财政税收论文：发展中国家税制改革比较由财政压力引发的农民超负担：一个解释(1)

    [ 内容 提要]:"熊彼特--希克斯--诺思命题"揭示了"凡有重大的改革，都有财政压力的背景"，"财政压力决定改革的起因和路径"。寻着这一思路，笔者考察了农民超负担形成的 历史 背景并从财政压力的角度 分析 了中央、地方、基层政府和农民之间的关系，对农民超负担现象给出了一个综合的解释。 
    [关 键 词]：财政压力　农民超负担　财政立宪 
　　一、历史的考察：财政压力与农民超负担的关系 
　　回顾历史，不难发现， 中国 历代王朝的兴衰莫不与农民负担有着非常密切的联系。历史上的大事变往往是人祸甚于天灾，往往是徭役赋税过重引发流民四起， 社会 动乱。于是在基层政府与农民之间就出现了"正反馈"式的循环：农民越是反对苛捐杂税，基层政府就越需要扩大征缴队伍与官员人数，而这又相应的增加了农民的负担，会引起农民更强烈的反对……从这个循环可以联想到另一个循环：农民与基层政府的矛盾冲突越多，上级政府就倾向于扩大基层官员人数和强化基层政府的功能。而这势必加重压在农民头上的税赋负担，使得农民与基层政府的冲突更加激化。虽然历经千百次改朝换代，改革中兴，却仍旧跳不出"其兴也勃焉，其亡也忽焉"的历史怪圈。而这一循环几乎都发生在该朝国库长期亏空，面临巨大财政压力的时候 。但各朝为缓解财政压力解决财政危机而施行的变法大都在初期使"向来积弊为之一清"，而其中长期效果却无一例外地与初衷相反，每改革一次，负担就加重一层，这一现象被 现代 史学家称之为"黄宗羲定律" 。封建王朝旨在缓解财政压力的赋税改革之所以"糜不有初，鲜克有终"，原因有多方面，没有正确处理财政压力与农民超负担的关系恐怕是其中根本的一条。财政收支的不平衡并不一定产生财政压力，关键是看政府的财政状况是否危及到政权存在的合理性与合法性（何帆博士称之为义理性）。当政府的财政发生困难或发生财政危机并已经威胁到了政权存在的义理性时，就会出现财政压力。而政府为缓解财政压力，重新找回政权存在的义理性，就会加大对农民的盘剥，造成农民的超负担。当然，农民长期的超负担会使生产积极性下降，国家税基缩小，税源枯竭， 经济 增长停滞从而 影响 政府的财政收支，造成财政压力。从历史上看，农民的超负担达到一定限度就会危及国家存在的义理性，发生社会动乱。何帆博士提出了"熊彼特--希克斯--诺思命题"，认为"凡有重大的改革，都有财政压力的背景"，"财政压力决定改革的起因和路径" ，这是非常有说服力的。封建王朝每遇有财政压力的时候便增加对农民的压榨，造成农民的超负担，而农民身上背负的担子过重又转而增加了国家的财政压力，甚至使王朝易姓，政权失去存在的义理性。因此，处理国家财政压力和农民超负担的关系是每一个当政者应当审慎地对待的。 

　　二、建国以来农民超负担的轨迹：从隐性到显性 
　　建国以来农民超负担的形成经历了一个从隐形到显性的过程。从大的背景来看，解放后确定了优先 发展 重 工业 的战略，但当时并不具备这个条件。首先是工农业生产遭到严重破坏，商品物质极度匮乏，通货恶性膨胀，社会处于混乱状态。其次，解放战争还在进行，需要巨额军费开支。加之当时对一切被解放的旧军队和旧人员采取包下来的政策，在财政上形成沉重负担。此外，重点 企业 和 交通 运输的恢复重建工作以及由于失业严重和水旱灾害所需的救济等等，百废待举，百业待兴。资本投入严重缺乏。当时中央政府掌握着巨大的 政治 和经济资源，能够集中全国财力、物力办大事。因此，在把农民强制性地固定在土地上的同时人为的压低农产品价格，抬高工业产品价格利用剪刀差迅速积累起了工业发展需要的资本，这在当时是个了不起的壮举。这样，工业产品成本降低，而农产品价格却无法提高。集体化、公社化一系列运动都是为这一目标服务的，其直接结果却是造成农民收入总体水平偏低，生活条件恶化，但这一时期 农村 内部收入差距相对较小，农民负担也表现为隐性负担 。1978年底，以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革开始，到80年代初基本形成新的经济体制。农民负担由集体范围内的扣除转变为农户家庭直接缴纳，因此由隐性负担转变为显性负担。1984年之后，城市改革全面铺开，国家大力调整产业结构，特别是90年代前半期我国告别短缺经济，买方市场形成，传统经营方式下的农业产业结构未能及时调整升级，农产品严重供过于求，价格下降，农民收入减少。1997年东南亚 金融 危机之后，国家希望通过扩大内需来拉动整个经济增长，但国内市场，特别是农村市场启而不动，农民收入增幅减缓，相对收入较低，无法形成较强的购买力，显性化的农民超负担已经直接影响到了国家的经济增长。这直接引发了始自2000年的农村税费改革。实际上，农民收入低包含两层意思：一是农产品的价格低，中国大多数农民收入主要是靠农产品的收入，因此，农民的绝对收入偏低；二是农民负担较重，苛捐杂税比较多，并且非税性收费过多，造成农民的相对收入偏低。而这两个方面是相互联系的。农民负担过重造成收入增幅减缓，收入减少又使农民感到负担过重。中央政府正是期望从解决农民超负担入手提高农民收入，刺激农民消费，从而启动农村市场，扩大内需，拉动整个国民经济的增长，从而获得源源不断的财政收入，使国家存在的义理性复归。张岸元、白文波认为，只要乡村两级政府掌握土地所有权就必然会寻找经济意义上的实现，即征收经济地租。 我们认为，造成农民超负担的原因固然有地方政府和基层政府不顾国家法令，凭借对土地所有权的掌握横征暴敛的一面，但农民超负担的形成是各级政府在面临财政压力的情况下寻求从预算外获得财政收入以弥补财政缺口，缓解财政压力的必然结果，而这正是导致农民超负担的充分条件和根本原因。