分点，二者分别是19.1％和27.3％。

　　（二）政府间事权划分不清、财权事权不统一的矛盾并没有解决，财政支出范围、结构无法调整，支出规模压不下来。

　　政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出划分格局，在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性，但与市场经济体制的内在要求相比，存在着明显的缺陷。一是各级政府的事权界定并不严格，乡里的问题越级找省里解决，县里的问题越级找中央解决的情况很多；各级财政预算支出科目基本相同，没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一，既有上级事务地方负担支出的情况，如"上面出政策，下面拿票子"的事情经常出现；也有下级事务却由上级安排支出的情况，如中央和省的财政补贴几乎覆盖所有的支出项目。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款，没有规范、统一的办法，财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。1994年起中央对省的分税制改革，由于政府职能转变、机构改革没有显著进展，致使新的财政体制在事权划分、支出责任划分、支出结构上没有进展。在一央集权的政治体制和"统一领导、分级管理"的财政体制管理原则下，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。在这种情况下，地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的改进，支出规模也就压不下来，财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。

　　（三）地区间财政发展差距又有扩大。

　　现行分税制将消费税的全部和增值税的75％划为国税，目的之一在于加大中央政府的财力集中度，并且使财力集中度在地区间有一定的差异，以调节地地区利益，逐步实现均衡分配。按理说，由于增值税与消费税主要来自制造业等第二产业和部分第三产业，工业化程度较高的地区贡献较多，农牧业占较大比例的地区贡献较少，这符合保护农业、支持中西部地区、照顾民族地区发展的战略和政策。但由于地区间经济基础、产业结构不同，税收结构也就有很大区别，这就造成实际运行结果与改革初衷不一的局面。以第二产业为主导型经济的地区也即老工业基地，收入以增值税为主，增值税大头划为中央税以后，地方发展经济和增加财政收入的积极性受到较大影响。而工业化程度低的地区，其第一产业所提供的财政收入又很有限，其第三产业起步晚发展慢，上划两税在地方收入中也占较大份额，中央的集中度并不低。换言之，在新体制下，真正得益的是市场化程度相对较高、第三产业相对发达的地区。我们以上划两税占实现总收入的比重来看中央向各类地区的财力集中度，可知中西部地区高于全国地方平均值，民族地区又高于中西部地区，老工业地区高于市场化程度高的地区。

　　（四）税收征管和分级分税的财政体制相脱节。

　　当前财税分家、税税并立，问题不少，矛盾尖锐。一是国税与地税征管范围互有交差，在代征收入上由于不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成收入的流失，而现在国税与地税交叉征收的税种有10个之多。二是地方财政部门缺乏对地方税务部门的制约权，税务部门与财政部门讨价还价，完成正常的税收任务都需要财政奖励，加大了税收成本。三是国税垂直管理与地方财政并不衔接，但国税征收的"两税"对地方预算有很大的影响。四是为了平衡国税地税机构的待遇，地税实行省级垂直管理，与地、县级财政产生新的"条块矛盾"，割裂了地方预算收支的统一性，地方财政处于从属地位。五是在企业户管分工上，除按过去的隶属关系。所在地原则进行划分外，又增加了按税种归属划分的标准，造成基层企业要应付多家税务部门的新问题（如辽宁铁岭县有八个税务部门在争税）。六是基层设地税机构成本过高，有些地方收的税还没有建设税务机构的投资多。

　　（五）地方税体系不健全，分税制难以贯彻落实。

　　受地方主体税种少与地方政府级次多、地方财源结构不均衡、地区间收入差别大等具体因素的制约，现行的分税制不规范、不统一、不稳定。主体税种增值税（25％部分）、营业税两项占地方收入的半数左右，无论划归哪一级政府都会产生一定的负面效应。其它税种虽然较多，但税基小税源少且不稳定，都不足以作为主体税种。地方财政收入在地区问的收入结构也有很大不同，同一税种的收入量在不同地区有很大差异。省际间的税源结构差别，决定了在全国范围内彻底划分地方税种比较困难；省内地区间财政收入结构的差异，又决定了省级政府在辖区内明确划分税种也有一定的难度。省区内各地。县财力水平差异过大，而省级财政财力有限，省对下转移支付制度难以有较大的进展。