财政税收论文：经济转轨进程中的财政制度创新

 内容提要: 本文以中国经济转轨进程为背景考察财政制度创新的逻辑，在对财政体制变迁进行阶段划分与描述的基础上，对体制变迁符合于经济转轨特殊目标与路径的内在原理进行归纳与评价，认为中国的财政制度创新逻辑始终包含着两项内容：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。这一观点也是分析战略机遇期财政形势与策略的基本思想。 
　　关键词　经济转轨　财政制度创新　体制与政策 
　　以1978-2002年的转轨全过程为大背景，我们发现，财政体制改革在中国整体改革进程中始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置，并在新旧体制转换的各个联结点上发挥着承前启后的传导功能。从总揽的高度对中国财政体制变动的实践进行逻辑梳理和规律探讨，不仅有利于深化对财政制度创新深刻性的认识，而且更重要的是对社会主义市场经济体制的完善和财政制度的创新进行前瞻性的思考。 
　　一　财政体制变迁的阶段性分析 
　　财政制度创新与经济转轨进程之间有着深刻的互动关系，财政体制变迁的阶段性划分，或者说具有创新特征的阶段性划分应服从于经济转轨的创新背景。1978年以来的中国财政体制变动可以3个标志性事件来贯穿：一是延续较长一个时期的财政放权让利、分灶吃饭的体制与政策；二是中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政一税收体制框架；三是为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足而实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。 
　　1.财政体制与政策运行的第一阶段以放促活，即以"分灶吃饭"、"放权让利"的体制促动微观经济活力和市场机制形成（1978-1993年）。财政体制经历了三次大的变动：（1）1980年以前的"统收统支"体制。财权集中于中央，中央财政根据国民经济计划核定地方的收入数额，按企业事业的行政隶属关系，核定地方的各项支出，然后根据收支指标，核定地方的收入留成及中央补助数额。（2）1980-1984年的"划分收支、分级包干"体制，又称"分灶吃饭"体制。根据各种财政收入性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入；按企业、事业单位的隶属关系划分，由中央直接管理的，列中央财政预算支出，由地方管理的，列地方财政预算支出，中央再专项设置一部分资金用于解决特殊问题；以1979年为基数确定地方的收入、支出基数，五年不变。（3）1985-1987年的"划分税种、核定收支、分级包干"体制。基本按第二步利改税后设置的税种，将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入；原则上按行政、企业、事业单位的隶属关系，划分中央与地方的财政支出；以1983年为基数确定地方收支基数，五年不变；实际执行中将地方固定收入与共享收入加在一起，确定一个中央与地方的分成比例，实行总额分成。（4）1988年以后各种形式的包干体制。收入递增包干；总额分成办法；总额分成加增长分成办法；上解额递增包干办法；定额上解；定额补助。 
　　2.财政体制与政策运行的第二阶段分税立制，即确立以分税制为基本特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制（1994年至今）。1994年财税改革的重点是工商税制和分税制财政体制：（1）以公平税负和简化税制为核心，建立以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的工商税制，以解决税制复杂、重复征税等突出问题。（2）在中央和地方财政之间实行分税制改革，按照中央与地方政府的事权，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；以1993年地方收入为基数核定对地方的税收返还数额，并逐年递增。 
　　3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系（1998年至今）。（1）1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。（2）公共财政取向的改革主要着眼于财政管理层次，包括三项内容；部门预算改革，将部门的各种财政性资金（包括预算外资金）逐步纳入一本预算中编制；国库集中支付制度改革，通过建立国库单一账户体系，逐步对财政资金进行集中收缴和支付；政府采购制度改革，要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。 
　　二　财政制度创新的机理与绩效评价 
　　1.第一阶段改革在总体上都具有通过财政体制的调整与退让，打破"大一统"的传统计划经济体制、释放旧体制活力、酝酿新机制形成的特征。这种特征可分为三个方面：一是经济增长和分配结构的变化。改革首先在农村启动，主要的财政政策是增加投入、提高农产品收购价格，以承包制调整分配结构，增加农民收入；企业改革方面，主要是财政对国有企业的放权让利和对非国有企业的税收优惠政策。在这些改革过程中，国民收入分配结构发生了深刻变化，1979年国民储蓄部门结构中，家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6：42.8：33.7，到1991年变动为70.5：4.1；25.9，家庭部门的迅速上升意味着"大一统"的分配格局被打破。二是经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面，财政采取了供给、需求双向补贴的方式来抵消通货膨胀，实现平稳过渡。1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11.14亿元人民币，1992年增加到321.61亿元。在资本积累模式方面，国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加，社会资金的增长促进了相应的储蓄一投资动员机制的形成，金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要模式。三是财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中，国家财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑，到1994年降到11.2%.中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.财政在不断减收增支的压力下，只能通过大量增加银行借款来维持运转，1979年财政向银行借款90.2亿元人民币，占当年财政支出的7.1%，1992年借款额达到1241.1亿元，占当年财政支出的28.3%. 
　　在这一过程中，财政渐进的制度激励效果是明显的：一方面，体制退让打破了"大一统"的高度集权格局，放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性；另一方面，国民收入分配格局的根本变化促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成。 
　　在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机而不得不做出的被动调整常常受到指责。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有服从改革进程的制度创新的内在合理性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾用突破纳克斯"贫困的恶性循环"原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。按照纳克斯的分析，发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因在于"低收入"水平的制约，这既是供给方面低储蓄、资本短缺、生产率低下之因，也是需求方面低购买力、投资引诱不足之因，供给与需求受此制约而陷入恶性循环。纳克斯提出的办法一是外部资本注入，二是内部强迫储蓄（纳克斯，1986）。但当时中国面临改革与发展的双重任务，根本不具备那样的条件，实际的经济启动采取了"财政收入超分配一提高家庭企业部门收入水平"的结构性调整。财政退让策略启动和支撑这一阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整→个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求→储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产推动的社会再生产过程得以逐步确立。 
　　2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整，在财政改革史上具有转折点的意义。整个经济制度质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段，过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求，政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言，市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分，即重新界定政府的事权，并提供相应的财力保证，这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。1994年财税体制改革无疑适应了这一变迁，其内在合理性也在于此。 
　　这样的判断可以从1994年改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境主要表现在两个方面：一是财政推动经济改革与发展的正效率递减、负效率上升，作为过渡性策略的体制设计已经不能适应演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场割裂，不利于经济结构调整；而各地按行政隶属范围设置的保护性措施，形成了"块块"之间的封锁，不利于全国统一市场的建设。与此同时，以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。随着情况的变化，企业效益的进一步提高已不再是单纯减税让利可以解决的。二是在渐进转轨的过程中，多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面，并直接导致财政收入的分割与下降。 
　　改革后的效果也表现在两个方面：一是财政收入的迅速增长，财政局面的迅速改善，表明财政运行得到了适宜的体制保障。1994-2001年全国财政收入增加2.14倍，年均增长17.8%，全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2%提高到17.1%，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55%左右，实际运行中一直在52-56%之间。改革前后比较，1987-1992年包干体制下，全国财政收入平均每年增加226亿元，体制改革后， 1994-1997年全国财政收入平均每年增加1073亿元，1998年以后平均每年增加1800-1900亿元。二是新体制总体上适应和支撑了1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求，保证了积极财政政策的运行。